政府采购内部控制管理风险与防范措施研究

林丽君 浙江中瑞华会计师事务所有限公司

政府釆购审计是指依照法律的规定，由各级行政机关对政府釆购的当事人实施政府采购的情况和政府釆购监督管理部门的监督管理情况进行审计、监督、评价及鉴证的活动。政府采购业务根据相关的法律、法规、规章制度的规定，结合政府采购需求特点和业务管理要求制定相应的内部控制，旨在规范采购管理活动，使“公平、公正、公开、诚信”原则在政府采购活动中得到保证。内部控制要想充分发挥防范风险的作用，就要快速识别风险、分析风险的成因并精确的评估风险，根据风险的优先顺序制定针对性的控制措施。政府采购审计就是识别采购政策风险的有力手段，通过政府采购审计发现政府釆购各个环节存在的问题及评估风险发生的可能性和影响程度，从而促进相关政策的建立健全，合理保证政府采购“公开、公平、公正、诚信”，有效防范采购中舞弊和腐败现象的发生，使政府采购资金合规合理使用，政府的管理水平和政府公信力得到提升。

一、政府釆购审计的对象

政府采购内部控制管理的全流程包括采购的申请、审批、执行与监管，所以政府采购审计也应涉及全流程的各环节。在政府采购中包含审计的对象有以下五个方面：

一是采购单位：一般是指各级国家行政机关、实行财政预算管理的事业单位和社会团体，以及使用财政性资金办理政府采购事项的非企业性单位。

二是各级政府采购中心和政府采购中介机构：政府采购中心是政府采购的集中机构，是政府采购的具体实施部门，属于政府采购代理机构。政府采购中介机构是具有法人资格，有招标能力的，经财政部门认定可从事政府采购招投标等行为的招标代理机构。

三是财政部门中的政府采购管理机构：省市级财政部门下的采购管理部门；政府下属的各机关事业单位等内部的采购管理部门。

四是招投标环节的评标专家：是指经省级以上人民政府财政部门选聘，以独立身份参加政府采购评审，纳入评审专家库管理的人员。

五是政府采购供应商：主要是指履行政府采购合同的中标、成交供应商。

二、政府釆购实施存在的主要风险

(一)非公开采购方式下采购预算编制不准确风险，影响财政资金的效益

根据某市提供的近2年政府采购汇总数据，非公开招标采购占比接近40%(2020年度35.83%，2021年度37.69%)。分析2020年和2021年该市非公开方式的采购预算和中标价，中标价格为采购预算金额90%以上的占65%。由于在非公开招标采购方式下竞争性不足，就存在采购预算编制不准确的风险。不管是邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商还是单一来源采购，采购预算金额的确定都至关重要，但非公开招标采购比重过大会存在廉洁风险，导致预算编制不准确。

(二)违反规定“化整为零”规避公开招标等风险

一个预算项目下公开招标的同一类别、同一品目的货物或服务，在一个财政年度内其累计资金数额超过招标数额标准的，除只能从唯一供应商处采购的，都应该采用公开招标方式采购。

但在采购实务中还是存在违反规定“化整为零”规避公开招标的情况。如某市服务项目，2个项目决策时间相同，采购需求相似，片区相近，采购公告发布时间相同，招标代理机构相同，中标单位相同，合同签订日期相同。项目合并预算金额合计677.09万元，已达到公开招投标标准400万元。但在采购服务时拆分成2个项目采用竞争性磋商等非公开招标方式采购。

(三)招投标过程流于形式风险

招投标过程流于形式风险，就不能真正实现公平公正公开的采购。集中采购招投标过程的合法性，是市场竞争环境“公平、公正、公开”，合理保障财政资金使用效益的必要手段。招投标过程流于形式的风险主要体现在以下两点：

1.按照内定供应商条件来设置资信技术评分条款

为排除竞争者，让内定供应商中标，在制定招标文件时，采购方会要求招标代理机构以内定供应商的拥有的资格，证书及业绩为参考或直接邀请该内定公司的人员共同讨论修改投标入围的资格条件、资信技术条款，该公司有的条件或资质，发标文件就写进去；该企业不具备的条件或资质，发标文件就不提及。

2.陪标或串标

由拟中标单位出面邀请几家供应商前来投标，参与投标的这几家单位事先获知拟中标单位的意向，在参与招标时将本单位的投标书有意制作的略逊一些使拟中标单位中标。如采用不提供资格证书的原件、不提供业绩或随便提交采购方案等形式相互陪标。

(四)单一来源采购依据不充分风险

招标货物或者服务符合以下情况的才可以采用单一来源方式采购：(1)采购的货物(服务)只能有唯一的供应商提供；(2)发生了紧急的不可预见的事情导致其他供应商处不能提供采购的；(3)添置的采购金额不超过原合同总额的百分之十，采购的项目(服务)只能由原来的供货商提供；(4)符合以下条件的公共服务项目：一是在现有的条件下更换承接主体将使原项目一致性要求、服务配套要求无法保证，从而会大幅增加服务成本，或造成投资损失；二是省级、省级以上主体购买同类项目的采购结果在最近一年是通过政府公开竞争的方式产生，下属单位确实需要直接采购。

单一来源采购依据不充分容易造成廉洁风险，主要体现在：

第一，单一来源采购专家论证不符合唯一性要求：单一来源采购方式的采用由采购人提出，采购的是唯一的专利或专有技术使用的货物或服务，或者采购有特殊要求的公共服务项目只有唯一的供应商的，应当由专业技术人员出具唯一性论证。

对某市近三年单一来源采购项目进行抽查，抽查发现专家在论证唯一性的时候，仅对为加快项目实施效率、工作多年，技术标准掌握得好，熟悉流程，是某区域最有实力等进行论证，未按照规定对唯一性进行论证。如：某一单一来源采购专家论证：某单位从2003年开始举办车博会，至今已经有17年，圆了某市10万多市民的购车梦，促进了某市的汽车消费，提升了汽车文化，是拉动某市经济增长的重要展会，也为经销商和购车者提供了良好的交易平台，成为某市车市的一个“风向标”。17年办展经验及品牌沉淀，汽车展会已成为某地区汽车行业、汽车经销商和爱车市民心中最具影响力、最有公信力、最有销售口碑和档次最高的专业车展。专家组一致建议采用单一来源采购方式进行采购，拟定供应商为某单位。

第二，单一来源采购理由不符合逻辑风险：因本套仪器设备技术要求高，经市场调研，在全国范围内唯有某单位能够满足本项目等设备的加工要求，配套设备材质和加工方面也达到生产要求，因此具备唯一性。现因该装置购置完成后还需要安装、调试，时间非常紧张，经会议同意，拟采用单一来源采购。

(五)重采购轻执行监管不到位风险

如某单位《食材配送采购合同》第六条定价原则，价格以某市发展和改革委员会网站公布的《菜篮子价格公示表》中行情价格为依据(每期发布次日起按该期的价格，直至下一期发布之日)，乘以中标供应商投标结算率进行结算；采购的食材如发改委网站未提供监测价格的，则参考一下菜场、超市(以东方超市、永辉超市为主)同期挂牌价(采购人与供应商双方确认)乘以中标供应商投标结算率结算(每期询价次日起按该期的价格，直至下一期询价之日)。但实际结算时却没有按照合同约定进行监测。重采购轻执行的行为，无法保证价格的公允性，自然也不能保证财政资金结算的准确性。

三、加强政府釆购实施的控制措施

针对以上政府采购管理中存在的风险，应采取相应的防范措施。

(一)非公开采购方式下内控防范措施

采购人应当将采购预算金额确定的充分性作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购预算金额确定管理制度，加强对采购预算金额的确定过程进行风险管理。如：询价确定，事先供应商询价价格一般是协商的焦点问题，协商小组应通过协商帮助采购人获得合理的成交价并保证采购项目质量。

(二)违反规定“化整为零”规避公开招标等风险内控防范措施

采购项目采购方式的确定，作为采购单位重大经济事项，应严格执行“三重一大”程序进行决策，加强决策依据的论证，对于故意规避公开招标行为的违反上位法的决策结果，应追究责任。

(三)招投标过程流于形式风险内控防范措施

招标代理机构在制定技术要求时有针对性、倾向性，排除了一些招投标单位。如在技术商务标的技术指标上进行了某些特定的规定而限制了招标范围，缺乏竞争力。采购单位应加强对招标文件进行审核，合理保证招标文件采购需求描述准确、供应商资格公平公正、合同条款合法合规。政府采购管理部门对招标代理机构进行定向、不定向的抽查机制；经常检查、抽查可能容易存在违法违规的政府采购项目；对参与采购流程的部门和人员随机抽查，执法检查人员采用随机选派，同时也可委派第三方机构协助检查等方式。

(四)单一来源采购依据不充分风险内控防范措施

单一来源采购依据不充分风险涉及采购单位(采购申请环节)、论证(评标)专家(采购执行环节)及政府采购管理部门(监督环节)。首先采购单位采购岗位人员应掌握政府采购单一来源相关法律法规和本单位的采购制度，严格按照相关规定，对符合单一来源条款的采购业务才能申请单一来源采购方式；论证(评标)专家应提升专业胜任能力，不受采购方影响，独立客观公正做出是否符合唯一性论证；政府采购管理部门应根据审批职能，审核唯一性的理由是否成立，通过申请决策、执行和监督审核相互分离的原则，防范采购风险，降低采购成本，杜绝利益输送，提高资金效益。

(五)重采购轻执行监管不到位风险内控防范措施

根据《行政事业单位内部控制规范》的相关要求，针对合同履行环节确定归口部门，建立合同管理的岗位责任制和合同履行监督审查制度，提升归口部门相关人员的岗位胜任能力，充分发挥内部审计在合同管理中的风险防控职能作用，重点审核合同付款是否遵循合同要求，整个合同履行过程是否按照合同约定执行，避免多结算合同款。