关于预算管理一体化系统促进财务管理转型的思考

白洁 济宁市第四中学

引言

从2020 年开始，各地陆续上线了预算管理一体化系统，并于当年开始全面推行预算管理一体化建设。预算一体化系统的落实，充分提升了国库集中支付系统的效率和质量，保障了资金管理的规范化，提升了财务管理水平。预算管理体系和集中支付系统的联合运行有利于保障会计核算体系的完善，也能充分提高预算效率、优化核算流程、保障预算支出的合理科学。预算管理一体化系统运行后，依托信息技术为支撑并结合业务管理的要求，构建科学合理、规范透明、约束明确的预算系统，促使财政业务横纵向的实现闭环，有利于对财政资金实施全生命周期的动态化管控。

一、预算管理一体化的意义

（一）实现现代化预算管理模式

预算管理一体化是国家为实现治理体系和治理能力现代化要求下的产物。信息化是国家治理的重要保障，要依托信息化推动国家治理体系和治理能力的现代化。在当前的预算管理中，应加大应用信息技术，以信息手段推动预算管理模式变革，有利于更好地保障预算改革目标的实现。

（二）预算一体化是应对复杂经济形势的重要方式

在我国国民经济的高速发展中，各类减税降费政策的落实，使财政收入增长速度放缓。党中央和政府部门加强财政资金管理，在充分保证减税降费的效果中，不断对公共资源进行良好协调，提升预算支出管理水平，充分提高预算项目的质量和效益，将不需要支出的财政资金节省下来。预算管理一体化的实施对预算管理进行了规范，以此更好地保障预算目标得以实现[1]。

（三）预算管理一体化是保障预算改革的重要手段

现阶段，我国预算改革正进入到攻坚克难的时期，以往出台的各类管理制度和政策，都无法满足当前的改革要求，也难以对各项工作产生作用。所以制定切实可行的预算管理方案尤为重要。进一步调整优化预算管理一体化，充分实现科学合理、管理规范、有效约束的目标。同时，应明确支出标准，规范预算管理行为，逐步让各级政府预算管理进行深度衔接，充分增强财政资金的统筹管理能力。

二、预算管理一体化平台运行前存在的问题

（一）不利于财政部门监管

在预算管理一体化实施前，预算执行与预算目标相互脱节，一旦出现任何错误，财政部门难以对其进行预警，也不能及时改正。预算执行时，预算指标完成多少无人问津，与预算产生巨大偏差的情况屡见不鲜，甚至出现无预算的项目支出，三公经费严重超标，指标经济用途随意改变，项目类型混用等一系列预算管理问题，预算缺乏刚性约束，严重影响了财政资金的使用效率，不利于财政部门的预算监督。预算指标无法控制支出，无法对资金实现监控及实时监管。预算编制、预算执行、决算和报告各管理环节相互分离，数据缺乏实时共享，财政部门容易出现监管不及时、不全面、不透明的被动局面。

（二）预算和决算缺乏关联性

在预算管理一体化前，预算管理和决算管理都是单独的系统，二者基本上不存在任何关系。以往二者的信息化系统在建设中各自“搭台唱戏”，出现“书不同文”“车不同轨”的问题。在具体工作中，决算在很大程度上超出了预算范围，数据缺乏关联性，但管理系统却不会进行任何提示，导致决算和预算差异较大，最终造成预算失去作用。

（三）项目预算编制管理欠缺

从预算管理一体化实施前进行分析，其欠缺项目编制管理。这需要从两个方面进行论述：第一，缺乏项目预算管理意识。财政部门在预算管理中明确规定，各级预算单位所有的项目都要纳入项目库，在编制预算过程中，特别是部门预算中，应按照项目紧迫度，从项目库中选择符合要求的项目，以此保证预算管理的有序落实。但从实际情况分析，财政资金存在由上级部门统一切块从而被纳入上级部门项目库的粗放化预算管理模式，使大量项目未被列入本单位项目库，造成本级项目编制管理缺失；第二，缺乏明确的预算编制责任人。在预算编制中，没有明确相应的部门和责任人，导致大部分的业务部门认为预算工作是财务部门的工作，和本部门无关，没有进行深度参与，导致预算和实际情况差异巨大。

（四）绩效运行监控效果不明显

在预算管理一体化实施前，绩效运行监控效果不明显，难以保证预算管理的有序落实。第一，在预算管理的整个流程中，中期绩效目标在管控上并没有深度分析预算的执行情况，导致难以获取有效的监控结果，也无法对此进行很好的利用；第二，大部分责任部门都没有发挥自身的监控权力，也没有对管理制度进行充分明确，导致难以对预算执行过程进行有效管理；第三，在确定及运行预算指标时，没有严格按照指标归属进行合理运行，可能存在按照管理人员的主观意识随意使用的现象，导致难以体现出真实的预算执行情况，也无法保障绩效监控作用得到有效发挥。

三、预算管理一体化系统上线后对财务管理的几点优化

（一）有利于财务的公开及监管

预算管理一体化系统以系统化的思维和信息化的手段为依托将财务管理规则嵌入其中，实现“制度+技术”的双驱动，构建财务管理新机制。通过将所有政府收支活动纳入一个信息系统，可以实现数据的实时共享，实现财政资金的追踪溯源，向上可以追踪预算指标，向下可以跟踪支出去向，实时掌握每一笔支出的进展情况，整体监控、实时监管功能强大，预算数据打通“横向到边、纵向到底”，实现自动汇聚和预算执行的自动追踪，建立全流程的刚性约束。这有利于财政部门监管，也有效提升了财政部门对财政资金的管理力度，充分保障财务的公开透明，确保所有财务管理活动都可以受到社会各界的监督。

（二）有效增强预算与财务管理的联系

在预算管理一体化系统上线后，强化了“无预算不支出”的刚性约束，对支出形成了严格控制，一旦财政资金支出和预算不符，财务管理人员能够对其进行拒绝，或需要申请单位提供相应的附件及流程依据，才能获得相应财政资金的支付，以此保证财务管理的效率和质量。预算生成指标、指标控制支出，依托预算一体化系统开展会计核算并最终生成决算，充分增强预算和决算的一一对应，以此实现二者的一致性。预算和财务管理能够建立有效联系，并且预算管理可以指导财务管理活动，确保所有的财政资金支出都在合理范围内，有利于提升财务管理效率。

（三）有利于强化项目库管理储备意识

预算管理一体化要求将所有预算项目全面纳入项目库管理中，把项目作为预算管理基本单元实行精细化管理。项目库思维贯穿在项目立项、项目测算、确定项目绩效目标、项目调整、项目预算编制、项目预算执行、项目结束或终止的各阶段中。在基本支出项目库储备方面，人员类和运转类公用项目依据组织、编制、人社部门提供的系统内人员工资数据或其他部门提供的信息进行编排，有效保障了人员、公用经费安排的真实性和合理性，倒逼部门和单位树立过紧日子的思想；在项目支出项目库储备方面，强化了支出标准建设，在项目预算申请、实施过程中，按照预算目标实施绩效管理并进行合理考核，以此确保预算项目有效完成。同时，将项目预算的资金、内容等纳入系统集中管理，并对每个项目的轻重缓急进行定级，从而确定财政资金的支付顺序，保证项目的顺利落实并对项目支出形成制约[2]。

（四）有利于预算精细化要求提升

在预算管理一体化落实后，预算实施精细化管理，从而有效预防其中的风险因素，对预算管理进行灵活化调整，以此确保预算目标的实现[3]。精细化管理需要涉及预算管理的各个方面，而预算一体化平台提供了很好的途径，能够让预算管理更快落实，还可以发现其中存在的问题，以此全面提升预算管理的水平和质量。

（五）有利于落实全面实施预算绩效管理

首先，所有项目预算在申请时都需要进行预选，并实施严格的绩效考评制度，从而判断项目的实施情况，也可以对财政资金的利用效率进行准确计算[4]。其次，在绩效管理中，针对项目预算中存在的无用资金，应不予支付并进行消减和取消，从而有效保证财政资金提升利用效率，保障预算项目的有效落实。

（六）为绩效运行监控带来契机

预算管理一体化系统在实行后，给绩效运行监控带来了良好的管理契机。在整个管理过程中，以制度为规范的管理平台，充分发挥了监督管理的作用[5]。例如，在支付审核、终端审核、业务审核等岗位中，能够从预算系统中查看每个岗位的操作情况，也可以分析其在处理过程中存在的异常情况，如预警提升、违反规则的处理过程等，从而衡量岗位人员的工作情况。通过这种方式进行监督后，能够对预算管理活动进行全方位、多层次、全岗位的监管，以此实现绩效运行的监督作用。

四、预算管理一体化系统上线后面临的困难和挑战

预算管理一体化的统一规范，让预算管理标准化、规范化、信息化水平得到显著提升，极大提高了财务管理的效率。但同时也要注意到，推进一体化建设成果仍与理想状态存在差距，依然面临困难与挑战，一些问题也亟须重视。

（一）财政经费精细化管理需求与“放管服”改革之间存在冲突

财政精细化管理和“放管服”在落实过程中存在矛盾，一方面精细化要求对所有预算管理环节进行全面管理，从而实现全生命周期的管理，重视管理的全面性。而“放管服”要求简政放权、放管结合、优化服务，这导致预算管理精细化不能落实，甚至有的部门为确保“放管服”要求的落实，对预算管理不够重视，最终造成实际预算和预算方案差异过大[6]。

（二）预案管理一体化与乡镇管理体制不统一的矛盾

我国各个地区乡镇的资源禀赋、经济结构、人力资本结构都不尽相同，有些乡镇存在取消国库集中支付，实行乡镇县管的情况。这便与预算管理一体化通用的流程标准和业务规范产生矛盾，与《预算法》一级政府一级预算要求产生冲突。所以建设预算管理一体化系统要因地制宜，解决如何在一体化系统中处理好乡镇业务的问题，尽可能地打造符合本地实际需求的预算管理一体化系统。

（三）项目缺乏市场调研，财政资金利用率较低

从现有项目的执行情况分析，在预算项目实施中，有大量项目没有结合实际情况，更多依靠主观臆断和经验进行决策，导致项目缺乏实际价值，对社会产生的作用并不大，还极大浪费了财政资金[7]。因此，对于所有预算项目而言，需要全面深入市场进行调研，从市场反馈的情况进行全面分析，充分保证项目前瞻性，才能更好地发挥财政资金的作用。

（四）稳定性和操作流畅性有待提高

预算管理一体化系统在运行中，基本上整体运行质量不佳，诸多问题的存在影响了系统的稳定运行，甚至会产生卡顿现象，直接降低了系统操作的流畅性。这需要在使用过程中不断了解系统运行情况，对其中存在的问题进行全面分析，对系统做好维护和升级，更好地提升系统的稳定性和操作流畅性，以此充分保障工作效率的提升。

（五）系统操作队伍建设有待提高

在系统上线后，从大部分操作人员的实际工作情况中了解到，有的人员对系统操作流程不熟悉，有的人员对系统功能掌握不够，往往对一项工作的处理需要花费较长时间，且大部分时间都花费在系统熟悉方面，这极大地制约了工作进度。因此，在系统后续使用中，应加强对系统操作人员的培训工作，健全长期学习机制，有利于建设一支高素质、高标准的系统操作队伍，以此全面提升系统操作的水平和效率。在系统操作队伍的建设中，应从内部人员培训、外部人才招聘、高校战略合作三个方式进行人才提升和队伍建设，全面保障各方面工作的用人需求，以此确保提升系统操作的效率和质量，也能够提升预算管理一体化平台的运转效率，以此实现我国财政的改革目标。

结语

预算管理一体化以信息系统为载体，将制度优势转化为治理效能，让所有的财务经济活动均处于信息记录和动态监控中，极大地提高了财务管理的效率，对于推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义。预算管理一体化系统理念先进、设计严密，但无法一蹴而就，需要管理者按照“先立后破”的原则，进一步规范和强化控制，统筹规划，循序渐进地强力推动其发展。