高校货物类非政府采购项目实施及创新模式探索

杨俊杰

（上海中医药大学资产管理处，上海 201203）

0 引言

根据项目的资金来源和预算金额，高校的采购工作主要分为政府采购和非政府采购两大类。政府采购是指使用纳入预算管理的资金，由各省、自治区、直辖市人民政府依法制定的集中采购目录以内或者限额标准以上的货物、工程和服务的采购行为。非政府采购是指未纳入由各省、自治区、直辖市人民政府依法制定的集中采购目录且在限额标准以下的货物、工程和服务的采购行为。根据《上海市政府集中采购目录及标准（2021 年版）》的通知要求，政府采购货物、工程和服务的采购限额标准是100 万元，对于集中采购目录以外且在采购限额标准以下的项目，由采购人按照相关预算支出管理规定和单位内部控制采购规程等组织实施采购，即所谓的非政府采购［1］。

1 高校货物类非政府采购项目的特点

高校作为人才培养和科学研究的主战场，其货物类采购有诸多特殊性。其特点主要表现在：①高校的资金来源形式多样，购置仪器设备资金亦出现多元化趋势；②为推动多学科交叉融合发展，提升整体科技创新能力，所需求的仪器设备品目繁多，专业性强，技术参数较为复杂；③为实现资金优化配置，高校大部分经费都具有较高的时效性，这对采购周期和时效提出了更高的要求。

1.1 采购资金来源的多样化

按高校的层次分类，其资金来源有较大的差异。如部属院校和省部共建院校，既有国家财政拨款，也有所在省、市的地方财政拨款，普通省属、市属高校的经费来源以地方财政拨款为主，而民办大学、独立学院以及中外合作大学的经费来源则主要是学费收入及少量财政拨款。此外还有高校的科研经费、重点实验室专项经费、基金会捐赠以及其他出租、出借等经营性收入，资金来源不断呈现出多样化趋势［2］。

1.2 采购货物品目的多元化

高校学科多、专业广、跨度大，所要购置设备（的）覆盖面也相对较宽。我校有15 个本、专科专业，除中医学、中药学、中西医临床本科专业外，还设有护理学、食品卫生与营养学、康复治疗学、药学、生物医学工程、预防医学等专业。非政府采购项目一般为办公用品、试剂耗材、学生宿舍及教学办公家具和实验室仪器设备等各类货物，采购项目、种类和批次量多而广，采购需求呈现多元化［3-4］。

1.3 采购周期短，时效性强

高校采购中心在货物类采购过程中往往面临国家相关法律法规、学校仪器设备采购管理规章制度和预算执行率的多重压力。如有些需求部门事先未按照年度预算实施情况进行相应的经费使用计划，尤其年底会出现采购项目扎堆的现象，无法给后期采购预留充足的时间，采购工作处于相对比较被动状态。又如自新冠肺炎疫情发生以来，紧急采购防疫物资、医用耗材的现象时有发生，导致了在采购流程、到货验收等环节时间安排相对较仓促［5-6］。

2 高校货物类非政府采购项目实施现状

高校货物类非政府采购涉及教学、科研、行政办公和后勤保障等方面。目前，大部分市属高校都根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《上海市政府采购实施办法》等相关规范性文件为指导思想，结合高校实际情况制定了一系列采购管理办法和内控体系以保障货物类非政府采购项目平稳、有序运行。以上海某高校为例，货物类非政府采购项目预算金额在1 万元（不含1 万元）以下的，由需求部门直接采购；1 万元以上（含1 万元）10 万元以下（不含10 万元）的项目由资产管理处采用3 方比价方式进行采购，10 万元以上（含10 万元）且在政府采购限额标准以下的项目由学校资产管理处及招投标办公室联合统一组织。随着高等教育事业的蓬勃发展，货物类非政府采购规模及风险呈现快速增长。

2.1 制度体系尚不完善，采购标准限额过低

关于政府采购有完善的制度体系、管理体系和内控体系，相关规范性文件更新速度较快，高校也结合实际情况建立了采购管理办法和工作制度，规范意识、底线意识不断增强。面对新形势、新任务，部分高校对于非政府采购项目重视程度还不够，随着政府采购制度的进一步完善，将教学、科研仪器设备采购权限下放给高校，但一些高校对于政策制度的应用掌握不足，不能结合新要求出台相应制度适应发展需要，同时也不能适应内部控制管理需要［7］。通过对上海市属高校调研发现，大部分高校的采购标准限额在10 ～20 万元左右，有些学校限额甚至更低，面临着“逢采必招”的尴尬境地，严重影响了学校利益和采购工作效率，成为困扰高校采购部门的一大难点和痛点［8］。

2.2 采购管理平台信息化不健全

高校货物类非政府采购项目运行主要涉及需求部门、资产管理处、财务处、招投标管理办公室以及纪检监察等相关职能部门，需要各部门协同配合才能最终完成设备采购任务。如：需求部门按照年度采购计划和采购预算，根据实际需要提出具体采购需求；财务部门在申请立项阶段，对预算及资金的来源进行审批，在项目结算阶段，根据合同的约定负责资金支付；招投标管理办公室负责组织日常招投标工作，发布招投标信息等；资产管理处落实采购项目审批、采购工作执行、合同签订以及验收入库等；纪检监察部门负责对大宗物资设备采购工作全流程进行监督检查，受理采购过程中违纪行为的举报。而在具体实施过程中各部门之间都有一套独立操作系统，各职能部门管理系统没有实现互联互通、数据共享，造成采购各环节信息不对称，采购工作全生命周期管理水平相对落后［9-10］。

2.3 采购信息发布渠道局限

对于所有政府采购项目而言，采购意向、采购公告以及结果公告等信息都会在指定的官方平台上进行公示。例如上海市的政府采购项目在“上海政府采购网”公开发布和公示，纳入政府采购合格入围供应商的企业可以结合自身能力来参与政府采购项目的竞标。但非政府采购项目无法通过官方平台来发布相关采购信息。大部分高校货物类非政府采购信息发布在各自学校的校园网，有些高校把招标需求分散在各部门的网页，采购信息发布范围小直接导致能提供服务的供应商往往局限在固定的几家单位，不仅参与度低、缺乏积极性还容易形成价格垄断［11］。

2.4 采购前期市场调查不够充分

仪器设备技术参数以及采购需求的编写需要使用部门和采购人员深入市场进行调查研究，这关乎项目评标、合同签订及履约验收等各个环节，直接决定采购目标的实现［12］。而在实际操作过程中，采购前期可能存在市场调查的范围和规模比较局限，导致采购需求编写不够合理。如我校某学院购置多通道光纤记录系统，该设备是目前常用的小鼠多位点钙信号检测和记录工具，主要参数及性能指标相对简单。由于前期在没有充分市场调研的情况下听信供应商的技术方案和报价，项目预估金额为22 万元人民币。在竞争性磋商环节受到了其他供应商的质疑，最终成交价调整为16万元人民币，比预算低了27.3%。这充分暴露出采购前期市场调研不充分，过分轻信个别供应商的方案和报价，导致预算价格和成交价格相差悬殊。

2.5 采购文件编制不规范

在政府采购项目中，所有招标文件都由政府采购中心或专业采购代理机构组织撰写，均有一套标准化工作流程和编制规范。对于非政府采购项目来说，可以由采购单位自行组织，也可以委托专业的采购代理机构进行操作。在调研中发现，大部分高校委托招标代理机构组织实施，也有一小部分高校自行组织实施，在自行组织时，对于专业性较强的仪器设备，相关工作人员往往缺乏相关专业知识，导致编制出来的采购文件不规范、不详尽等问题。如：照搬照抄某一家公司特定产品的技术指标进行起草招标文件，因招标文件有明显的倾向性，无法形成竞争，有违反公平、公正之嫌；技术参数描述过于含糊，核心内容不详细，给竞标人留下质量优劣、价格高低均过大的空间，导致招标失败或中标产品与实际需求相差悬殊，无法满足使用部门的使用需要［13-14］。

3 解决货物类非政府采购项目难点的措施

综上所述，目前高校货物类非政府采购工作还存在诸多难点和痛点，但要保障高校日常各项工作的正常运行又需要大量非政府采购项目的实施，因此，如何做好新形势下高校非政府采购管理工作是当前急需解决的问题。我校针对货物类非政府采购项目的难点和特点，制定了一系列管理措施，经过几年的完善取得了一定成效。

3.1 落实主体责任强化监督管理

依据“采购依法规、运行有机制、过程有监督、措施有保障”的原则［15］，学校通过落实主体责任，强化监督管理来减少非政府采购带来的潜在风险，采取以下的措施：①落实主体责任，细化业务流程、工作要求和风险防控措施，加强采购执行与监督管理。②明确职责分工，根据不相容职务分离原则，采购需求、采购计划、采购实施、履约验收等不相容岗位人员应适度分离。③加强内部审核，细化内部采购审核权限和工作要求，对重点项目的采购加强监督管理以及事后审核。④建立采购组织架构及采购不相容岗位设置，明确单位主要负责人为本单位采购工作第一责任人，项目经费负责人为直接负责人，并安排相关人员落实采购工作，确保采购流程有序合规。⑤加强履约验收管理，对重点项目委派不相容岗位人员进行专项验收，验收应依据投标文件和采购合同所列条款。

3.2 创新管理体制机制，助力学校中心工作

“上海中医药大学仪器设备采购管理办法”于2018 年正式实施。为了加强学校仪器设备采购管理，提高资金使用效益，维护国家和学校利益，加强廉政建设，确保教学、科研和行政办公正常运行，2022 年初针对采购管理办法中的部分内容进行修订。其中明确了货物类非政府采购项目的实施标准，按预算金额设置不同的采购权限可分为：①单台（套）或批量同类设备家具金额1 万元以下，申购部门在获得资产管理处自购授权后，可由采购人员在进行市场调研后自行选择质优价低的产品进行采购；②单台（套）或批量同类设备家具金额1 万元及以上10 万元以下的，采取资产管理处与申购单位相互监督和制约的办法，由申购单位在相关入围供应商进行综合比较后实施择优自行采购；③单台（套）或批量同类设备家具金额10 万元及以上的，由资产管理处统一组织采购。其中金额10 万元及以上、50 万元以下且不属于上海市政府采购集中采购目录内的，由申购单位向资产管理处提出申购申请，资产管理处在相关入围供应商进行比价采购；50万元及以上、上海市政府采购限额标准以下，且不属于上海市政府采购集中采购目录内的，由资产管理处通过财务处委托入围招标代理机构进行公开招标、竞争性磋商或竞争性谈判等方式采购。

3.3 优化供应商结构加强供应商管理

根据学校招标管理办法、仪器设备采购管理办法并结合学科的发展需要，把入围供应商划分为国产设备、进口设备、家具、办公用品、试剂耗材等8 个品类，可以满足中医学、中药学、康复治疗学、护理学等相关专业的物资使用需求。而良好的供应商管理体系是进行非政府采购工作的基础，既要有足够的竞争者参与竞价，也不能出现恶意竞争的现象。①发布非政府采购设备合格供应商征集公开招标公告，相关供应商结合企业自身能力来参与竞标，采购部门会同相关行业专家对申请供应商的资质条件、合同履约能力、售后服务质量等进行综合评价，通过评审者纳入学校合格入围供应商库。②为纳入学校合格入围供应商开通校内报价系统，发布采购信息后自行登录系统进行报价，以防止陪标凑数以及恶意竞争。③定期在全校范围内开展入围供应商满意度调查，从产品价格、产品齐全性、产品质量和性能、供货速度和服务态度等5 个方面倾听师生对于供应商的意见建议，对于评价较差的供应商给予警告直至退出合格供应商。2021 年师生对于入围供应商满意度高达98.7%。

3.4 创建互联网+管理新模式

“让数据多跑路，群众少跑腿”已成为当下服务部门的流行词语。作为高校职能部门，管理和服务工作也应当与时俱进。学校通过信息化管理模式优化采购流程，切实提升广大师生采购体验。①引入第3 方电子商务平台：利用互联网手段，通过线上线下融合，提供规范化、信息化的科研交易、管理、物流、资讯等科研全产业链服务，营造阳光科研服务生态，实现多方共赢。现有入网供应商9 万余家，上线商品8000 万种，国内外知名生产商Sigma、life、Corning 等悉数入网。自2020 年运行至今，为学校教学、科研等工作保驾护航，赢得了广大师生的一致好评。从商家发货、会员验货平均耗时来看，商家发货平均耗时1.4 d，有59%的订单在3 d内完成发货；98%的会员都能在7 d内完成验货，实现了采购、管理、结算便捷。商家发货、会员验货耗时情况（见图1）。②创建“一网通办”财资管理平台：打通财务处与资产管理处“最后1 km”，将财务系统与资产管理平台信息互联互通，数据共享，从物资申购、采购执行、验收入账直至财务支付全程“无纸化”操作，实现“让老师坐下来，让数据跑起来”。

图1 商家发货、会员验货耗时情况

3.5 加强前期调研规范文件编制

在《政府采购货物和服务招投标管理办法》中明确要求采购人提出采购需求时要事先进行市场调研。应当深入市场了解行情，学习仪器设备相关专业知识，让自己变成行家里手，为随后进行的采购工作打下扎实基础。如，某研究所需购置科研用便携式计算机，开展计算机辅助药物设计，这对硬件配置提出了更高的要求，作为采购人员需要掌握所购置的产品信息，包括产品的技术参数、生产厂家有哪些？哪个厂商的产品市场份额比较高？哪款产品质量比较过硬？后期维修的相应速度怎么样？等。这些信息只有深入市场才能拿到第一手资料，尤其是电子产品本身更新迭代较快，不同的产品其功能和性能也差别较大。

规范采购文件编制、提高编制质量：①为提高采购单位工作人员的素质和能力，政府有关部门给予相关采购人员提供专业知识和技能提升的机会；②邀请专业的采购代理机构介入，组织需求、采购以及审计部门，参考政府采购项目的标准文件模板进行编制；③加大招标文件审核力度，督促采购人员完善自身的审核机制以及不相容岗位进行复核机制，杜绝招标文件编制不认真、不负责的现象；④加大违规惩处力度，提高违法违规成本，以达到公平、公正和公开。

4 结语

高校非政府采购工作是一项复杂琐碎的系统工程，没有照搬照抄的管理模式，而是需要高校采购管理部门结合自身实际，不断创新工作方式方法，从建章立制、优化办事流程、运用互联网+等模式，推进采购工作更加科学、规范、高效，更好地为教学、科研等各项工作的顺利开展提供强有力的支撑，推进“双一流”建设的步伐，实现高等教育事业内涵式发展。