美国公共图书馆背后的大国政治

叶静

曾在美国旅居一段时间的人，常会诧异于美国公共图书馆的发达。那些依托各级财政资金支持、向公众开放的图书馆，是美国社区生活的核心，也是支撑美国社会的重要公共福利。它们不仅仅提供书籍和期刊的借阅和查询，也为各年龄层的社区居民提供了丰富多彩的课程、讲座、音乐会和技术培训等服务，还在应急、健康服务、灾后重建中扮演着日益重要的角色，大大提升了社区的活力和韧性。然而，仅仅关注到美国图书馆为社区提供的这些支持型服务还不够。实际上，美国的公共图书馆还是发展导向型的，它更关注年轻一代的教育，也强调新技术的引领和推广。美国公共图书馆对儿童教育投入了相当大的资源。据统计，在美国公共图书馆开展的所有活动项目中，有53% 是针对儿童的。比如，二十一世纪以来，美国公共图书馆与公益组织“一千本书基金会”合作就推行了一个标杆项目，鼓励美国儿童在幼儿园阶段读一千本书。美国公共图书馆还提供了多种数字技术方面的设备和相关服务，直接助力美国居民对数字技术的运用。当然，美国公共图书馆的发达，不仅体现在其提供的高质量服务上，也体现在其庞大的规模上。截至二0二0年，美国一共拥有公共图书馆系统九千二百三十二个，其中总馆、分馆和移动图书馆的总和达到了一万七千个之多。

考虑到美国排名第一的经济总量，拥有如此发达的公共图书馆系统，似乎没有什么奇怪的。但是，如果把公共图书馆和美国其他领域的公共福利进行比较，美国公共图书馆的发达却是一个谜。哥斯塔·埃斯平- 安德森的經典著作《福利资本主义的三个世界》曾把美国界定为一个以低公共支出为特色的自由型福利国家，这几乎成为学术界的共识。的确，美国政府提供和组织的福利和保障比较有限，相反，它通过实施很多的税收补贴和公共服务外包，使雇佣者和其他私人提供者成为主要的社会政策行为者。一些学者曾另辟蹊径，认为如果从规制或者从税收补贴的角度来看，美国可以被认为是一个激进的或隐形的福利国家。这也从侧面反映了美国在福利公共开支方面的克制和谨慎。对于美国福利体系的特殊性，有学者认为是因美国的左派势力受到种族的分割而相对较弱，在福利国家的塑造中没有发挥欧洲左派势力那样的作用，所以由政府提供的公共福利水平低；有学者认为是私人企业比美国的国家机构成长得更早、更完善，因而能够承担原本应由政府提供的职能。总而言之，尽管探讨角度不同，多数学者都认为美国的公共福利领域存在着水平低、更多以公私合作的方式提供等特点。

从这个视角来看，美国公共图书馆的发达就很奇怪，因为一来它的水平不低，二来它主要依靠的是公共资金。作为支撑公共教育和终身教育的重要支柱，美国的公共图书馆体系可谓世界的翘楚。这里将美国和瑞典做个对比。瑞典被公认为西方福利国家中公共支出最为慷慨的，实行“从摇篮到坟墓”的社会福利，其公共图书馆系统也非常发达。但鲜有人知的是，瑞典的公共图书馆系统是在二十世纪初引进和学习美国的经验而建立起来的。目前，瑞典一共有二百九十个公共图书馆系统，拥有两千个左右的服务点。如果按一个公共图书馆系统服务的人口数来衡量，瑞典和美国水平大致相当，两国一个公共图书馆系统都平均服务约三十五万人。也就是说，一向被认为低福利的美国，其公共图书馆系统的发达水平与福利支出最为慷慨的瑞典不相上下。

美国公共图书馆能够这么发达，和它获得的财政支持是分不开的。目前美国公共图书馆主要依靠的是各级财政资金，但美国公共图书馆并非在一开始就是如此。威甘德的《美国公共图书馆史》曾详尽地介绍了美国公共图书馆从十八世纪诞生到二十一世纪的发展过程，这是一个由以卡内基为代表的私人赞助为主到后期以政府资金支持为主的过程。美国联邦政府正式资助公共图书馆服务始于二十世纪五十年代后半期，《图书馆服务法案》《图书馆服务和建设法》等一系列法案规定了联邦资助的规模、方式和用途，郭忠义的《战后美国联邦公共图书馆政策演变研究》一书对此有详细的介绍。二十世纪五十年代中后期的联邦资助开启了美国公共图书馆发展历史上的一个黄金时期。事实上，联邦政府的资助占公共图书馆运营经费的比例并不高，它的资助常以州和地方政府提供配套经费为条件，以此来拉动各级财政资金对公共图书馆发展的支持。如果没有联邦政府的介入，公共图书馆本来也可能和美国其他领域的公共福利一样，由私人行为者扮演更主要的角色，整体发展水平也不会很高。那么，联邦政府为什么会在二十世纪五十年代去正式资助全国各地公共图书馆的发展呢？

对于这个谜题，像《美国公共图书馆史》《战后美国联邦公共图书馆政策演变研究》这些历史学著作都或多或少提到了一些背景和原因，比如美国经济的发展、移民社会的社区缔造需求、美国农村和城市公共图书馆布局的失衡、美国总统的“伟大社会”“向贫困宣战”等宏伟规划的推动、六十年代苏联的成就对尼克松总统的刺激、美国图书馆协会的推动等因素。这么多因素之中，哪个才是关键？打开美国一九四六到一九五六年有关图书馆联邦资助的立法档案，能够帮助我们一探究竟。

一九四六年起，美国国会开始对联邦资助公共图书馆进行正式的审议和辩论，这个立法过程延续了十年，直到一九五六年六月十九日美国国会才通过《图书馆服务法案》同意拨款。《图书馆服务法案》是美国历史上第一次由联邦政府正式对公共图书馆进行资助的立法，虽然这个法案规定的拨款期限只有五年，而且拨款只限于农村地区使用，但是随后多个修正案延续了联邦政府对公共图书馆的拨款，并扩展了拨款的用途。简而言之，一九四六至一九五六年是美国联邦政府试图正式介入的时期，一九五六年是个关键节点，它是美国联邦资助公共图书馆的开始。在这十年中，一共有十七份，总计六百八十五页的相关文件，包括了相关委员会先后提交给七十九届、八十届、八十一届、八十二届、八十四届美国国会的九份公共图书馆相关报告，七十九届、八十届、八十二届、八十四届国会产生的六份有关公共图书馆的公开听证会记录，以及一九五六年五月和六月《图书馆服务法案》分别经由众议院和参议院辩论、发言和表决的两份国会记录。

当然，这不是说一九五六年之后公共图书馆相关的立法档案不重要。如果对一九五六年之后的立法档案进行考察，当然能发现联邦政府进一步支持公共图书馆的其他原因。只不过一个制度的开创和延续可能受到两种逻辑的支配。当一个制度已经落地，就会产生这个制度的受益者团体，这些受益者会成为这个制度的拥护者，从而使得这个制度能够延续下去。因此，对一九四六至一九五六年这段起始时期的考察能够找到促使美国联邦政府躬身入局的最初推动因素。

也许有人会质疑，为什么要关注国会，而不是去考察美国总统的作用？的确，一些美国总统在推动公共图书馆发展中发挥了作用，但是在美国负责拨款的最重要机构是其国会。事实上，还有一些美国总统对联邦政府资助公共图书馆事宜持有负面态度，甚至一度想推翻这些资助，但是都被国会否决了。比如，在特朗普政府时期，特朗普就多次试图取消联邦政府对公共图书馆的资助，但是这些提议都未被国会通过。毕竟，根据美国的宪法，国会掌握涉及分配全部联邦资金的钱袋权，这是其立法职能的核心。因此，审视国会立法的档案和文件，能够较好地分析出联邦介入的原因。

不过，美国国会每两年就要进行一次选举，是否因为这十年美国国会中政党势力分布发生了明显变化，从而使得《图书馆服务法案》最终在一九五六年得以通过呢？事实并非如此。以美国众议院为例，在七十九届、八十一届、八十二届和八十四届的众议院，民主党人都占了多数，而在八十届和八十三届国会中，共和党人占多数。也就是说，《图书馆服务法案》从七十九届国会被否决到八十四届国会被通过的过程中，两党势力此起彼伏，因此该法案的通过与否与控制国会的政党派别并没有关系。另外，《图书馆服务法案》的通过与民主党在众议院中所占优势的大小也没有直接关系。而在《图书馆服务法案》最终得以通过的八十四届国会，民主党人占了二百三十二席，其占比低于之前多届国会。由此看来，党派势力的变动不是决定联邦是否资助全国公共图书馆的关键因素。

要找到真正的原因，就需要对这十年的立法文件仔细审读。首先，来看一下这些文件的共同关注点。如果对七十九届、八十届、八十一届、八十二届、八十四届国会的相关报告和公开听证会记录进行关键词提取，可以看到“rural”（農村的）、“local” （地方的）、“f ede r a l ”（ 联邦的）、“funds”（资金）等关键词在这些国会文件中反复出现。确实，对于联邦政府资助公共图书馆，这些年国会中持支持态度的议员们提出的主要理由都是一样的，主要是强调图书馆服务供给不足，尤其当时美国的图书馆服务主要在城市地区，而农村地区的人并不能同等享受这个服务和福利。这是一个极其重要的立法背景和立法目的，但这并非是促使联邦政府介入的最重要因素。因为，在这十年中，不充足的图书馆服务这个因素一直存在，而且还处于持续改善的过程中。一九四六年，美国有六百六十一个县没有公共图书馆服务，一九五二年四百八十八个县没有这样的服务，一九五五年进一步减少到四百零四个县。换句话说，在没有联邦政府资助的情况下，不充足的图书馆服务在八年的时间中已经减少了38.8%。如果服务不充分和城乡差距是促使联邦政府介入的最重要原因，那么一九四六年它最应该介入。但是事实上，这个立法过程延续了十年。因此不仅要看这些立法文件的共同点，还需找到这些立法文件跨时的差异。

这些立法文件的确存在着差别，尤其是一九五六年八十四届国会收到的报告和公开听证会记录明显要比之前历届国会的相关文件更多突出了苏联的因素。在七十九届、八十届、八十一届的相关立法文件中完全没有提到俄罗斯、苏联、共产主义等要素，八十二届国会提到了共产主义一次，而八十四届国会对这些因素开始频繁提及。这显示了苏联对于美国的压力在二十世纪五十年代初日益上升。

事实也是如此。首先，从客观的经济实力上看，苏联在二十世纪五十年代初期经济增长非常快，一九五0至一九五五年间，其年平均经济增长率达到了14.2%，为五十至八十年代中增长最快的时期。其次，从美国感受到的政治威胁来看，五十年代之后也明显上升。黄琪轩的《大国权力转移与技术变迁》一书中提到，自苏联领导人赫鲁晓夫上台之后，一改之前防御性的外交政策，变得更为积极主动，宣称苏联在国际政治的决策中应享有一席之地，这使得苏联走向了与美国竞争领导权的前台。而二十世纪五十年代初期的朝鲜战争更是直接绷紧了美国的神经，害怕被赶超的压力陡然上升，很多军方—产业—学术的复合体就是在朝鲜战争的动员下形成的。

但是，苏联这个因素为什么能促使美国联邦政府对公共图书馆的资助呢？第八十四届众议院商议和表决《图书馆服务法案》时的记录十分清晰地展示出了其中的关键机制。当时的美国对俄罗斯科技人才成长、教育体系建设的成效颇为忌惮。这份文件的第7689 页提到：“一九五六年（美国）毕业了两万五千名工程师，但俄罗斯将毕业五万名工程师。在一九五六年，我们将毕业五万名技术人员，但俄罗斯将毕业三十二倍于此的人数—一百六十万名技术人员。”同时，一些议员也注意到了俄罗斯十分重视继续教育，他们认为美国面临着俄罗斯教育成就的挑战，所以美国要发展自己的教育体系，需要通过公共图书馆给人们继续教育的机会。正是在这样的背景之下，联邦对公共图书馆的资助变得十分重要。不仅如此，美国对共产主义带来的体制上和思想上的竞争也十分重视。一些议员指出美国正处在与共产主义的激烈竞争中，这不仅是物质上的竞争，更是思想上的竞争。他们认为共产主义已经渗透到美国生活的各个方面，正在一些薄弱环节破坏人们对民主制度的信仰。为了与之抗衡，他们认为需要利用所有有效的信息和教育手段，建设高效服务民主需要的公共图书馆就是其手段之一。总而言之，公共图书馆被认为在两方面具有重要作用：一方面，它可以服务于终身教育，帮助美国在与俄罗斯的科技竞赛中取得优势；另一方面，公共图书馆能为公民提供充分的信息和知识，促进对民主的信心，从而巩固民主制度并对抗共产主义。正是这些原因，联邦对公共图书馆进行资助变得义不容辞、刻不容缓。

不过，这项对公共图书馆的资助法案在历次提交给国会辩论和表决时，都遇到了同样的挑战，那就是对联邦权力扩张的反对。即便在八十四届众议院商议和表决《图书馆服务法案》时，仍有多名议员强调这个问题，认为联邦正在侵蚀州的权力，不应该为了资助图书馆而再开联邦权力扩大之门。一些议员为这个法案进行了积极的辩护，提出这只是一个有固定期限的法案，只有五年的资助期，而且法案要求州对联邦资金进行配套，联邦的资金只是去调动州的积极性，联邦政府也不能决定州使用资金的方向。也就是说，为了能让联邦政府资助原属于地方事务范畴的公共图书馆，这项法案规定联邦政府只能发挥财政引领的作用，即用有限的资金在有限的期限内介入。虽然有限的期限这一规定后来被多个修正案打破，但是联邦政府用有限的资金，去调动州和地方政府的资金进行公共图书馆建设这一做法一直被保留下来。正是这种支持，使得美国公共图书馆从早期较多依赖私人慈善捐款和志愿者的支持，转向了主要依靠各级财政资金发展。也正因如此，二十世纪五十年代后期以来公共图书馆得以快速发展，成为美国社会中不可或缺的公共福利。

因此，美国公共图书馆壮大的背后是大国政治，是大国间的科技竞争和体制竞争使美国将公共图书馆作为实现国家利益的工具，从而促使联邦对此进行了引领性的资助。这只是大国竞争影响公共福利建设方向和规模的一个例子。事实上，西方整个福利国家的成长和“冷战”都是密不可分的，正是美苏两大阵营的对抗和竞争使得社会主义集团和资本主义集团都纷纷加大了社会支出。以前我们常常关心经济发展水平、全球化程度、全球价值链分布、国内左派力量大小、政党谱系对各国福利制度的影响等。但很显然，国际政治局势会赋予国家自主性，进而塑造一个国家的社会政策，毕竟任何一个国家能够快速崛起、顺利应对外部挑战所需要的底层逻辑都是，该国有更高比例的人获得更优质、更平等的发展机会、条件和支持。