温州：延伸备案审查的触角

黄淑淑

2021年6月，永嘉县枫林镇人大主席团以“决定”的形式纠正了该镇政府于2016年4月18日印发的招投标管理办法。这是可知范围内，我省最早一例镇（街）人大规范性文件备案审查纠正案例。

2023年2月，平阳县鳌江镇人大主席团审查镇政府制发的一份通知，发现其存在违反上位法规定等不适当问题。镇人大向镇政府书面提出审查意见，镇政府短时间落实纠正措施。该案是温州市第二例乡镇（街道）规范性文件纠正案例。

两个案例之间，是温州市乡镇（街道）规范性文件备案审查工作不断探索、完善的历程。

调查研究“挖”出宝贵经验

永嘉县枫林镇人民政府于2016年以通知的形式印发招投标管理办法。该管理办法施行多年后，镇人大主席团研究认为，该行政规范性文件已不适应当今的实际情况，于2021年6月决定宣布废止该文件，为镇（街）人大稳步推进规范性文件备案审查工作提供了宝贵的实践经验。

这一纠正案例，是温州市人大常委会通过调查研究“挖”出来的。

乡镇（街道）规范性文件层级最低，对群众切身利益影响最直接。加强调查研究、明确工作思路，是推动规范性文件备案审查工作向乡镇（街道）延伸的重要保障。

2022年8月起，温州市人大常委会问卷摸底全市118 个乡镇规范性文件备案审查工作情况，并在此基础上，赴大门镇、大荆镇、枫林镇等地走访调研，挖出了目前可知范围内，我省最早一例镇（街）人大规范性文件备案审查纠正案例。

“相比于全国各地各级人大常用督促形式纠错的实践，其以‘决定’的形式终止规范性文件效力是乡镇备案审查完整行权的尝试。”温州市人大常委会法工委副主任叶建平说。

当然，该案在履职过程中有不少尚可探讨的地方。“比如，审查程序上，废止不适当规范性文件的程序是否存在一些瑕疵？审查方式上，是否可以邀请承担合法性审查任务的司法所参与备案审查？”叶建平介绍，围绕系列问题，市人大常委会法工委抽丝剥茧，深化研究，明确了后续工作推进思路。

因地制宜培育实践样板

开展乡镇（街道）人大规范性文件备案审查工作,有明确的法律依据。

对乡镇来说，地方组织法第十二条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会具有“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”的职权。

对街道来说，地方组织法规定，县级人大常委会可以在街道设立工作机构，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作。规范性文件备案审查是县级以上人大常委会的法定职权，交由街道人大工作机构负责对街道办事处制发的规范性文件进行备案审查，有利于加强对街道办事处的监督，符合法律规定。

龙湾区只设街道，平阳县只设乡镇，非常具有代表性。温州市人大常委会选取两地先行先试，为全面铺开乡镇（街道）备案审查工作打造实践样板。

在市、区（县）联动指导下，龙湾区人大常委会主任会议通过《街道规范性文件备案审查工作暂行办法》，鳌江镇人代会通过《鳌江镇人民代表大会规范性文件备案审查工作规定（试行）》，形成一套可复制、可推广的制度和流程。

此外，温州市人大常委会支持镇（街）人大依托第三方机构开展辅助审查、结合代表进联络站等方式借智借力。如，鳌江镇人大依托平阳县人大成立的监察和法制司法工作咨询委员会开展辅助审查，就疑似存在不适当情形的，再交第三方辅助机构重点审查。

建设备案审查系统镇街模块

备案审查系统向镇（街）延伸，是畅通备案审查工作“最后一公里”的基础性、支撑性工作。温州市人大常委会积极申报，试点建设运行省人大备案审查系统镇街模块。

历经4 个月的打磨，2023年3月，备案审查系统镇街模块顺利完成了建设。根据乡镇（街道）备案审查工作存在人大工作机构设置简单、工作人员配置不足等实际情况，该模块大幅简化工作流程，仅设置报送、接收、审查、审核四个环节，相较市级模块，减少了10 余个步骤。

3月29日，平阳县鳌江镇人民政府通过该模块，上报了今年制发的《关于印发鳌江镇人民政府投资小额标准限额以下项目邀请招标和直接发包暂行办法的通知》以及相关材料。鳌江镇人大在系统上予以接收并进行审查。这是全省第一个通过浙江备案审查系统镇街模块报送和审查的镇（街）规范性文件。截至5月底，温州已通过该模块备案了44 个镇（街）规范性文件。自6月10日起，该功能模块已在全省范围内启用。

温州市人大常委会法工委主任张胜海指出，乡镇（街道）直接管理各项经济社会事务，存在着制发规范性文件的客观需求，“推动规范性文件备案审查工作向乡镇（街道）延伸，依法纠正不适当的‘红头文件’，将有力促进乡镇（街道）提高依法履职的能力和水平，进一步夯实法治温州建设基层基础，更好保证国家法制统一。”

相关链接

平阳县：统筹推进规范性文件备案审查工作

完善制度机制，提升专业保障。温州市平阳县人大常委会已形成法制监察司法工委综合审查、全面把关，工（专）委协同、定向“初审”，多方“会审”、重点研判，以及“第三方”参与、权威审查等备案审查协作机制。吸纳律师、政府部门法规科室负责人为县人大常委会法律咨询委员会成员，委托温州大学法学院开展辅助审查，为规范性文件备案审查工作打造“多级智囊”。

全面覆盖对象，强化分类指导。根据备案审查工作进程，平阳县人大常委会对监督对象实施“分类指导”。如，对尚未纳入备案审查范围的县监委，平阳县人大常委会及时掌握上级对监委规范性文件备案审查工作的要求，主动加强沟通联系，下好“先手棋”。

开展“向内监督”，维护人大权威。2022年，平阳县人大常委会首次针对常委会制定的规范性文件启动内部合法性前置审核，由法制监察司法工委对即将出台或审议的文件进行审核并提出建议。目前，已对包括《平阳县人民代表大会常务委员会关于政府重大投资建设项目监督办法》在内的多个规范性文件进行审核。

创新乡镇试点，延伸审查触角。平阳县鳌江镇在制度建设、系统操作、纠错案例等方面先行先试。今年4月21日，鳌江镇十九届人大三次会议审议通过了《鳌江镇人民代表大会规范性文件备案审查工作规定（试行）》，探索出一套“报备—审查—纠错”完整闭环流程。

崔璐璐