依法严格人为水土流失监管促进人与自然和谐共生

陈 琴

（水利部水土保持司，100053，北京）

党的十八大以来，水利部坚持用最严格制度和最严密法治保护水土资源，把抓好抓实人为水土流失监管作为工作重中之重，在监管制度建设、监管手段创新、监管责任落实等方面采取了一系列举措，基本建成比较完善的制度体系，组织开展覆盖全国范围的水土保持遥感监管，实施水土保持信用监管，依法严格查处违法违规行为，建立水土保持监管逐级履职督查机制，各级水行政主管部门监管责任进一步落实。10年来，共督促指导53万个生产建设项目依法编报实施水土保持方案，15.9万个生产建设项目完成水土保持设施验收，依法查处12.6万个水土保持违法违规项目，有效防治了人为新增水土流失。但是，人为水土流失监管任务还很艰巨，一些地区在监管责任落实、监管能力提升等方面还存在短板和不足。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》）提出，要坚持生态优先、保护为要，建立严格的水土流失预防保护和监管制度，全面加强水土流失预防保护，依法严格人为水土流失监管，为新时代水土保持监管工作提出了新目标、新任务和新要求。

一、坚持依法严格监管，健全人为水土流失全链条全过程监管制度和标准

习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”近年，水利部制定出台了《生产建设项目水土保持方案管理办法》等20多项规章和规范性文件，制修订近10部国家和行业技术标准规范，对规范水土保持监管工作、督促生产建设单位依法履行水土流失防治责任等发挥了重要作用。《意见》提出要突出抓好水土流失源头防控，健全监管制度和标准，依法严格人为水土流失监管。落实《意见》要求，就是要强化制度和规则引领，注重用法治的办法补齐监管短板和不足，以健全的监管制度和规则标准作为严格监管的依据，做到权责法定、依法监管。

1.建立水土保持空间管控制度，强化人为水土流失源头防控

以水土保持法、长江保护法、黄河保护法等法律法规和水土保持相关规划为基础，以提升水土保持功能为目标，衔接国土空间规划及“三区三线”要求，确定水土流失重点预防区和重点治理区、水土流失严重生态脆弱区域等划定原则、方法及具体指标，依法划定水土保持重点区域并落实到国土空间。分类明确水土保持重点区域管控要求，落实差别化保护治理和管理措施。强化事前监管、源头管控，全面落实基础设施建设、矿产资源开发等相关规划征求水土保持意见制度，优化国家重大生产建设项目布局，提高人为水土流失防治精准度和有效性，筑牢人为水土流失管控第一道防线。

2.制定生产建设活动水土流失防治导则，健全监管制度体系

农林开发等生产建设活动具有点多、面广、规模大的特点。由于传统监管手段的制约，生产建设活动造成的水土流失未得到各级水土保持监督管理部门的广泛重视，未能有效防控。从近年的遥感监管数据看，这部分水土流失及危害不容忽视。制定生产建设活动水土流失防治导则，补齐监管制度和标准的短板，厘清生产建设活动水土保持监管对象范畴，明确易理解、可操作、有实效的水土流失防治和水土保持监管要求，督促指导生产建设活动主体履行水土流失防治义务。进一步健全监管制度体系，以《生产建设项目水土保持方案管理办法》（水利部令第53号）为统领，持续深化细化生产建设项目水土保持管理政策制度，构建全链条全过程监管体系。针对不同区域、不同行业生产建设项目水土流失特点，分类明确水土保持方案审查重点。进一步完善水土保持设计、落实、监测、监理、验收等生产建设项目全周期全环节水土保持监管制度及技术标准，将水土保持工作要求融入生产建设项目全建设周期。

3.制定水土流失危害调查和鉴定评估指南，持续推进重大监管制度创新

围绕建成系统高效、监管有力的水土保持监管制度体系建设目标，推动监管机制完善、监管效能提升，依法推进重大监管制度创新。制定水土流失危害调查和鉴定评估技术指南，构建评估指标体系，确定水土流失危害标准，推动人为水土流失生态损害赔偿，为强化水土保持违法违规行为查处、落实水土保持监督执法与检察公益诉讼协作机制、加快推进水土保持生态补偿提供基础支撑。制定实施水土保持信用评价意见，明确和规范水土保持信用评价标准、流程，健全信用分级分类和激励惩戒机制，全面实施水土保持信用评价。

4.强化水土保持监管制度落实，严格查处水土保持违法违规行为

强化水土保持监管制度落实，围绕水土保持法定职责和水土保持“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入使用）制度落实情况，依法依规查处水土保持违法违规行为，及时提出限期整改要求，建立整改台账，实施对账销号、闭环管理。对整改不及时不到位的，综合运用责任追究、行政强制、行政处罚、移送司法机关处理等手段，依法进行惩处。推进严格规范、公正文明执法，在坚持依法行政的同时，注重运用说服教育、约谈警示等措施，让监督执法既有力度也有温度。

二、坚持科学精准监管，构建全方位一体化新型监管机制

人为水土流失涉及多个行业领域，主要在施工过程中产生并且具有动态变化特点，仅仅依靠传统手段，不仅难以及时精准发现问题，也会贻误处理解决问题的时机。《意见》提出，要创新和完善监管方式，建立以遥感监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制。落实《意见》要求，就是要多措并举、多管齐下，持续开展遥感全覆盖监管，深入推进信用监管，加强重点监管，大力推行“互联网+监管”，切实提高人为水土流失监管效能。

1.持续开展水土保持遥感监管

2019年水利部启动实施生产建设项目水土保持遥感监管工作，4年来基本形成了一套“天上看、地面查、全覆盖”的监管模式，形成了较为完备的“解译、判别、认定、查处”的技术路线，建立了部省两级解译下发、市县两级现场核查、流域管理机构抽查复核的全过程闭环监管机制，彻底扭转了以往难发现或发现不及时违法违规行为的局面。实施遥感监管4年来，违法违规生产建设项目和违法违规行为数量呈“双下降”态势，生产建设项目水土保持方案编报率和水土保持设施自主验收报备率呈现“双提升”。要构建部省两级常态化、全覆盖遥感监管体系，持续开展部省两级遥感监管，进一步拓展遥感监管对象范围，完善判别、检查、认定以及销号技术标准，加快推进智能化解译，强化信息共享和工作协调，全面监控、及时发现、精准判别人为水土流失情况，严格查处违法违规行为。

2.深入推进水土保持信用监管

2020年水利部建立水土保持信用监管“两单”制度，3年来将467家单位列入“重点关注名单”和“黑名单”，在全国水利建设市场监管平台公开，并实施联合惩戒，取得良好成效。针对当前水土保持信用监管制度重惩戒少激励、水土保持领域顶层信用评价制度缺失等问题，要在完善水土保持信用监管“两单”制度的基础上，全面实施水土保持信用评价制度，以生产建设单位和水土保持方案编制、监测、监理、验收报告编制等参建单位为重点，健全信用分级分类监管和激励惩戒机制，强化信用评价结果共享运用，深入推进水土保持信用监管，奖优罚劣，突出重点，使监管力量“好钢用在刀刃上”，让守信者降成本，让失信者付代价。

3.加强水土保持重点监管

对水土流失影响大、存在水土流失潜在风险隐患、信用风险高、有举报线索等类型的生产建设项目，通过现场跟踪检查、专项检查、挂牌督办等多种方式，实施重点监管。对人为水土流失高发频发区域和行业，通过组织联合专项执法、专项整治等措施开展重点监管，紧盯违法违规行为，督促生产建设单位及时整改，消除人为水土流失隐患和危害。

4.大力推行“互联网+监管”

依托水利部政府服务平台，推行“互联网+监管”，推动提高水土保持监管工作规范化、精准化、智能化水平，全面汇聚其他行业部门、地方各级水利部门水土保持相关数据以及企业自主监控数据，提升监管数据完整性、准确性和时效性，推进大数据分析和整合，提升水土保持监管效能。强化风险意识，建立完善人为水土流失风险评估、预警、处置和反馈机制，推动实现无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控。

三、坚持协同高效监管，完善责任明确、协调有效的监管工作体系

人为水土流失监管涉及国民经济和社会发展的多个领域，综合性、社会性特征比较突出，同时存在“放管服”改革中审批、执法环节在外的情形。《意见》提出要加强协同监管。落实《意见》要求，就是要建立上下协同、内外协作的协同高效监管体系，理清责任链条、明确责任分工，补齐监管短板、堵塞监管漏洞，进一步增强监管合力，提升监管效能。

1.强化行业主管

各级水行政主管部门是水土保持行业的主管部门，要严格落实水土保持法、行政许可法等法律法规和“三定”方案明确的水土保持监管职责，发挥好牵头组织和统筹协调作用，做好监管制度规则的制定和贯彻落实工作，建立完善组织协调和审批监管执法协作机制，组织开展监管履职督查，加强调研和指导，及时解决水土保持监管工作中的矛盾和问题。

2.强化流域监管

流域管理机构要强化流域统一管理，进一步完善水利部审批水土保持方案征求流域管理机构意见制度，将各流域管理机构同意意见作为水利部审批水土保持方案的必要条件。严格管辖范围内水利部批准水土保持方案实施情况的监督检查和水土保持设施验收核查，按规定开展责任追究。对严重问题挂牌督办，规范开展省级水行政主管部门水土保持监管履职督查，结合日常监管情况，对生产建设项目水土保持参建和技术服务单位开展信用监管。建立完善流域管理机构与地方执法移送机制，督促指导地方水行政主管部门依法查处水土保持违法违规行为，协调解决省际水土流失纠纷。组织开展以案释法、以案示警警示活动，定期发布水土保持典型违法案例。

3.强化属地监管

地方各级水行政主管部门依法承担水土保持属地监管职责，主动落实属地监管责任，切实做到“守土有责，守土尽责”。充分发挥好“哨兵”“探头”作用，注重调查研究，加强分析研判，有针对性地提出加强和改进监管的政策建议，并采取有效措施，确保监管制度落到实处。推动日常监管与执法的融合，对日常监管发现的问题，要随时研判是否涉嫌违法违规问题，及时启动执法程序，做到两者协调一致、一体推进。进一步完善地方各级水行政主管部门水土保持监管履职逐级督查机制，提升监管效能。

4.推进协同监管

要强化部门间协同监管和联动执法，建立完善监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等制度。加强水土保持监督执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，充分发挥司法保障监督作用，畅通公众监督和举报渠道，多管齐下，形成监管合力。充分发挥行业主管部门作用，压实生产建设项目主管部门水土保持监管指导职责，推动形成管建设、管生产、管行业必须管水保的水土保持监管新格局。

5.夯实企业主体责任

生产建设单位是人为水土流失预防和治理的第一方阵，强化企业责任落实，就是要通过不断完善企业主体首负责任制、加强督促指导、强化正反向激励惩戒，进一步激发企业内生动力，增强水土保持法治意识和责任意识，自觉落实生产建设项目水土保持要求，大力推行绿色设计、绿色施工，全面落实表土资源保护、弃渣减量和综合利用要求，最大限度减少可能造成的人为水土流失。

四、全面提升人为水土流失监管能力和水平

加强人为水土流失监管能力建设，是有效管控人为水土流失的迫切需要，是加强新时代水土保持工作的基础支撑。近年，各级水行政主管部门的监管能力不断提升，但面对监管任务仍然繁重、监管要求不断提高的现实需求，人为水土流失监管能力仍存在短板，与推进新时代水土保持高质量发展要求相比仍有差距。《意见》提出要加强水土保持监管能力建设。落实《意见》要求，就是要以推进全面落实监管职能为核心，强化协调保障，加强队伍建设、能力建设、考核奖惩等工作，力求实现监管能力水平大幅度提升，为实现新时代水土保持监管目标提供有力支撑。

一是开展能力提升行动，配备与人为水土流失监管职能任务相适应的工作力量，保障必要的监管经费和装备投入。二是加强专业能力建设，开展常态化培训，提高监管人员的理论素养和专业水平，提升依法履职能力。三是提高智慧监管能力，积极利用区块链、人工智能等现代技术，创新监管手段和方式。四是强化考核奖惩，将人为水土流失防治成效纳入地方政府目标责任制和考核奖惩制，对监管工作成绩显著的单位和个人进行表彰和奖励。五是加强宣传引导，积极宣传监管法律法规、制度规范和成效经验，及时曝光各类典型案件，强化生产建设项目国家水土保持工程示范创建，营造监管良好氛围。

五、结语

在具体落实《意见》中，应注意把握和处理好四个关系。一是把握好制度制定与执行的关系，要制定相关配套制度，但更重要的是抓好现行监管制度的贯彻落实。二是把握好主管与协同监管的关系，各级水行政主管部门既要切实担负起主管职责，充分发挥牵头部门作用，又要协调好其他部门，形成监管合力，共同做好水土保持监管工作。三是把握好激励与约束的关系，既要通过严监管、严处罚，加大对水土保持违法行为的处罚、震慑力度，又要通过国家示范工程评优、无风险不打扰等措施，对积极落实水土保持法有关规定的生产建设单位给予激励。四是把握好监管与服务的关系，既要严格监管执法，督促生产建设单位做好人为水土流失防治，也要采取提前介入、优化服务、柔性执法等方式，保障生产建设项目顺利实施。