深化“大综合一体化”行政执法改革的实践与思考

蔡军?王倩男?楚佩雯

习近平总书记强调，行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。“大综合一体化”行政执法改革，力图通过整合执法主体、厘清执法事项、规范执法行为和提升执法效率等举措，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，架构好政府与群众的“法治连心桥”。近年来，杭州市拱墅区按照《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》（以下简称《工作方案》）和有关法规政策要求，针对交叉执法、重复执法、监管缺位等城市管理中的“難点”“痛点”，多层次探索深化“大综合一体化”行政执法改革，取得了积极成效，但是也存在一些问题，迫切需要从制度层面进一步调适完善。

一、杭州市拱墅区“大综合一体化”行政执法改革进展情况

自《工作方案》实施以来，杭州市也相应推出了《杭州市推进“大综合一体化”行政执法改革方案》，杭州市拱墅区在浙江省和杭州市的决策部署下，以优化基层执法体制机制为出发点，以破解一线执法中面临的突出矛盾和难点问题为着力点，以提高人民群众获得感、幸福感和安全感为落脚点，不断深化“大综合一体化”行政执法改革，提升基层治理体系和治理能力现代化水平。

（一）体系再造、制度重塑，推动基层事有章依

一是夯实“一套体系”。建立由区委书记、区长任“双组长”的区“大综合一体化”行政执法改革工作领导小组，成立由区级部门和属地街道共同构成的实体化运行改革专班，明确从综合行政执法部门单独牵头调整为机构编制部门、综合行政执法部门和司法部门共同牵头，并新设综合行政执法指导办公室专门落实改革工作，形成全区上下一体、各司其职、齐抓共管的高位改革推进体系，有效指导各部门和属地街道落实“大综合一体化”行政执法改革各项工作。

二是构造“一套方案”。根据区域实际，研究出台《拱墅区推进“大综合一体化”行政执法改革方案》《拱墅区深化街道“一支队伍管执法”实施方案》《拱墅区“大综合一体化”行政执法改革执法人员“区属街用共管”管理办法（试行）》和《拱墅区街道综合行政执法队辅助人员管理办法（试行）》等系列专项纲领性方案文件，全面夯实了“综合执法+专业执法+联合执法”的执法体系，为基层推进“大综合一体化”行政执法改革工作提供遵循。

三是完善“一套制度”。结合基层实践情况，编制涵盖15种常见案件类型、1张办案流程图、1份办案系统操作说明、60个执法文书参考模板及制作指南、10项注意事项和2个综合执法事项目录的《“大综合一体化”行政执法工作法律指引（试行）》，为一线执法人员日常执法提供执法路径“导航”。同时，适时完善修订适应基层实际的办事指南和工作规程，创新完善执法质量考核评议、电子证据、刑事司法衔接、协作联动、暴力抗法等19项制度，推动执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化，确保依法行政、文明执法、阳光办案。

（二）职能整合、权力下放，推动基层事有权管

一是更大范围推进综合执法。按照《浙江省综合行政执法事项统一目录》（年本）和《杭州市综合行政执法事项扩展目录》明确的综合执法事项范围，拱墅区将档案、事业单位登记管理、发展改革、经信、教育、科技、民族宗教、公安、民政和财政等25个领域的行政处罚事项原则上整合纳入综合执法，并在此基础上分别梳理形成了涵盖1933项执法事项的综合执法清单和3034项执法事项的专业执法清单，进一步厘清了综合执法部门和专业执法部门的职责边界，为后续权力下放属地街道打好基础。

杭州执法队员讲解相关执法条例。刘静斐提供

二是更大力度赋权属地街道。坚持以“放得下，接得住，管得好，有监督”为原则，创新引入第三方律师对试点赋权街道开展年度评估。将发生频率高、基层迫切需要、专业技术适宜、就近就快能办且能有效承接的执法权限，精准划转至街道执法机构统一行使。实现全区18个街道全域赋权，因地制宜形成了半山街道20个领域353项赋权执法事项清单、拱宸桥等其他17个街道19个领域338项赋权执法事项清单，破解基层“有责无权”的痛点。例如，把基层投诉多、呼声高的事项梳理下放，包括城管领域投诉总量类别前7名和涉及重点监管对象，如工地、小餐饮等；发生频率高、可简易操作办理的事项，如违法停车、无照经营等。另外，可优化实现部门合并履职的也梳理下放，如房屋装修类等。

（三）重心下移、架构规范，推动基层事有人办

一是做实“金字塔型”执法架构。2021年，精简房地产监察、劳动保障监察2支区级专业执法队伍，实现专业执法队伍总量下降50%，形成了区级层面“1支综合执法队+5支专业执法队”（“5”指市场监管、文化市场、应急管理、自然资源和卫生健康等5支专业执法队伍）的执法格局。2022年，结合“1+5”执法队伍情况，推动475名区级“综合+专业”执法队伍人员下沉，实现69.44%的执法人员下沉属地街道，形成了以街道为主的执法力量配置架构，进一步推动违法问题发现在基层一线、解决在基层一线。

二是全面规范街道执法体系。在人员下沉的基础上，成立了由街道党工委书记和办事处主任任“双组长”的综合行政执法领导小组，组建了街道主任任队长的综合行政执法队，并在街道公管办设立了承担行政执法指挥平台运行等职责的综合执法办，形成“领导小组+执法队+综合执法办”三位一体的街道执法格局。

三是加强街道综合行政执法队“两化”（队伍正规化、执法规范化）建设。在硬件上，按照规范化队所的配置要求，功能区、办案区、处置装备等一应齐全；在软件上，坚持以党建促队建，统一规范建立“××街道综合行政执法队党支部”，为18个街道综合行政执法队配备专职指导员，强化对街道综合行政执法队党员的日常教育管理，更好地发挥基层党支部的战斗堡垒作用。同步建立综合执法队法制员队伍，聘请专职律师作为法制审核人员顾问，从专业化角度协助案件审核，进一步提升“一支队伍”的凝聚力、执行力和战斗力。

（四）数字赋能、高质执法，推动基层事有效办

以数字化改革为牵引，探索创新数智执法，形成一批“数智+执法+服务”的典型实践案例。

一是长庆街道实施“信用赋能”促守法，构建“事前承诺—事中检查—事后分级奖惩”的“综合执法信用体系”，对企铺精准画像、实行差异化监管，积极打造“有诺必践、有法必依、违法必究”的诚信经营新生态。

二是上塘街道和康桥街道实施“一体化执法”强融合，通过线下集中办公，线上平台联动，探索上塘古运河智慧景区建设、胜利河美食街放心餐饮、专业市场安全生產等一批“特色场景”，构建“发现—研判—归类—处置—审核—结案”的全闭环监管执法体系。

三是东新街道实施“综合查一次”建闭环，实行建筑工地环境整治“综合查一次”机制，以及“工地联盟”“三色管理”等配套措施，以综合性执法检查、数字化闭环处置、网格化源头管理等方式，提高建筑工地管理效能。

四是拱宸桥街道实施“数智执法”优服务，创新运用“无人机+停机坪”的“红旗班非现场执法”模式，归集2.1万余个物联感知设备，组建一支360度巡查、24小时在线、100%精准抓拍的“空中巡查队”，全面推行非现场执法、首违不罚，实现执法更智慧、更高效、更便民。

杭州执法队员开展“综合查一次” 。刘静斐提供

五是武林街道实施“片区化执法”提效能，研发运用“E智武林”小程序，实现街道片区“执法队力量+属地市场化力量+社会组织力量”协同运作，推动20%违法问题从“事后整改”到“事前预防”转变。

二、“大综合一体化”行政执法改革中存在的问题

在“大综合一体化”行政执法改革中，“八个大盖帽管不了一顶破草帽”“看得见的管不了，管得了的看不见”“群众家门口的事没人管”等现象时有发生，执法监管部门履职缺位问题一直都备受关注。经多次调研乡镇（街道）后发现，“大综合一体化”行政执法改革中主要存在以下两个方面的问题。

（一）管执衔接有待深化，案件移送规范有待统一

职能整合、权力下放后，实现监管、执法有效衔接是首要问题。在实践中，各地出台了一系列文件进行明确。例如，《杭州市部门监管与行政执法工作协同实施意见（试行）》明确“监管部门应恪尽监管责任，执法部门应压实基层巡查责任，乡镇（街道）应落实巡查责任”。然而，在实施过程中，监管缺位的问题依然偶有发生。小部分监管部门将事项下放后，存在“一放了之”“以罚代管”的现象，忽视日常巡查、监管、督促、协调职责，造成了因执法权转移而带来的监管缺位。此外，在案件移送时，存在完整度不高、证据不足的情况，证据固定等环节工作较为粗糙。比如，部分监管部门在接到信访线索或检查发现后没有及时固定证据，形成完整证据链，导致执法人员在后续搜集证据时，失去时效性。

（二）下沉乡镇（街道）执法力量有待统筹

改革中，各地虽然已将执法力量尽力向乡镇（街道）倾斜，但由于部分原本人员力量就薄弱的执法部门，下沉方式为1人辐射管理多个乡镇（街道），基层“一支队伍”执法力量不够强大。此外，镇街综合行政执法队内部人员的服装、标志标识、执法文书等尚未统一，基层“一支队伍”整体形象不够突出。

在街道综合行政执法队履职过程中，把握执法尺度也是一个难点问题。目前，除一些省市部门规定的情形外，街道综合行政执法队对于赋权事项行使完全执法权。但从实际情况看，对于情况复杂、专业程度高的违法行为，街道层面执法存在一定难度，又缺乏相关移送依据，无法将案件移送至专业部门进行处置，容易带来纠纷和复议。

三、深化“大综合一体化”行政执法改革的对策建议

法治国家、法治政府、法治社会一体建设的发展目标，要求在法治下推进改革，在改革中完善法治，需要以更高站位、更广视角，全面深化“大综合一体化”行政执法改革。在此基础上，更好地实现“一支队伍管执法”，构建完善职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制，提升整体政府监管效能、执法效能，有效解决监管执法碎片化、重复化等突出问题。

（一）优化管执衔接的顶层制度建设

一是升级管执衔接的牵头协调机构。调整为更高层面的议事指导机构进行牵头协调，以便更加权威、高效地统筹各部门间的联动工作。对于牵头协调后监管执法的具体实施，可由综合执法指导机构承接，更好发挥“综合查一次”等制度效用。

二是夯实综合执法指导机构设置。在升级牵头协调机构的基础上，自上而下统一规范各地综合行政执法指导办公室配置，明确各地可在该办公室配备一名专职副主任，并增设相关内设机构，专职化、常态化落实本辖区行政执法的统筹协调工作，进一步推动管执衔接到位。

（二）健全完善执法监管履职考核指标体系

一是建立双向考核制度。对于执法部门，加强对食品药品、危化品、安全生产、交通运输、生态环境、公共卫生等关系民生安全的重点办案领域的考核力度，强化对于违法线索处置率的考核，提升执法部门的履职主动性。对于监管部门，则要强化对其日常监管检查的考核。例如，每出现一次执法部门对同一主体、同一违法问题处罚3次及以上的情形，则对监管部门进行相应的考核扣分。

二是丰富执法监管履职考核指标内容。在量的方面，要引入对监管执法部门间协查协办、联合执法、联合会商等协同响应方面数据的考核；在质的方面，要将检查实施清单内容、案件移送质量等纳入考核，减少过程损耗，进一步提升考核质效。此外，还要加强考核结果运用，切实发挥考核指挥棒作用。

（三）加强镇街执法队伍建设

一是在人员保障方面，应出台量化的乡镇（街道）综合执法队人员配备指标，专人专用，明确日常管理考核要求。可参照公安辅警制度，出台综合行政执法辅助人员招录管理专项文件，允许基层街道招录一批高素质的执法辅助人员，协助街道日常执法工作开展。

二是在待遇保障方面，可参照政法委、公安、司法、法检等部门的津贴制度，适当向一线执法力量倾斜，增加执法津贴，更好发挥执法人员主观能动性。

三是在队伍建设方面，制定统一的着装管理、执法装备配备、镇街执法队标识标牌管理等制度，增强乡镇（街道）综合执法队伍的统一性、规范性和辨识度。

四是在制度建设方面，要根据相应法律、法规、规章，出台明确的处罚裁量基准和乡镇（街道）移交案件的补充规定，明确乡镇（街道）综合行政执法队遇到较难处理或处罚数额重大（量化）的案件，可提请区（县、市）政府指定管辖，或在征得部门同意后，移交相应部门进行处置。

（责任编辑：荣荣）