职业教育质量第三方评估的缘起逻辑、现实境遇与实践理路

武鹏 韩喜梅

［摘要］职业教育质量第三方评估在我国的兴起和发展是行政性政府评估制度降能与第三方评估价值赋能的时代赓续。源于政府层面的制度供给与有效监管的双重缺失、职业院校层面评估理念与评估信息的双重封闭以及第三方评估组织层面专业能力与自治能力的双重孱弱是其在实践推进中面临的系统性困境。消解这一困境需要吸纳“多元共治”的治理理念，构建政府、职业院校、第三方评估组织三大主体“共治圈”。为此，政府要加强制度供给与规范监管，夯实生态支护；职业院校要提升评估理念与信息管理，保障场域支持；第三方评估组织要提高专业能力与自治水平，增强能力支撑，唯此才能突破困境，推动新时代职业教育高质量发展。

［关键词］职业教育；第三方评估；缘起逻辑；现实境遇；实践理路

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）18-0043-08

在新时代国家社会主义现代化建设中，职业教育前途广阔、大有可为，而“大有作为”的教育质量是“大有可为”的职业教育实现的原动力和落脚点。如何评判和实现教育质量的“作为”程度，评估便是其中重要一环。2022年5月，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》承接近些年党中央推出的一系列关于职业教育的文件精神，首次从国家法律层面明确行业组织、企业和第三方专业机构在职业教育质量评估中的作用，赋予了职业教育质量第三方评估在建构现代职业教育治理体系、推进教育“管办评”分离时代背景下的重要历史使命。因此，全面推进职业教育质量第三方评估建设，必须站在新时代背景下深刻认识其缘起逻辑，深入分析当前面临的现实问题，探索破解现实困境的发展路径，这对于发挥第三方教育评估效能、提升职业教育治理水平、促进新时代职业教育高质量发展具有重要意义。

一、职业教育质量第三方评估的缘起逻辑：评估降能与赋能的时代赓续

直面当前我国职业教育评估制度的主要矛盾，并在正确认识主要矛盾的基础上对职业教育质量第三方评估的特性及其价值功能做出清晰把握是探讨职业教育质量第三方评估制度缘起的底层逻辑。

（一）行政性政府评估制度降能的日益显现

职业教育质量评估制度自确立以来，在党和政府的大力推动下，经过三十余年的稳定发展已经形成了涵盖多学段、多层次、多类型的评估制度体系，推动着我国职业教育快速、健康发展。但回顾评估制度发展历程，“行政主导”的评估特性一直饱受诟病，特别是改革开放之后，随着行业、企业等市场主体在职业教育领域的回归与助力，行政性政府评估模式日益显现出与新时代职业教育事业内涵式发展和现代职业教育体系建设不相适应的明显矛盾。

首先，专业性难以保障。随着社会主义市场经济体制的发展，政府在计划经济时期所具备的掌控职业院校完备信息的天然优势逐渐减弱，最优信息“保持者”的根基瓦解，对市场信息，尤其是对瞬息万变的产业信息掌握的滞后性以及不完备性使得政府部门评估的专业性受到挑战。

其次，公正性易受影响。由于职业教育具有准公共产品属性，政府与职业院校之间存在着微妙的主体与资源依赖关系，作为产权的“所有者”——政府对于产权的“经营者”——职业院校进行评估，在制度上可能存在着潜在的问题，即“管—评”主体之间关系不够清晰，从而可能导致评估偏离公正性标准，影响评估结果的客观性与公平性。

最后，功能性发挥受限。政府对评估活动的“垄断”意味着对其他评估主体的排斥与摒弃。在教育评估领域，政府并非不能开展评估，但应该“合理、合情、合度”地发挥自身的评估权力与优势，充分关注多元主体在评估领域的能力发挥。然而，行政性政府评估在我国已经形成了自身锁定状态，并在制度效力内塑造了其他参与主体的行为模式。例如，職业院校的被动服从和社会主体的利益漠视，尤其是行业、企业作为职业教育的重要办学主体，在评估活动中往往被边缘化，造成评估结果与市场需求、职业需求和人才需求的脱节与背离，影响了评估功能的发挥。

（二）第三方评估制度治理赋能的价值彰显

承继和发展我国职业教育评估制度建设和评估实践的成功经验，特别是正视现有评估制度与新时代职业教育事业发展不相适应的制度弊端，是职业教育评估制度改革的最大现实背景。为此，从《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》的印发到《中华人民共和国职业教育法》的修订施行，政府文件中不断提及吸纳行业、企业和第三方专业机构参与职业教育评估的内容。第三方评估作为社会参评教育的一种重要形式，在职业教育领域的兴起与发展是匡扶行政性政府评估制度弊端的有力举措，更是自身治理效能的价值彰显。

首先，专业性是职业教育质量第三方评估的基本特性，强调政府之外的社会主体，尤其是行业、企业在职业教育质量评估活动中的参与。相较于政府主体，行业、企业等社会主体对产业和行业的技术技能型人才动态需求更为“专注”，对职业以及岗位的技术技能型人才要求更为“专攻”，对评估活动的团队组建、指标设定、信息收集、过程监控以及评估结果处理更为“专长”，确保了评估活动的专业性。

其次，客观性是职业教育质量第三方评估的重要特性，这一特性除表现在第三方评估组织在组织形态上与第一方（政府）和第二方（被评院校）的身份脱离外，更在行为取向上与第一方（政府）和第二方（被评院校）的利益脱钩。身份的脱离与利益的脱钩能够保障第三方评估组织在评估活动中保持高度的自由与公正，一是改变当前政府在评估活动中的“管评一肩挑”的权责不清现状，二是确保第三方评估组织在评估活动中不受被评院校侵扰，确保评估活动的客观与公正。

最后，评估制度的功能性发挥需要开放性和包容性。职业教育质量第三方评估吸纳多元主体“共治”的现代职业教育治理思想，规避了行政性政府评估管评不分、专业性不足的现实弊端，弥补了职业院校内部评估内容偏颇、效能欠佳的功能缺陷。第三方评估与政府和被评院校相辅相成，形成合力，加速了我国开放、包容、和谐共生的职业教育质量评估体系的生成和蕴蓄，彰显了其独特的治理功能与时代价值。

二、职业教育质量第三方评估的现实境遇：缺失、封闭与孱弱的困境

职业教育质量第三方评估内嵌于我国构建现代职业教育治理体系的时代洪流中，其兴起与发展具有重要的现实意义且评估实践已经逐步展开。然而，从整体上看，目前实际推进情况与理想预期之间存在着显著差距。政府、职业院校和第三方评估组织等各主体都面临一系列基于其特性的现实问题，导致各主体的功能缺失与关系错综复杂，构成了实践环境中的“缺失、封闭与孱弱”，从而严重阻碍了职业教育质量第三方评估的有效推进。

（一）政府制度供给与有效监管的双重缺失

在教育治理现代化背景下，“宏观管理、标准制定、监督监管”等要素构成了政府在教育评估中的主要职能，任一要素的缺失都将在评估实践中产生阻碍力量并相互交织联结，致使职业教育质量第三方评估实践面临困难。

首先，完备有效的制度供给缺失。尽管国家历年来发布了一系列有关职业教育评估的政策文件，包括新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》等法律文件，对行业组织、企业和第三方专业机构在职业教育领域开展评估工作的“应当性”进行了认可，但这种认可需要明确的法律制度支持才能得以实施，否则只能停留在表面，难以转化为切实有效的制度和运行机制。目前，实践探索中的一个关键性问题在于，进入职业教育评估领域的第三方主体资格尚无明确的法律条文予以界定，缺乏对第三方评估主体的从业资格、权利义务、行为规范、业务范围以及责任追踪等方面的法律说明。尤其是现行的有关行业、企业参与职业教育办学的相关立法主要集中在校企合作层面，对于行业、企业参与职业教育评估工作的法律描述较少，使得在教育评估视角下，行业、企业在评估领域的具体角色和参与方式未得到充分的法律规范和明确，存在一定程度的法律空白。评估政策“领先”评估法律，这一被动局面需要及时改进。

其次，完善高效的监管体系缺位。监管是政府开展教育治理的重要手段，包括行政监管和法律监督。对于职业教育质量第三方评估而言，在行政监管层面，社会主体组建或运行的教育评估组织往往需要接受来自相应登记机关与业务机关的“双重”管理，这种“多门、多头”管理的特征往往会造成监管权力的职责不清甚至冲突的浑序现象。在法律监管层面，尽管我国部分省市出台了地方性法规文件对第三方评估工作进行一定的监管，如山东省制定的《山东省第三方教育评价办法（试行）》提出建立“黑名单”制度，明确将在评估活动中操作不规范、弄虚作假以及违规违纪的第三方评估组织列入“黑名单”；云南省制定的《云南省第三方机构开展教育评估监测工作暂行办法》提出，根据第三方评估组织在评估活动中的违法违规情节的轻重将给予其核减委托经费、终止委托业务以及取消入选本省教育评估监测第三方机构库的资格等。但诸上地方性法规文件作为区域性的试行办法，由于法律位阶不高且实施程序缺乏可操作性，所起到的约束与规范作用十分有限。制度供给的缺失和监管体系的缺位常使职业教育质量第三方评估实践陷入评而无权的尴尬和混乱无序的困境中。

（二）职业院校评估理念与评估信息的双重封闭

在教育治理现代化背景下，职业院校理应积极发挥其在教育治理中的能动性，根据自身的实际情况积极开展教育治理行为与活动。但在实际运行中，职业院校在职业教育质量第三方评估中的动能发挥远未如理想。

首先，职业院校评估理念具有“封闭性”。长期以来，我国职业院校，特别是公办职业院校，受制于政府庞大、复杂的管控体系，其思维逻辑与行动路径往往习惯于遵从政府意志，作为“理性经济人”的职业院校早已生成排斥政府之外的力量介入院校治理的心理。因此，当职业院校需要接纳政府之外的社会主体介入评估工作时，往往会在心理意愿和行为趋向上对其表现出天然的抵制冲动。总体而言，现阶段我国职业院校开展第三方评估大多处于半自发状态，政策导向与激励是其开展第三方评估的主要影响力量，整体参与度不高、规范性不强。第三方评估往往只是院校“不支持也不反对”的策略性选择，未能建立起与院校自身发展的积极联系。

其次，职业院校信息管理具有“封闭性”。类型丰富、真实有效的评估信息不仅是开展评估工作的抓手，更蕴含着经过科学处理后所能释放的无限的公共价值。然而，受制于管理机制、技术手段以及部门保护主义思想的影响，职业院校内部教育信息分散繁杂，缺乏顺畅的信息流动与共享机制。信息孤岛、信息休眠、信息在传递过程中的阻断与割裂是运行常态。由于职业院校信息公开机制不健全、教育信息透明度不高，当第三方评估组织等外部主体介入到院校内部获取充分有效的评估信息时，职业院校往往以涉及隐私和机密等理由拒绝提供信息，而第三方评估组织又无权干预或反驳。因此，第三方评估组织缺乏了解职业院校信息的有效渠道。在评估实践中，第三方评估组织常常采取传统调研方式，如问卷调查和访谈，对职业院校信息进行收集与整理，但很难保证获取信息的准确性和充分性，极易引致评估与决策的失误。职业院校在第三方评估活动中评估理念与评估信息的“双重封闭”严重制约了第三方评估活动的有序开展和功能释放。

（三）第三方评估组织专业能力与自治能力的双重孱弱

在教育治理现代化背景下，第三方评估组织理应在与政府“管”和职业院校“办”的互动中展现出自强、自律和自治的特质，以开展教育评估行为与活动。然而，目前我国多数第三方评估组织正处于发展初期，其组织能力，尤其是其专业能力和自治能力尚未完全适配评估的现实需求。

首先，评估组织的专业能力不足。职业教育质量评估本质上是复杂的价值判断过程，是一项高度专业化的科学活动。行业、企业的参与不仅体现了职业教育作为一种类型教育面向社会办学的特色要求，更是职业教育质量评估作为一项专业化科学活动的最佳表达。然而，目前从事评估工作的“事业单位性质”评估组织多由非专业出身的行政官员组成，其评估经验较多，而对评估理论与技能的掌握有限，难以保障评估结果的有效性和科学性。同时，市场上独立运行的评估专业机构也存在评估资质堪忧的问题，有些机构的评估人员构成较为薄弱，缺乏行业、企业专家的支持。由行业组织为主体构成的行业型评估组织的评估能力也参差不齐。在当前成熟度与开放度欠缺的市场环境下，行业型评估组织缺乏评估人员创建、基础数据库建设等关键能力，部分行业协会由于评估能力的局限性，将第三方评估工作“再委托”給其他专业组织进行评估，这种专业能力不足的现象影响了评估活动的质量和效能。

其次，评估组织的自治能力较弱。第三方评估是一种市场化行为，在当前制度化环境尚不完善的情况下，第三方评估组织如何提升自身的自治能力，规避评估过程中可能出现的偏差市场化行为至关重要。然而，当前的评估实践表明，无论在微观层面还是宏观层面，第三方评估组织的自治能力都有待加强。一是在微观的内部治理方面，我国大多数第三方评估组织属于松散耦合的组织结构，其内部规章制度不完善、缺乏规范的管理和运作，自我发展、自我管理和自我约束机制不健全。二是在宏观的行业管理方面，由于行业协会自身权力、服务和惩戒能力的不足，现有的评估行业组织，无论是国家层面的全国高等教育质量保障与评估机构协作会，还是上海市教育评估协会、广东省教育评估协会等各省市评估行业组织，其在评估实践中较多发挥会员组织利益申诉的通道作用，缺乏行业权威的象征。此外，对会员单位的违规行为与成本缺乏强有力的惩戒措施，行业性自律尚未在我国第三方评估组织内部形成。这种专业能力与自治能力的双重孱弱严重侵害第三方评估组织在市场秩序和社会公信力方面的地位，使其难以承担时代所赋予的历史重任。

三、职业教育质量第三方评估的实践理路：基于“多元共治”理念的破解路径

职业教育质量第三方评估的实践推进面临着来自政府、职业院校和第三方评估组织三方的系统性困难，克服这一困难需要吸纳“多元共治”的治理理念，即在政府、职业院校和第三方评估组织三大主体各自发挥自身作用的基础上实现协同治理，形成一个相互合作、相互协调的“共治圈”，以充分释放“共治力”，从而开展实效性、全局性和系统性的改革（见图1）。

（一）加强制度供给与规范监管，夯实政府的生态支护

完备有效的制度供给与规范监管是职业教育质量第三方评估健康发展不可或缺的支撑条件，政府应承担起主体责任，采取一系列措施为各方主体提供良好有序的参与环境。

首先，政府要加强相关制度设计，为职业教育质量第三方评估发展提供良性生态。一方面，政府要加快相关法律法规建设进程，应适时出台《职业教育质量评估法》，将评估法律条款纳入法律体系，为职业教育质量第三方评估提供明确的法律依据。这一法律体系应符合中国的国情和时代需求，着重界定进入职业教育领域开展评估工作的第三方主体资格，并赋予其相应的法律地位和权威。特别要对行业、企业、专业性评估组织等社会主体参与评估工作的“应当性”进行明确的法理说明，从法律源头消除评估实践中常见的“合法性”不足的问题。另一方面，政府还需制定与完善相关的制度规范，以引导和规范职业教育质量第三方评估的开展。例如，出台《职业教育质量第三方评估指导意见》，该指导意见应对多样化的第三方评估组织可承担的评估项目类型、形式、范围、程序等作出总体性的引导和指示，以确保评估工作的规范性和科学性。此外，加快建设职业教育质量标准、职业教育质量评估标准等相关职业教育国家标准，为第三方评估工作提供明确的操作依据。这些标准的制定将帮助评估组织更好地开展评估工作。通过完备有效的法律法规和明确的制度规范，政府可以为第三方评估组织的工作开展提供稳定和可靠的法律环境，从而提升职业教育的整体质量水平。

其次，政府要健全相关监管体系，为职业教育质量第三方评估的发展提供安全秩序。一方面，在行政监管层面，政府需要解决因“双重”管理体制而引发的监管混乱问题，加快“双重”管理体制改革，简化登记手续，着力构建“政—社”管理体制在职业教育评估领域各司其职、各尽其责的治理格局，消除管理上的重叠和冲突，使监管更加高效、有序。同时，政府需要加强对第三方评估组织的日常监管。借助信用指数、权威指数、年度审查等多种方式对第三方评估组织进行动态考核，确保其评估工作的质量和可信度。建立相应的奖惩机制，对评估组织实行优胜劣汰，激励优秀评估组织发展壮大，同时惩罚违规行为，以保持行业的良性竞争和规范运作。另一方面，在法律监管层面，政府应该加快制定并出台约束力较大、操作性更强的高级别监督管理办法，对监管的主体分配、职责划分、内容方式、程序步骤等方面进行详细规定，以确保监管工作的全面性和针对性。第三方评估活动中滋生的违法违规行为的惩处措施和惩罚标准，保障处罚效果有力、有度，这样的法律监管措施将有效遏制违规行为的发生，维护评估工作的公平性和正当性。

（二）提升评估理念与信息管理，保障职业院校的场域支持

职业院校作为承载和孕育第三方评估实践的实际场所，在评估工作效能发挥方面具有至关重要的作用。职业院校应积极发挥其在教育治理中的能动作用，提升评估理念，以推动职业教育质量第三方评估的健康发展为目标，从而提升教育治理的效率与质量。

首先，职业院校要修正评估观念，以能动姿态积极参与第三方评估工作，将成功的评估模式建立在职业院校主动有效参与的基础上。一方面，职业院校要树立主体自觉的评估理念。目前，职业院校需要摆脱过度依赖行政性政府评估的思维惯性，充分认识第三方评估的重要性，通过理论学习和实践探索消除对第三方评估活动的认识偏差。主动邀请行业、企业、专业性评估组织等社会主体参与院校教育质量评估活动，自觉承担起教育质量改进与提升的主体责任。另一方面，职业院校要积极参与第三方评估工作。评估关系应是双向互动的，不应该仅限于第三方评估组织对职业院校的单向供给。职业院校作为被评估主体，应在评估活动中主动参与，并积极回应；根据社会需求和职业教育发展规律，主动寻求和接受第三方组织开展评估活动，并在评估过程中做好场地、人员、资料、数据等支持工作，认真吸纳与利用评估结果；主动将第三方评估成果融入院校教学改进等实质性治理变革中，推动院校与社会的紧密联系，并接受社會各界的质量监督。

其次，职业院校要改进信息管理体制，解决评估信息采集的现实困境。一直以来，尽管职业院校内部积累了大量的教育信息，但由于这些信息“隶属”于各个部门，缺失有效的交流和共享，使其无法在评估工作中发挥出既有价值，造成资源浪费。一方面，职业院校应加快建立和完善院校信息统计制度。打破传统的以院系、职能部门为单位的信息存储与传递方式，设立专门的信息管理机构，借助现代互联网技术创建数字化、智能化的信息管理平台，以构建常态化的信息数据采集机制。通过这种方式，实现院校信息的全面共享与有效提取，解决第三方评估组织在评估过程中“无米之炊”的尴尬。另一方面，职业院校应健全教育信息公开制度。为保障信息的公开与透明，职业院校需要改变以往封锁利己的信息对外公开方式，将信息公开服务对象从狭隘的“政府和领导”扩展到社会大众。职业院校应秉持“信息公开为原则，不公开为例外”的宗旨，除涉及国家安全机密和法律规定的保密范围外，其他教育信息应通过适当的方式向社会公开。通过建设教育评估信息数据库、评估信息网站等途径，公开、透明、高效地向社会发布教育信息，使第三方评估组织能够获取充分有效的信息，避免评估因信息缺失而陷入盲区的尴尬处境。

（三）提高专业能力与自治水平，增强第三方评估组织的能力支撑

第三方评估组织是职业教育质量第三方评估工作运行的核心机构，其专业能力与自治水平是推动其长远发展的关键要素。为有效履行评估职责，第三方评估组织必须不断加强自身能力建设，以提供应有的能力支撑。

首先，第三方评估组织要加强评估队伍建设，提升评估组织的专业能力。一方面，第三方评估组织要重视自身“造血”能力的提升，充分发挥组织的“内育”功能。目前，多样化的第三方评估组织普遍面临着内部专家、学者式评估人员自组织培养不足的挑战。为改变这一现状，一是第三方评估组织可通过“传帮带”的方式，促进评估资深专家与“新手”评估人员之间的经验交流与实践指导，借助评估“老手”的引领帮扶作用，加速“新手”人员的成长。二是第二方评估组织可以加强与相关行业、企业、职业院校、政府部门以及多类型评估组织的交流合作，举办评估专题讲座、评估模拟实践、评估技术研发以及专项能力培训等活动，为组织内的评估人员提供学习培训的机会，不断提升其专业水平。另一方面，第三方评估组织还应注重自身“外联”能力的培养，充分发挥社会的“外脑”功能。社会“智库”是第三方评估组织丰富组织评估人员的宝贵资源，第三方评估组织可以构建开放性的选聘机制，广泛吸纳来自职业院校、行业企业、专门协会等社会团体的优秀人才。尤其要积极吸纳具有行业和企业背景、评估理论扎实、评估经验丰富的人员加入评估组织，借助社会“智库”的力量，打造“数量充足、专兼结合、业务精湛”的评估专业队伍。

其次，第三方评估组织要加强内部治理与行业管理，以提升自治水平。一方面，第三方评估组织应不断完善组织内部建设，充分发挥组织自身的内向力。基于当前第三方评估组织在评估实践中表现出的管理松散、纪律松懈、评估失范等现实问题，其组织内部建设需要从制度建设和道德建设两个方面着力：一是完善组织内部的规章制度建设。通过建立内部规章条例、组建管理机构、构建内部监督体系、完善信息公开制度以及建立集体决策机制等来完善组织自治的基础条件，积极创建“有规可徇、有制可依”的组织运行环境，重塑组织运行状态。二是提升组织内部的职业道德建设。第三方评估组织可通过领导者示范力行、树立榜样激励、加强评估人员的职业道德培训，鼓励其参与组织道德建设以及举办多样化的道德建设活动等方式，在组织内部逐步构建起以职业道德为驱动的组织自律机制。另一方面，对于行业管理，第三方评估组织应重点加快职业教育质量第三方评估行业协会的建设，充分发挥其维序作用。一是评估行业协会需要修订和完善相关法律条文，以确保行业协会在法律框架内行使行业管理权力，从根本上消除权力合法性不足的尴尬。二是评估行业协会应加强自身的自律和惩戒功能，通过制定行业标准、行业公约以及建立自律担保、一票否决、失信信息披露制度等，以修正行业成员违规行为，树立行业权威。但是，需注意的是，属于“私序”范畴的行业协会也需要警惕自身的不自律行为，因此，协会内部应设立专门的自律部门和人员，以预防和阻断因行业协会不自律而给第三方评估带来的破坏性，保障行业规则的有效执行。

当前阶段，中国职业教育发展既充盈着广阔的机遇，又面临着复杂的挑战。在这一机遇与挑战并存的时代语境中，职业教育质量第三方评估日益彰显其在教育体系中的重要地位，成为社会关注的焦点。政府、职业院校以及第三方评估组织作为职业教育质量第三方评估的三大核心利益相关者，应主动适应时代洪流，共建“共治圈”，释放“共治力”，共同助推新时代中国职业教育的高质量发展。

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