老年大学机构设置的研究与思考

□ 齐兰芬

目前，探讨老年大学机构设置问题的时机已经成熟。一是教育现代化建设的要求，即机构设置规范化、科学化是老年教育现代化建设的基本要求之一；二是老年大学发展的自身需求。进入新时代，我国老年大学迫切需要进一步提升管理质量和发展水平、规范管理秩序，加强机构设置科学化建设是学校发展的内在要求；三是进行机构设置规范化、科学化建设的条件已经具备。我国老年大学已有40年的发展历程，在这个过程中，我们既有国际老年教育理论的学习交流，也有国内老年教育理论的积极探索，同时积累了丰富的教育实践经验，老年大学自身建设在一个从自发走向自为发展阶段的重要转折关头，探讨其机构设置的规范化、科学化问题恰逢其时。

一、学校组织机构设置的理论参考

（一）学校组织机构

学校组织机构是指在一定的教育管理体制下，为实现特定教育目标而形成的机构、结构及其管理体系。学校组织机构是学校管理实体存在的外在形式，是进行管理的前提和基础。

学校组织机构的功能：一是授权，通过组织机构把上级的部分权力授予下级，使其在一定职责范围内自主地工作；二是监督，通过组织机构对下级进行指导、激励和督促；三是协调，通过组织机构进行个人和部门之间的沟通交流，达到相互了解，形成共识，更好合作。

学校组织机构的作用：一是人力组合和放大作用。根据学校的实际工作需要和科学组织原则对学校的人力资源进行分层和分类的合理组合，从而形成一种新的合力，使组织机构发挥出人力放大作用；二是管理职能作用。学校的组织机构依据自己的职权范围，承担相应的职责任务，不断提高学校工作的整体水平，促进学校整体目标的实现。

（二）学校组织机构设置的依据、原则和改革趋势

学校组织机构设置的依据：一是学校自身的需要。主要指学校的目标、任务和学校规模的需要。不同性质的学校当然有不同的目标和任务，而同类性质的学校也具有不同的目标和任务。二是社会政治制度的需要。不同的政治组织和群众性组织必须是党和国家政策法律所允许或支持的。教育行政的一个重要特点是要贯彻国家的意识形态，因此学校中存在政治性组织和群众性组织也是必然的。三是政策法规的限制。国家和地区各级政府办学，不仅体现在教育经费的来源是实行以国家为负担主体的多层次、多渠道的筹集方式，而且更表现在办学方针、目标、教学计划以及学制和学校编制也是由国家及地方政府确定的，而这些常以政策法规形式颁发。

学校组织机构设置的原则包括：一是有效性原则。即学校组织机构的设置要有利于提高工作效率和社会效益，讲求实效；二是精干效率原则。即机构设置要精简高效，讲求效率和效益；三是管理幅度原则。即人员数量和机构设置要与规模相匹配。学校的规模决定学校组织机构的层次以及职能部门的设置。规模大的学校与规模小的学校相比，肯定需要设置比较多的管理层次和较多的职能部门。除以上三个原则外，还有指挥统一原则、职权责统一原则以及系统平衡原则等。目的就是要合理利用有限的人、财、物、时间、空间等资源，以最少的投入获得最多的产出。

学校组织机构改革的趋势：一是扁平化趋势。现代组织理论认为，实现组织结构的扁平化，减少管理层次是提高组织效能的重要途径。扁平化变革的趋势：（1）精简机构，减少管理层次；（2）加强各职能部门之间的双向联系；（3）决策权下移，进行合理授权。二是柔性化趋势。学校组织结构的柔性化是指学校组织依据自身条件的需要，面对变化的环境能够快速反应和灵活适应，并作出适合自己的选择。其典型形式就是学校中临时性的以任务为导向的团队。在快速多变的环境中，团队可以快速组合、重组、解散的优点比传统的部门结构或其他形式的稳定性群体更灵活，反应更迅速。所以学校可以通过组建附有创造性的团队来灵活、快速地实现学校的组织目标。

二、我国老年大学机构设置的现状与问题

目前，我国现有老年大学特别是基层老年大学的机构设置多处在自发发展阶段；而省市级特别是规模较大、发展历史较长、处于上升阶段的老年大学，其机构设置处于发展调整阶段；老年大学的机构设置存在问题很多，迫切需要规范化、标准化、科学化建设的理论先导、指标设计以及技术指导。

（一）我国老年大学机构设置的现状

1.规模较小的老年大学（学校）的机构设置多处在自发发展阶段。多数基层老年大学从极小规模起步，而后随着经验的积累和条件的改善，规模逐渐扩大。而学校的机构设置也经历了一个不断完善和发展变革的过程。处在这个发展阶段的老年大学，其机构设置的特点是，部门设置不完善、部门分工不细、多是一人多岗、一个部门承担多项工作职责。例如，一些规模较小的学校不设班主任岗位，全校学员管理工作均由一人负责，由其组织各个教学班级的学员骨干承担所有学员工作。就是说，这个学员管理工作者实际上是承担了校学生会和校班主任（辅导员）两个部门负责的工作。一些学校实际工作中，一个工作岗位可能承担着几个部门的工作任务。这主要与办学初期部门设置不规范、规模所限等因素有关。而关于机构（或部门）的设置，在老年大学来说目前也没有统一的规范，完全凭管理者的认知或根据工作的当下急需进行设置。随着办学规模的扩大、办学质量水平提升的需求以及办学体制机制的不断完善，特别是新时代教育现代化建设的要求，我国老年大学的组织机构也必将得到变革、调整、完善。

2.规模较大、历史较长、处于较快上升期的老年大学，已从自发发展阶段逐步向自为阶段发展。随着新时代老年人对教育的新需求和老年大学的新发展，老年大学的机构设置问题越来越得到学校管理者的关注。首先是管理者往往会学习、参考或模仿我国高等教育、成人教育等一系列学校的管理机构设置；其次是管理者通过全国各地各级各类老年大学之间的经验交流以及学校几十年的发展实践，对学校自身机构设置中的优势、弊端、问题有所认知，而不断变革、调整、完善校内机构或部门设置。换言之，办学历史较长、规模较大的老年大学已经开启或正在朝着机构设置规范化、科学化的方向发展。

（二）我国老年大学机构设置中存在的问题及其原因

1.我国老年大学机构设置中存在的主要问题

一是由于老年大学机构设置的不规范导致执行力不足问题。比如，中国老年大学协会及其各分支机构下达的任务可能因找不到对应的、合适的部门而产生执行力困惑，也可能会产生“上面千条线，下面一根针”的难以应对局面。再就是各老年大学之间也会因机构设置不对应而产生交流困惑。

二是机构设置中的主观随意和片面追求与大学机构设置看齐的现象同时并存。主观随意现象多为学校规模小，班级、学员少，在机构设置方面忽略了其在学校建立之初就应加强机构设计的规范性和科学性问题。也有初具规模的学校，其机构设置方面出现追求大而全问题的苗头。一些学校的行政机构盲目攀比普通高校，原本一个岗位可以解决的问题却被分化出一个部门，因而产生行政部门与教学部门比例失衡、部门多、人员多等问题。

三是机构设置中职责不清、分工无序，导致学校职能部门难以应对协会各分支机构下达的任务、教学部门难以应对行政部门交付的任务以及部门之间任务交叉等问题的产生。

2.我国老年大学机构设置存在问题的原因

一是对老年大学机构设置规范化、科学化的认识有待提升。我国老年大学是在特殊背景和条件下产生的，并非由上而下——即由国家层面如教育部、老龄委等行政机关按计划建立，而是由地方自发建立，是一个自下而上的发展过程。因此，就老年大学的机构设置而言，自建立之初，就缺乏规范性、科学性设计。就我国第一所老年大学山东老年大学的产生而言，是在1982年中央下发老干部离退休制度决定的大背景下，为使退下来的老同志尽快适应新的生活，需通过老年教育途径探索综合治理老龄问题而建立的。在学校建立之初，主要是探索适合离休老同志学习的课程、建立教学制度、明确领导体制和工作机制等。在这样的目标和背景下，为适应当时的工作需要，学校建立起一套工作机构。因此，初期老年大学的工作机构与其他正规大学或成人教育学校有着很大不同，具有较高的自由度和探索性、不确定性。由于各地老年大学建立的时间不同、背景和条件不同、所处的发展阶段不同，因而对机构设置规范化、科学化的认知也不同。在新的历史发展时期，特别是进入新时代以来，老年大学应在新的历史背景下，提升对机构设置规范化、科学化重要性的认识，科学规范的机构设置也必将对老年大学的跨越式发展起到重要推动作用。

二是老年大学机构设置的理论研究及其成果欠缺、理论规范缺乏。首先要关注或进行老年大学机构设置方面的理论学习、研究与探索。由于老年大学在我国的发展历史较短，老年大学机构设置理论研究和成果积淀相对较浅，新时代的老年大学发展迫切需要加强这方面的理论探索。其次，目前我国的老年大学缺乏一个社会或老年大学公认的机构设置标准（方案）。无论是新建立还是已初具规模、处于上升期的老年大学都迫切需要一个“参照标准”进行机构设置或整合、完善、变革。而正是由于缺乏这样的建设标准导致教育实践中的上下、左右贯通产生一些障碍，延误或迟滞老年大学工作进程和发展速度。当然，这里说的“机构建设标准”只是老年大学发展中必要的、一般都应有的、普遍适用的机构框架，并非排斥一切特殊需要。由于不同地区、不同规模、不同条件下的老年大学各有特殊性，其机构设置应允许有特殊安排。这就是哲学上说的兼顾矛盾的共性与个性。“机构建设标准”重点考虑的是矛盾的共性问题。例如，作为中国老年大学协会的会员单位，其已经命名或即将申报的理论研究基地是否需要有相应的科研机构和人员设置呢？如果没有相应的科研部门和人员保证，要完成日渐繁重的各协会分会下达的科研任务确有难度。但是这并非所有老年大学统一的机构设置标准。像教务处、学生处、教学系、办公室、总务处等教学和行政机构属于老年大学普遍适用的工作机构，是否也要进一步分化出其他派生机构就应根据条件或视具体情况而论了。

三是对老年大学机构设置中的普遍性与特殊性、共性与个性的辩证关系认识不足。作为老年大学，它既有一般大学或学校的共性，又有老年教育的个性特点，就机构设置来说，它既不能照搬普通大学或其他学校的机构设置模式，也不能脱离一般学校的共性自由发展。因为老年教育也是教育，应遵循一般的教育规律，按照办教育的基本要求进行机构设置；老年大学也是大学，应在基于老年人特点的前提下，参照一般学校的设置进行保留个性化前提的老年大学机构设置。但是，老年大学与普通大学相比，无论从人员规模还是办学目标来看都有很大不同，因此，其机构设置的层次、结构和数量也必将有所区别，不能一味攀比、照抄照搬。

三、老年大学机构设置规范化、科学化的建议

（一）加强学校机构设置规范化、科学化重要性的认识及相关理论学习

党的十八大以来，习近平总书记围绕深化党和国家机构改革发表了一系列重要讲话，强调推进国家治理体系和治理能力现代化。老年大学机构设置规范化、科学化建设是国家治理体系和治理能力现代化的一个组成部分，更是教育现代化的组成部分。为此，各老年大学特别是具有一定规模的省、市级老年大学应进一步提高政治站位，认真学习、深刻领会、坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，把加强学校机构设置规范化、科学化建设工作与国家治理现代化、国家教育现代化联系起来，充分认识学校机构设置工作的重要意义，深入抓好学校机构改革，不断优化完善机构设置、职能配置、运行机制等，不断提升机构设置规范化、科学化水平，为学校高质量发展提供有力支撑。要使机构的设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同；要积极适应新形势新要求，用更加全面的眼光、系统的思维、统筹的方法，保障重点领域、重要岗位、关键环节的工作力量，进一步激发人力资源活力。

（二）加强老年大学机构设置标准化、规范化建设方案的研制

首先，应加强老年大学机构设置及其理论研究，并依据相关理论进行机构设置标准或机构设置方案研究，为老年大学机构改革提供理论依据或参考，使老年大学机构设置改革有方向、工作有遵循，减少盲目性。

其次，应加强各级协会与各级老年大学机构的对接研究。我国老年教育协会组织及其各委员会分支机构不断增加，同时省市各级协会组织也日益健全，而各级协会及其分支机构针对老年大学组织的活动和下达的任务，如文艺汇演、学员成果展示、科研任务等层出不穷。各级协会组织及分支机构与老年大学的机构设置如何对接、工作如何落实？怎样才能更为科学、更加合理？这些都需要加以研究和思考。