淳安提高低收入群体收入促进共同富裕的对策研究

浙江省淳安县农业农村局（311700） 占建勇

共同富裕是社会主义的本质要求。浙江省第十五次党代会将低收入群体增收能力、生活品质和社会福利水平明显提升作为高水平推进社会建设、打造共同富裕先行省的重要指标。淳安县作为山区26 县之一，低收入群体增收是突出的短板，加快低收入群体增收步伐，是实现共富的重要课题。

1．低收入群体基本情况

低收入群体主要为经民政部门认定的城乡低保户、低保边缘户、特困人员等。根据2022 年统计，淳安低收入群体共计11 512 户15 361 人，其中低收入农户11 107 户14 840人，户数和人口分别占全县低收入对象的96．48%、96．61%。

全县低收入对象中，身体健康人数4 328 人、患病3 742人、残疾7 291人，分别占28．2%、24．4%、47．4%。低收入对象中，16～59岁劳动年龄段5 689人，占37．1%，其中，健康人数1 795 人、患病1 086 人、残疾2 808 人，分别占全县低收入人数的11．7%、7．1%、18．3%。其中，身体健康的劳动年龄段对象中，高中及以上学历的仅253人。

综上，低收入群体中，具有一定劳动技能、能通过自身“造血”实现富裕的人群总数和占比较低，大部分得依靠提高财政等各类转移性支付、财产性收入等举措实现增收。

2．低收入群体增收的主要做法

2019 年，淳安制定了低收入农户高水平全面小康计划（2018—2022 年），通过发展特色种养业等12项举措，多渠道增加低收入农户收入。2022 年低收入农户人均可支配收入18 863 元，同比增长17．2%。其主要做法如下。

（1）突出产业帮扶促增收

根据低收入农户的结构特点和发展能力，制定“菜单式”产业补助政策。2022 年发放低收入农户种养殖、购买农产品加工机器补助资金439 万元，惠及5067 户。鼓励低收入农户从事来料加工，2022 年发放加工补助150 万元，惠及3 000余人。实施小额信贷金融帮扶政策。对低收入农户从事生产经营活动给予一次性最高10万元的信贷支持，同时县财政给予贷款本金3%的贴息。建立财政帮扶资金项目收益共享机制，收益按帮扶资金投入占比的20%以现金分红或实物慰问等形式用于扶持低收入农户。

（2）实施健康帮扶促增收

实施补充医疗保险制度。2022 年与中国太平洋财险淳安支公司签约，县财政投入246．33 万元给16 422 名低收入农户购买补充医疗保险，将住院发生的自负费用全部纳入赔付范围，要求赔付率不低于96%。探索建立低收入农户防返贫保险机制。聚焦存在返贫和致贫风险的重点群体，通过政府主导、市场运作，为低收入农户购买防返贫险，2022 年投保230万元。

（3）聚焦教育帮扶促增收

加大助学力度，给予考入大专院校的低收入农户子女一次性资助学杂费4 500 元。2019—2021 年共资助127 人。落实困难学生从幼儿园到高中阶段的系统性帮扶举措，及时发放各类教育救助金，每年资助金额1 000 万元左右。建立“雨露计划”，鼓励低收入农户子女就读职业院校。2022 年“雨露计划”补助103．2 万元，惠及334人。

（4）完善结对帮扶促增收

采取“1+3”结对原则：即1名干部结对1 户有劳动能力的低收入农户，结对2 户无劳动能力的低收入农户，覆盖11 048 户低收入农户。通过归集低收入农户“幸福清单”数据、 “红黄码”诉求等途径，及时解决低收入农户的困难。

（5）创新“先富带后富”促增收 探索“先富带后富，实现共同富”的机制和路径。全县“先富起来的人”与低收入农户结对，强村与弱村结对。“先富带后富”活动实施现金帮扶46 万元、实物帮扶50 万元，提供技术指导3 700次，帮助销售农产品200 余万元，提供就业岗位792 个，帮助解决困难1 402 个。“强村带弱村”实施结对帮扶项目102个，带动弱村集体增收360万元。

（6）注重政府兜底促增收

建立低收入农户防贫预警监测机制，将因病、因残、因灾、因学、因疫情影响、因意外事故等有返贫风险或致贫的家庭纳入监测范围，对预警人员及时落实低保、临时救助等政策。逐年提高低保标准，及时发放物价补贴，改善低收入农户生活。注重低收入农户提高自我发展能力提升，开展低收入农户实用技能培训，三年来举办实用技能培训80期。

3．存在问题和不足

目前制约低收入群体增收的主要因素有以下三个。

（1）整体素质偏低，制约增收致富 一方面，低收入群体家庭成员年老体弱、病残、智力低下的人口比例高。在被调查的150 户246 个低收入人口中，有48．6%的人口残疾或长期有病。另一方面，低收入群体文化程度较低。从样本户调查对象中的从业人员情况显示，中小学及以下文化程度的占69．1%、初中文化占21．5%、高中及以上的比例仅为9%。学历偏低，不仅导致其接受新生事物能力有限，而且缺乏就业技能与掌握农业新技术的能力。

（2）可支配资产少，自我增收难度大 2022 年低收入农户人均财产性收入占人均可支配收入的比重仅为1%。低收入农户自身固定资产及存款少、抗风险能力差，即使脱低，再次返贫风险依然存在。此外，低收入农户自身底子薄、原始积累少，使其发展产业困难，加之政府转移性补助不可能无限放大支持，农户要实现自我增收难度较大。

（3）经营渠道较窄，收入提升困难 低收入群体大多集中在交通不便的山区，市场信息缺乏、家庭经济基础薄弱，导致难以形成多元化的生产经营结构。经营性收入对第一产业的依存度过高。数据显示，低收入农户近79．9%的家庭经营可支配收入来自一产，二产和三产仅占10．3%和9．8%。大部分低收入农户主要从事种养业，经营效益不高。

4．对策建议

围绕精准画像提低共富示范，输血与造血并重，增收与节支并举，分类施策、精准提低，不断拓宽低收入群体增收路径和方式。

（1）发展特色产业，建立联农带农机制 大力推进中药材、茶叶、油茶、干水果、中华蜂等特色产业发展，推行生态循环、林下经济等高效种养模式。建立联农带农富农机制，进一步完善低收入农户产业发展扶持政策，明确“菜单式”扶持项目，提高精准帮扶力度和实效。培养和扶持来料加工经纪人、重点企业，积极吸纳低收入群体从事来料加工。大力开发光伏小康工程，鼓励村集体利用村委楼、文化礼堂等集体屋顶或多户联建等方式帮助村集体和低收入农户实现光伏增收。推广“资源整合+入股分红”模式，通过盘活无劳动能力低收入对象的房屋、宅基地、耕地、林地等资源资产，拓宽增收渠道。

（2）推进扩中提低行动，完善就业增收渠道 大力开发公益性岗位，优先安排低收入群体从事环境保护、卫生治理、治安巡防等短期性公益性岗位，及时足额发放劳务报酬。探索以工代赈模式。出台政府投资项目“以工代赈”实施细则，让有劳动能力的低收入群体就地就近参与普通建筑、农田水利、农村公路修建以及城镇园林绿化维护等。鼓励农业基地（产业园）、合作社、个体户等市场主体积极吸收低收入群体务工就业，对安置低收入群体就业达到一定用工比例的，在申报各项产业资金和评优评先时给予倾斜。聚焦县域主导产业用工需求，完善培训扶持政策，积极开展劳动技能培训，提高低收入群体自我发展能力。

（3）完善医疗养老政策，增强保障能力 加大低收入群体基本医保缴费政府补贴力度，减轻困难家庭负担。对低收入群体个人应缴纳的城乡居民医保费用由政府补助。完善医疗救助办法，提高低收入群体医疗救助的补助比例，探索建立因病致贫返贫风险防范和化解机制。持续实施养老救助政策。对低保群体，其个人缴纳的城乡居民养老保险费由政府按最低档次缴费标准给予全额或部分代缴，减轻低收入群体负担。不断完善低收入群体补充医疗保险制度。将低收入群体患重大疾病的住院医疗费用、意外伤害身故伤残、意外伤害门（急）诊费用、住院津贴等纳入保障，减轻其就医负担，防止因病致贫返贫。

（4）加大教育住房保障力度，增强共富底色 完善低收入群体子女不同教育阶段的奖补或减免政策，强化助学扶持。如，对就读普通高中的补助助学金及免学杂费，考入大专院校的予以一次性资助学杂费补助。继续实施“雨露计划”，对接受中、高等职业教育的予以补助。持续实施住房救助政策，对低改善住房的进行救助，帮助改善生产生活条件。做好公租房基本保障，对符合条件的家庭实现“应保尽保”。

（5）加大社会帮扶力度，形成增收共富合力 完善干部结对帮扶机制，开展“一户一干部、一档一方案”活动，保持干部结对全覆盖。同时要求结对干部要定期上门开展生产服务、捐赠慰问等活动，力所能及帮助低收入群体增收。广泛动员社会力量帮扶，发挥慈善总会、教育基金会等慈善组织作用，创新慈善帮扶机制，广泛开展社会募捐。大力引导“乡贤”参与家乡百姓结对帮扶，设立专项基金开展低收入群体帮扶服务，形成同心助力低收入群体共富的浓厚氛围。