国家审计和内部审计有效融合的路径

钱华

中国石油化工股份有限公司北京燕山分公司 北京 102500

1 国家审计、内部审计的定义及意义

1.1 国家审计

国家审计是一种法定审计，是国家监督体系的“免疫系统”[1]。国家审计机关根据有关法律法规对国家机关、行政事业单位和国有企业执行政府预算收支的情况和会计资料实施检查、监督，旨在通过审计财政、财务收支的真实、合法和效益，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展。

1.2 内部审计

内部审计是指内部审计机构和审计人员，依照国家法律、法规、政策、制度等，对本单位的财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进本单位完善治理、实现目标[2]。旨在通过对企事业各项经营管理活动进行事前和事后的审查和评价，为企事业加强管理打下基础。

2 国家审计和内部审计的区别

按照审计主体分类，审计分为三类：国家审计、内部审计和社会审计。这3种监督方式构成了我国“三位一体”的审计监督模式。下面主要讨论国家审计和内部审计的区别。

2.1 工作主体不同

国家审计是国家审计机关代表国家对所有公共资金、国有资产、国有资源等的管理使用依法进行审计监督，国家审计的服务对象是国家行政机关。内部审计则是企事业单位部门或单位对其活动监督的手段，内部审计机构与被审计单位之间是内部的监督关系，二者都是企事业单位的一部分，内部审计服务的对象是组织管理层。

2.2 工作目标不同

国家审计的工作目标是服务国家和社会，主要通过宏观监督，维护国家经济安全，推动全面深化改革，促进依法治国，推进廉政建设，保全国有资产的安全完整，促进经济健康发展；内部审计的工作目标是通过审计提高组织的运作效率，增加组织自身价值，促进组织内部完善治理、帮助组织实现发展目标。

2.3 工作依据不同

国家审计的行为依据主要是宪法、审计法、审计法实施条例、国家审计准则、地方审计规章等。内部审计机构的依据是内部审计工作规定、内部审计准则等。

2.4 工作权限不同

国家审计的权限由宪法和法律赋予，在行使审计过程中，不受其他行政机关、社会团体以及个人的干涉，具有国家强制力。被审计单位应当无条件予以支持和配合，不得拒绝。而内部审计机构只是组织内部的一个组成单位，其权限在一定程度上受组织管理者、领导层或者组织内部管理方式和制度的制约，不具有强制力，对被审计单位没有约束力。

2.5 工作范围不同

国家审计以各级政府的预算执行情况、中央银行及其分支机构财务收支、国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构、政府投资和以政府投资为主的建设项目、社会保障基金等为审计的主要范围；内部审计的工作范围则是涵盖企事业单位经营管理活动的所有方面。

3 国家审计和内部审计的相近性

3.1 职能的相近

国家审计和内部审计都是监督机制。随着审计的不断发展，国家审计和内部审计产生了新的职能。国家审计从监督职能衍生出评价、揭示、预防、抵御及修补等职能。内部审计从监督职能延伸至评价、服务功能，同时逐渐向治理职能过渡[3]，满足企业治理需求，为企业提供价值增值。

3.2 目标定位的相近

国家审计的总体目标是监督国家财政财务收支情况。随着各种环境的变化，从财政财务收支的查错纠弊到效益性审计，再到国家治理的“免疫系统”，上升为国家监督治理的一部分。

3.3 审计方式的相近

国家审计和内部审计在审计方式上最初都是从财务入手，加以分析，也就是账目基础审计。后来发展为账目基础审计和制度基础审计并重。现在国家审计不仅对国家财政收支进行审计，同时承担起国家治理“免疫系统”的角色，已上升到治理导向型的审计。

4 国家审计和内部审计优势、劣势分析

国家审计的本质是国家治理中的“免疫系统”。内部审计作为“免疫系统”的第一道防线，也是国家审计的一种延伸，与国家审计各成体系、各司其职，又相互联系、相互补充，各自存在优势，又存在短板。

4.1 权威性和独立性：国家审计＞内部审计

国家审计机构单独设置，不隶属于其他任何机构或部门，且代表国家进行审计监督，权威性大、独立性强，具有强制性。一般情况下，对于审计证据的取得，“只有想不到，不怕做不到”。而与国家审计相比，内部审计权威性和独立性非常受限。

4.2 内部信息获取：国家审计＜内部审计

对内部审计来说，国家审计是外部审计，由于其不能融入到企业的日常经营活动当中，在获取被审单位的信息上处于一种劣势，往往是一种事后的审计监督，缺乏及时性。就具体的审计项目而言，进入审计现场后，往往要通过翻阅大量的资料、凭证，消耗大量时间与大量的人员进行沟通、交流后才能了解、熟悉被审单位的经营情况。

4.3 专业能力：国家审计＞内部审计

国家审计对内部审计具有监督、指导职能。国家审计在审计体系中占有主导地位，其所处的地位和赋予的职能对审计人员的专业胜任能力和专业素养提出了非常高的要求。而内部审计机构的审计人员水平参差不齐，大部分是没有审计专业背景的财务人员担任。实践证明，国家审计人员的整体专业能力和水平是高于内部审计人员的。

5 国家审计和内部审计有效融合的路径

5.1 加强国家审计对内部审计的指导，建立联动机制

国家审计机关有责任对内部审计进行业务指导和监督。但从实践来看，国家审计对内部审计“监督”多，“指导”少。内部审计是国家审计的重要基础和补充，必须发挥国家审计强有力的指导职能，才能使融合协作具有良好的环境和土壤。

5.2 国家审计利用内部审计的成果和资源

为节约时间成本和人工成本，提高审计效率，国家审计可以有针对性利用内部审计已经取得的审计成果和数据，在审核把关的基础上为我所用。或者利用内部审计发现的线索确认审计重点，集中精力进行重点审计，减少不必要的重复性工作。需注意的是：国家审计在利用内部审计成果时，应对其审计成果的准确性和科学性进行评价，认可后才能最大限度地应用内部审计成果。另外，在国家审计机关任务繁重与审计力量不足的矛盾凸显并可能长期存在的情况下，可以适当借用内部审计的资源来补充国家审计力量。首先，建立内部审计人才库，可以按区域设立（比如省、市、区等），也可以按行业分类建立（比如银行、通信、石化、电力、交通等），也可以按专业分类建立（如工程、财务、内控、绩效等）；其次，根据审计项目的专业需要，统筹调配内部审计人才库资源参加国家审计项目，实现审计人力资源共享，优势互补。同时通过这种实践也可促进内部审计人员的业务水平和实战能力，实现“双赢”。

5.3 内部审计借鉴国家审计的经验，提高审计质量

内部审计是我国审计体系中不可缺少的一部分，也是国家审计的一种外延，是国家审计监督指导的对象。为了提高内部审计与国家审计的契合度，真正发挥增加企业价值的作用，内部审计必须提升自身的审计质量，借鉴国家审计的经验就是一种很好的办法。一是万事“预则立，不预则废”，内部审计应结合企业发展大局和生产实际，宏观上把握审计事项的总体情况，依据“重要性”原则、“实效性”原则、“可行性”原则、“风险性”原则立项，明确审计目标。二是借鉴国家审计经验，增强内部审计的独立性。内部审计的特点决定了其无法像国家审计那么 “绝对独立”，但要尽量做到“相对独立”。只有做到相对独立，才能保证内部审计有较高的权威性，从而保证审计结果的客观独立，保证内部审计的质量。三是国家审计依据相关的法律具有强制性，且已经具备比较规范的审计体系，内部审计可以借鉴国家审计已经成熟的框架，进一步完善现有的内部审计体系。

6 结束语

审计在我国的发展是一个逐步成熟、逐步完善的过程。国家审计和内部审计的融合合作并不是简单的相加，而是一个复杂且相对漫长的过程。本文提到的二者有效融合的路径仅是一点宏观上的建议，在审计合作实践中，可能会遇到各种各样的困难和问题，也会积累到更加实用、操作性强的措施和办法。但我们坚信，通过不断加强国家审计和内部审计的取长补短，深化融合，必定对整合审计资源，扩大审计覆盖面，发挥审计监督整体作用、提升国家治理效果具有重要意义，未来的融合之路也会越走越宽。