三峡后续产业扶持项目实施效果与移民受益情况研究

杨 荣 华,陆 非,潘 惠

(长江勘测规划设计研究有限责任公司,湖北 武汉 430010)

0 引 言

自2011年至今,三峡后续工作已实施了十余年,已批复实施产业扶持类项目353个,下达三峡后续专项补助资金67.55亿元,占已下达专项补助资金总额768.90亿元的8.8%。产业项目运行状况及其对推动地方发展、带动移民增收,提供移民就业岗位等的实施成效,受各方高度关注[1]。

移民安稳致富和促进库区经济社会发展是三峡后续工作规划的首要任务,“调整产业结构”是三峡后续工作的重要措施之一,具体来说是以生态产业园为平台,以第二产业带动第三产业,推动旅游业、现代物流业及商贸服务业等服务业发展,提供更多的就业岗位[2]。在调整产业结构的目标下,三峡后续工作实施了产业结构战略调整及发展扶持项目。在2020年三峡后续工作规划修编工作中,仍将产业发展扶持作为未来5 a三峡后续工作专项资金投入的重点内容[3]。

为综合评价三峡后续产业扶持项目(园区)的实施效果,评估产业移民受益情况,总结提炼三峡后续工作在产业扶持及确保移民受益等方面好的做法和典型经验,深入剖析存在的问题和原因,按新时代高质量发展的要求,以全面完成三峡后续工作目标任务为出发点,提出三峡后续工作支持库区产业发展的重点方向、确保移民受益的政策保障和机制建议。

1 研究总体要求

1.1 研究目标

本次研究包含两个目标:① 评估三峡后续工作产业扶持项目实施效果;② 评估移民受益情况。通过全面调查、客观评价、总结经验、分析原因、提出对策,为进一步强化三峡后续工作规划的战略导向作用、持续推动规划任务顺利实施、确保移民安稳致富和促进库区社会和谐稳定提供技术支撑[4]。

1.2 研究对象

(1) 256个已完工项目。截至2020年12月底,三峡后续工作已下达产业扶持专项补助资金的项目累计353个项目,其中已完工项目256个,取消项目61个,在建项目35个,待建项目1个。本次研究对象主要为已完工并投入运营的项目,共计256个,待建、在建、中止或取消项目不纳入本次研究范围。256个已完工项目分布在132个园区,其中农业园区54个,涵盖54个农业项目;工业园区30个,涵盖121个工业项目;旅游景点41个,涵盖70个旅游项目;物流园区8个,涵盖11个物流项目。

(2) 59个样本园区及关联移民。本次研究以产业园区和旅游景点为对象,通过调查问卷和实地走访两种主要形式,收集了大量调查问卷和访谈资料,涉及全部产业扶持项目132个园区中的59个园区、41个移民村和335个移民户。本次研究将基于这59个样本园区、41份移民村和335份移民户问卷,全面分析三峡后续产业扶持项目实施和移民收益情况。

1.3 研究样本

1.3.1样本数量和产业分布

本次研究以产业园区和旅游景点为对象发放问卷,共回收有效问卷(园区/景点)59份,涵盖138个项目。其中,农业园区28个,涵盖项目28个;工业园区13个,涵盖项目84个;旅游景点14个,涵盖项目20个;物流园区4个,涵盖项目6个。

1.3.2样本代表性

28个农业园区合计下达补助资金2.96亿元,占农业总补助资金的59.6%;13个工业园区合计下达补助资金27.07亿元,占工业总补助资金的74.6%;14个旅游景点合计下达补助资金3.47亿元,占旅游总补助资金的24.8%;4个物流园区合计下达补助资金2.34亿元,占物流业总补助资金的59.9%。综合来看,工业、物流业和农业样本园区的补助资金占总体比重均超过50%,代表性优,旅游业样本景点合计补助资金占总体比重25.5%,代表性合格。

2 评估指标

本研究以调查问卷和对三峡库区的实地调研情况为基础,从项目(园区)实施效果、移民收益情况两个方面构建三级评估指标体系[5],对三峡后续工作产业扶持项目与移民收益情况进行综合评估(见表1)。

表1 产业扶持与移民受益情况评估指标体系Tab.1 Evaluation index system for industrial support and immigration benefits

3 评估效果分析

3.1 项目运营情况评估

3.1.1运营现状评估

(1) 产业扶持项目所在园区总体运营状况良好。从问卷调查情况来看,59个调研园区均处于正常运营状态,总体运行状况良好。59个调研园区涵盖138个项目,累计总投资129.07亿元,下达专项补助资金35.83亿元,专项补助资金占总投资比重约27.76%[6](见表2)。

表2 59个调研园区项目数量、产业分布和下达专项资金情况Tab.2 Number,industrial distribution,and special fund allocation of 59 research park projects

(2) 产业扶持内容符合三峡库区产业发展定位。农业方面,生态农业园区种植的柑橘、茶叶、特色水果和蔬菜等农产品与三峡库区生态农业规划重点发展要求一致。工业方面,移民生态工业园区重点发展新能源新材料产业、绿色食品加工业、生物医药加工业、纺织加工业、电子信息和现代装备制造业,与三峡库区重点发展的八大特色工业产业的产业发展定位是一致的[7]。旅游业方面,抽样调查的景区项目分为旅游补偿替代性项目、旅游功能设施恢复重建和升级改造项目以及旅游新格局下可持续利用和移民就业项目三类,与重建库区旅游产业格局、提升旅游产业竞争力、推进三峡库区建设世界级旅游目的地的发展定位要求一致。物流业方面,所扶持项目园区基本为枢纽性物流园区、物流基地和专业物流配送中心,扶持项目与物流业发展与扶持的原则和要求一致。

3.1.2就业容量评估

产业园区带动了移民就业。分产业来看,生态工业园提供就业岗位的总量最大,生态旅游业投资就业带动效率最高;从园区横向比较来看,扶持力度较大的园区提供了绝大多数就业岗位(见表3)。

表3 产业园区就业容量情况Tab.3 Employment capacity of industrial parks

3.1.3企业入驻率评估

工业园区的总体入驻情况较好,从工业园等级划分来看,国家级、省级、市级和县级工业园总体入驻率分别为75%,82.14%,75%和70%,省级工业园入驻率最高,国家级、市级和县级工业园入驻率均略低于平均水平。

3.1.4循环经济评估

农业园区普遍推广种养结合的生态农业模式,社会经济和生态效益显著;工业园区污染集中治理和循环利用效率大幅提高,库区生态保护,库区循环经济发展成效显著[8]。28个农业样本园区中,采用种养结合生态循环模式的园区共24个,占比85.7%。13个工业样本园区中,能够形成循环产业的园区共11个,占比84.6%。

3.2 项目增益情况评估

3.2.1园区功能评估

在园区的带动作用评估中,产业扶持项目均为园区关键性、骨干性工程,显著增强了基础设施功能,100%的调查对象认为农业和物流业扶持项目为园区的关键性和骨干性工程[9];92.3%的调查对象认为工业扶持项目为园区的关键性和骨干性工程;92.9%的调查对象认为旅游扶持项目为园区的关键性和骨干性工程。

在对移民的带动作用评估中,产业扶持项目对移民村(社区)帮助作用包括改善了基础设施、提供了就业机会、带动了经济发展、改善了生活环境、开展了技能培训、改善了生态环境、改善了公共服务设施等7个方面。移民受益的主要方式包括务工收入、技能培训、社会保障、土地流转收入和现金分红等,占比分别为34.2%,18.6%,17.9%,10.7%和5.6%。可以看出,移民的主要收入来源为务工收入,有土地流转收入和现金分红的移民户相对较少。

3.2.2生态环境评估

专项资金以产业园区生态环保投入为重点,各产业园区生态环境保护工作总体较好,产业扶持项目实施对库区生态环境改善、环境保护治理、绿色产业发展都起到了积极推动和促进作用,有效改善了库区和移民的生态环境和生活环境。28个样本生态农业园区100%控制了化肥施用量,13个移民生态工业园区内100%重点污染源稳定达标排放,园区绿化覆盖率大于15%[10]。92.3%的工业调查园区具备污水集中处理设施;14个样本景区中,达到一半以上森林覆盖率的有60%以上;4个样本物流园区内重点污染源100%稳定达标排放,75%的园区具备污水集中处理设施,所有园区绿化覆盖率均大于15%。

3.3 移民受益情况评估

3.3.1扶持政策评估

三峡后续工作产业扶持项目所在园区可以享受不同等级、不同产业导向的开发区/园区优惠政策,但没有针对三峡后续工作的特定政策。其中,国家级开发区享受最优扶持政策,能够显著带动库区经济发展,带动移民增收[11]。其他产业扶持项目(园区)同样享受地方一般产业扶持政策,能够有效降低园区企业经营成本。

3.3.2资产配置评估

经调查,大部分三峡后续产业扶持项目已形成固定资产,资产所有人主要是项目法人、村集体和组集体、乡政府。其中,村集体和组集体参与产业项目的主要方式是土地流转,配套服务和入股分红,大部分村集体和组集体未与企业签订分红协议,且三峡后续产业扶持项目所形成的固定资产多为非直接营利性固定资产,移民通过集体分红获得收益的情况较少且十分有限(见表4～5)。

表4 移民村关于产业扶持项目的资产所有人调查结果Tab.4 Results of asset owners’ of industrial support projects in immigrant villages

表5 移民村关于村集体(社区)参与产业项目方式调查结果(多选)Tab.5 Results(multiple choice) of village collective (community) participation in industrial projects in immigrant villages

3.3.3投入方向评估

产业扶持项目包含交通、水电气、建筑、防灾设施、环保设施、农业功能性设施、旅游功能性设施等建设内容,这些基础设施建成并投入使用后能够有效改善库区(交通、水电管网等)基础设施条件、减少生产性污染,优化生态环境,带动招商引资,有利于库区产业发展和改善移民生产生活条件,移民直接和间接受益显著。

3.3.4经营主体评估

产业扶持项目经营主体以投资平台和地方政府为主。从产业扶持项目所在园区来看,不同产业、不同性质主体经营园区的移民就业收入受益程度略有差别[12]。其中,农业园区中,以专业合作社为经营主体的园区,移民就业收入受益最大;工业园区中,以政府主管为经营主体的园区,移民就业收入受益最大;物流园区中,以国有企业为经营主体的园区,移民就业收入受益最大(见表6～7)。

表6 已实施项目经营主体统计Tab.6 Business entities of implemented projects

表7 不同经营主体农业园区平均年产出和移民就业收入情况统计Tab.7 Average annual output and immigrant employment income of agricultural parks with different business entities

3.4 移民获得情况评估

3.4.1就业情况评估

产业扶持项目均为移民提供了一定数量的就业岗位,其中工业扶持项目所在园区吸纳移民就业人数最多,农业扶持项目所在园区移民就业覆盖面最大。59个样本园区合计帮助移民就业共计6.56万人。分产业来看,工业、农业、旅游业和物流业移民就业人数分别为6.2万人,0.17万人,0.12万人和0.07万人[13]。农业类扶持项目所在园区对移民就业的覆盖面最大,移民在工业、农业、旅游和物流园区内就业人口占园区总就业比重分别为25.8%,44.74%,3.71%和16.8%,其中农业园区移民就业人口占园区总就业人口比重明显高于其他园区(见表8)。

表8 产业园区移民就业情况统计Tab.8 Migrant employment in industrial parks

3.4.2收入情况评估

从调查情况来看,库区移民主要收入来源是务工收入,通过土地流转和现金分红获益的移民相对较少。不同产业移民务工收入略有差别,工业、物流、旅游和农业园区移民月平均工资收入分别为3 346.15元、3 000元、2 670.71元、2 412.5元,其中工业园区移民月均收入最高,农业园区移民月收入最低。

3.4.3培训情况评估

加强移民教育培训,是促进移民劳动力就业结构调整,实现移民稳定就业与增收、拓展移民安置容量、提高移民安置质量、促进移民主动向城镇转移的关键举措之一。总体来看,三峡库区各区县高度重视移民培训,各区县移民培训工作均能有序推进,绝大多数产业扶持项目所在园区能够为移民提供就业培训,有利于提高移民就业能力和经济收入(见表9)。

表9 园区企业为移民提供就业培训情况Tab.9 Statistics of park enterprise provide employment training for immigrants

3.4.4移民满意度评估

三峡后续产业扶持项目显著改善了移民生产生活条件,创造了积极的就业创业环境,促进了移民收入增加,提高了移民生活质量,移民村和移民户对产业扶持项目和受益方式满意度较高,移民户对目前的生活现状表示满意,对未来生活水平提高表示有信心。

绝大多数移民对产业扶持项目持满意态度,其中:48.8%的移民村对产业扶持项目非常满意,41.5%的移民村对产业扶持项目比较满意,仅1个移民村对产业扶持项目持不满意态度,总体满意度超过90%。

移民户普遍认为三峡后续工作产业扶持项目带动了地方经济发展、移民就业和收入增加,同时提升了村庄基础设施水平和公共服务水平,不存在污染排放和破坏生态环境污染方面的问题,移民户获益切身感受深刻[14]。59.4%的移民户对产业扶持项目现有受益方式非常满意,36.12%的移民户比较满意,持有不满意意见的移民户仅9户,满意度达95.52%。

对生活现状满意度方面,58.2%的移民户对生活现状满意,37.9%的移民户对生活现状比较满意,仅5个移民户对生活现状不满意,满意度达96.1%。49.6%的移民户对今后提高生活水平信心很大,48.4%的移民户对今后提高生活水平有信心,仅4个移民户对今后提高生活水平没有信心,有信心的占比达98%。

4 总体评价及建议

本研究从项目(园区)实施和移民受益两大方面对三峡后续产业扶持项目进行了分析,认为产业扶持项目分布实现了库区全覆盖并重点向移民人口较多的区县倾斜。项目建设内容以库区基础设施和公共服务建设投入为主,总体运营良好,显著改善了库区基础设施环境和移民生产生活条件,助推了三峡库区绿色发展,同时带动了社会资本投入和大批企业入驻,广泛吸纳了移民就业,增加了移民务工和土地流转收入,移民生活质量持续提高,项目增益和移民受益显著,移民获得感强,满意度高,项目建设取得了显著成效。

根据问卷和调研反应的问题来看,为使三峡后续工作产业扶持工作能更好地发挥对库区和移民的带动作用,本研究提出以下建议:

(1) 鼓励三峡库区地方政府出台产业扶持项目配套优惠政策。由于三峡后续工作的特殊性,库区产业扶持项目需要国家政策和资金的大力支持,同时地方政府也应积极配合并制定相应配套政策,做到产业扶持上与国家政策对应,以有效促进项目推进,达到国家扶持导向的初衷。

(2) 加强项目投入使用后的跟踪监管。三峡后续工作产业扶持是一套系统工程,既包括前期规划、中期实施管理,也包括后期跟踪监管,以确保产业扶持项目投入后切实为移民带来利益,促进移民安稳致富。从调查情况来看,三峡后续工作产业扶持项目建设进度、资金拨付和项目验收均有相关的管理制度和责任主体,但对项目实施后的跟踪监管,有待加强。应建立对项目投入使用后是否发挥了经济效益、移民是否受益等情况的有效监管体系,明确责任主体和监管制度,对实施效果不佳的项目及时发现、及时止损、及时总结经验,保证项目扶持资金用在实处,保证移民真正从中受益。

(3) 拓展产业扶持项目移民受益链接机制。三峡后续工作产业扶持的落脚点和难点在于移民增收致富。从调查情况来看,目前库区农业产业化组织有企业带动型、合作社带动型和农户分散经营型等3种形式,但发展还处于起步阶段,存在组织经营效率不高、市场机制不健全和利益联结机制不畅通等问题,移民受益规模和受益方式皆不成熟,移民直接受益的情况不多。应增加移民受益链接机制的研究,保证国家投入能让移民直接受益,移民能有效参与企业经营获得增值收益,提高库区农村土地流转率,建立地价动态调节机制,保证移民能多渠道受益。

(4) 增加移民受益方式。从直接受益方式来看,产业项目的经营主体是专业合作社或村集体,或村集体以后续资金或土地作为资产参与入股分红的方式,移民受益较多。从间接受益方式来看,工业企业的实施能带动库区经济社会的整体发展水平提高,创造更多的就业机会;旅游业扶持项目能带动移民参与旅游相关住宿、餐饮、交通、商贸等经济活动,能很好地解决移民就业问题。工业园区建设和旅游产业发展,是对库区和移民带动效益最佳的扶持方式,建议作为未来三峡后续工作扶持的重点。