土壤污染状况调查监管存在的问题及对策

汤传栋，崔志强，周宜一，陈国伟

（铭瑞环境科技（南京）有限公司，江苏 南京 210019）

引言

土壤污染状况调查的内容多、范围广，为保障调查结果的完整和准确性，加强调查全过程的监管十分重要。

1 土壤污染状况调查的监管对象

我国的土地性质特殊，这一性质决定了在土壤污染状况调查方面应由土地使用权人直接组织或者根据合作合同由地块受让人组织实施。依据实际工作情况，土地使用权人或地块受让人往往未掌握相应的法律法规，具备较强的调查能力，绝大部分情况下均直接委托第三方机构来负责土壤污染状况调查。根据监管客体，调查报告编制机构为专业性调查组织，其兼具协调、内部监管等职责，对调查报告的完整性、准确性负有直接责任，需将其作为重点监管对象[1]。同时，检测机构、钻探机构等调查参与方同样也应纳入监管范围。从调查流程的角度分析，事前确定监管机构、编制采样分析工作计划、现场采样、样品分析、事后汇总和分析结果等全过程都应该纳入监管范畴。

2 土壤污染状况调查监管存在的问题

2.1 监管力量不足

针对土壤污染状况调查这一工作，各个地区在调查监管方面一般由生态环境部门、资源部门等行政主管部门及其所属机构来统筹安排，监管主体具有高度的单一性。当前我国城镇化进程加快的过程中，国家对土地利用空间结构做出了一系列调整，符合地方要求的地块在流转之前都必须由专业部门完成调查任务。面对繁重的土壤污染状况调查任务，现阶段的监管力量相对薄弱，不仅体现在监管主体单一方面，还存在监管人员数量不足、能力偏低上。

2.2 准入机制有待完善

土壤污染状况调查工作具有复杂性，为提高调查效率与整体水平，从业机构、人员必须符合职业要求，具备基本的职业资质与能力。从国家和地方层面上都明确规定了土壤污染状况调查、污染防治的重要性，规定了调查对象、指出了调查方法，在此背景下，很多咨询机构跨方向、跨行业跟风进入该行业，导致行业内从事土壤污染状况调查的机构众多，但这些机构的从业能力参差不齐，部分机构内并没有专业的土壤污染状况调查人员，许多人员都为转岗而来，在后续参与到调查工作时无法发挥其专业优势。现阶段我国在国家层面上并未对土壤污染状况调查从业机构设有严格的准入门槛，也未同步针对从业人员建立专业技能评定、从业资格管理等制度，在很多土壤污染状况调查中，许多非专业人员参与进来[2]。

从地方角度分析，广州、上海等多地出台了相应规定，指出了从业机构资质、能力要求，并陆续形成了从业机构业绩或考核情况公式等工作体系。但这些地区在准入监管方面有一定侧重，将更多精力集中在了调查机构业绩、检测机构资质、从业人员职称等方面，未过多关注调查工作期间从业人员的实际能力，长此以往不利于提高从业人员的工作主动性、创新性。

2.3 缺乏实时监管措施

在具体的土壤污染状况调查工作中，一般有布设点位、采样分析、现场采样、实验室检测分析、编制报告等过程。任何一个环节出现问题，都会影响整个调查进度，不利于提高调查结果的可靠性。因此，为提高土壤污染状况调查水平，相关单位在具体监管工作时必须推行全过程、全要素监管，通过全方位监管及时发现土壤污染状况调查中存在的问题，快速制定最佳的解决措施。但根据目前的监管工作情况，并未形成全过程、动态化监管体系，相关单位在具体的监管工作中有一定的工作侧重，并未及时发现在土壤污染状况调查中的异常情况，监管效率偏低且效果不佳。

2.4 未形成信息化监管机制

因为土壤污染状况调查的流程多、内容杂，整个调查过程中产生的信息量庞大，再加上涉及了多个步骤，单纯依赖传统的人工监管方式，经常存在监管漏洞，无法实现全面化监管。而在当下信息时代到来后，各个地区针对土壤污染状况调查监管，都应该尝试将信息技术应用于其中，用信息技术辅助监管工作，构建信息化监管机制，提高监管效率，达到实时化监管的目标。显然，当下很多单位在参与土壤污染状况调查监管工作时并未转变其认知，依旧停留在原有的监管理念和方法上，各个环节的监管工作都由人工来完成，无法通过监管及时发现和处理问题，影响了监管在土壤污染状况调查中的作用。

3 土壤污染状况调查监管问题的处理对策

3.1 鼓励引导相关利益方参与调查监管

当前国家对土壤污染状况调查监管提出了新要求，为鼓励有资质的单位参与到调查和监管任务中，相关单位应引导有关利益方积极参与到调查监管活动中。土地使用权人为调查事项的责任主体，有义务了解土壤污染的具体情况，必须在调查过程中，通过监管约束调查过程，提高调查水平。另外，地块受让人作为地块开发利用的主体，其在实际的工作中同样有权了解地块土壤的污染情形，为合理利用土地资源，发挥土地价值，也需要配合相关部门和单位做好土壤污染状况的调查与监管。具体的工作中土地使用权人作为地块出让方或使用方，经常过于关注短期的经济效益，不注重调查监管工作。以广州地区为例，政府曾出台相应的政策，鼓励土地使用权人委托第三方实验室对土壤污染状况调查实施全面监管，最终形成完整的土地环境监测报告[3]。

3.2 建立健全从业人员和机构监管制度

为提高土壤污染状况调查监管的规范性，行业内应逐步建立从业人员、机构监管制度，使专业机构和岗位人员能从更为专业性的角度安排监管活动。以日本为例，其以法律规定了调查人员的资质撤销、获取等内容，调查人员只有通过了相应的考试以后方可参与到土壤污染状况调查监管中，这些考试的难度异常大，通过率较低。在从业机构方面，德国、日本、美国等对从业机构准入制定了明确的标准。为针对土壤污染状况调查工作建立完善的监管准入机制，我国可参考这些国家的做法，并立足我国的实际情况，建立健全从业人员、机构监管制度。

3.3 推行全过程监管机制

3.3.1 采样分析工作计划

为在土壤污染状况调查方面突出监管的作用，必须在相关部门的牵头下建立全过程监管机制，对土壤污染状况调查的一切步骤进行监管。在采样分析工作计划阶段，关键需注意4方面工作：（1）监管人员应确保相关人员所制定的采样分析工作计划参考了行业内的法律法规，如《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1—2019）、《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（HJ 25.2—2019）等。（2）监管人员需与内部人员充分沟通，检查采样方案是否合理，点位布置是否符合实际情况，是否执行了行业规范，合理控制总点数，保障后续进入调查阶段时能从这些点位采集到相应的数据。（3）监管人员应填写土壤污染状况调查采样方案检查记录表，如检查项目中有任何一部分不符合相应规定，则检查不通过，调查人员需根据监管人员的意见，重新补充信息，或者再次布点。（4）采样分析计划制定单位，原则上至少在现场采样前5个工作日内，将修改完成的采样方案、确定的点位信息等上传到全国土壤环境信息平台。

3.3.2 现场采样

土壤污染状况调查方面，现场采样为关键任务，为避免此环节出现问题，监管人员必须监督相关人员规范相关工作。首先，负责现场采样的人员必须有极高的专业素质和能力，能在实际的工作发挥自身的专业优势。如进入现场采样的人员必须严格参照行业内的相关标准，完成土孔钻探、建设地下水监测井、采集土壤和地下水样品、样品保存与流转。

其次，监管人员应督促现场人员借助调查质控APP记录采样点位。采样深度等基本信息。针对土孔钻探、建设地下水监测井、土壤和地下水样品采集、保存和流转等有严格规定的工作过程，应及时将相应的工作过程、成果等资料、文件上传到调查质控APP，在此APP内记录各项数据和工作过程。采样单位应在线下整理相关资料，保障资料的完整性、准确性。

第三，初步采样分析现场采样时，有关人员必须参考行业规定对样品完成二次编码处理，并同步采集土壤、地下水密码平行样品，但在这一采样环境应尤其注重样品数量，平行样品数量应至少达到地块内土壤或地下水样品数的10%。一般情况下，每个密码平行样品应在同一位置内采集，同时采集2份平行样品，以密码方式送承担该地块样品分析测试任务的检验检测机构，由此机构在实验室内完成检验检测任务。如有特殊要求的，必须在密码平行样品采集位置同时采集3份平行样品，第3份平行样品送第三方检验检测机构完成对比和评估。

第四，通过现场旁站方式，以采样点作为监管对象，检查布点位置是否与采样方案中的要求完全一致，评估土孔钻探、地下水监测井建设、土壤样品采集与保存、地下水样品采集与保存等过程的工作是否符合行业内的有关标准。土壤污染状况调查中每一地块的监管任务都需要包含这些检查步骤，如没有地下水样品采集环节，则不需要这方面检查。监管人员应分析初步采样分析现场采样的工作情况，利用调查质控APP填写土壤污染现场采样检查记录表，在其中完整、清晰记录检查点位、检查项目、检查结果等。

3.3.3 实验室检测分析

当采集了相关样品后，应由专人在实验室内负责检测与分析。检验检测人员在具体的工作中必须遵循行业内的工作规范、岗位工作要求，根据样品特征等，选择恰当的实验分析方式，执行实验流程、规范实验操作。

其次，土壤和地下水检测项目分析方法原则上应优先采用《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36 600—2018）、《地下水质量标准》（GB/T 14 848—2017）中所推荐的方式，可选择检验检测机构资质认定范围的国际、区域、国家标准、行业标准方法。同一检测项目在一些时候可采用多个分析方法，具体的工作中为保障检测方法的有效性，相关人员还需要分析检测技术条件、数量等情况，考虑检测结果的可靠性，选出最为合理的检测方式。检验检测机构必须在正式分析测试样品之前，参照行业标准验证所选择检测方法的检出限、测出下限、精密度、正确度等，生成记录。

第三，监管人员应督促相关人员在检验检测过程中，进行空白试验、定量校准控制、精密度控制、正确度控制等工作。每批次内部监管样品分析都应该与实际样品同步进行分析检测，内部监管样品的插入比例与相关指标要求应满足标准分析方法的相应规定。如所选定的标准分析方法无明确规定的情况下，执行行业规定。针对实验室检测分析的外部监管任务，密码平行样品由承担该的地块分析测试任务的检验检测机构、第三方检验检测结构分别负责检验。检验过程中如有条件，相关人员应尽可能采用相同或等效的分析方法，以保障得到的结果能进行横向或者纵向对比。

实验室内和实验室间密码平行样品测试结果的对比分析方面，应严格执行行业内的标准，如遵循一般规定，室内密码平行样品和室间密码平行样品合格率应达100%，如密码平行样品达不到标准，相关人员需立即分析原因，并找到解决措施，如有必要则需留样复测或者重采重测。

第四，分析测试原始记录时，有关人员应坚持记录信息充分性、原始性、规范性的标准，可重新分析样品分析检测的整个流程，必须有全部检测、审核人员的签名。监管人员应检查相关资料，审核相关数据是否完整和准确，重点分析数据的逻辑性、可比性和逻辑性，并考虑分析方法、分析条件、数据有效位数、数据计算、处理过程等对检测结果的干扰。

3.4 推进信息化监管

现阶段，信息技术逐步被应用到了各个方面，为全面提高土壤污染状况调查监管水平，相关部门应紧跟行业信息化的步伐，推行信息化监管机制。如国土环保局在当下已经引进了新技术尝试构建信息化管理平台，以在该平台内整合各种调查过程和结果等数据。在该平台中包含供应商库、人员库、专家库等，能在土壤污染状况调查的全过程中，对监管机构、监管人员、其它参与方等的行为，如平台中的生物信息识别技术，可加强入库人员权限管理，避免无关人员随意调取数据库中的信息。

平台中的调查业务数据库能在调查过程中实时记录样品采集、分析等各个环节的信息，使监管人员在履行其监管职责时能全面把控土壤污染状况调查的全过程，及时发现问题并进行开专业化处理。

4 结语

土壤污染状况调查对土壤污染防治、土地资源利用和管理等有着重要的作用。为提高土壤污染状况调查水平，国家对调查监管提出了一系列要求，相关单位和岗位人员应按照国家规范，创新监管理念及方式，构建完善的调查监管工作体系。