撤县设区刹车的背后

简宏妮

河北沧州南湖公园

近日，2023县域经济创新发展论坛上发布了《2023中国县域经济百强研究》。研究显示，2022年54个“千亿县”竞相进位，完成GDP8.6万亿元，占全国经济总量的7.1%。

与此相对应的，则是近年来关于“撤县设区”的收紧。

近年来，《融入南京都市圈，江苏镇江市推进撤县设区设想》《融入武汉都市圈，湖北黄石市推进撤县设区构想》《打造省会副中心，湖南省宁乡市加快撤县设区设想》等撤县设区“构想”一直是坊间热议话题。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确“严格控制撤县建市设区”。“过去十多年热热闹闹的撤县设区如今正在进入冷静期。政府释放的种种信号表明，撤县工作的刹车已经踩下，短期内政策都将处于收紧状态。”上海城市发展协同创新中心副主任、华东师范大学城市发展研究院教授曹贤忠告诉《瞭望东方周刊》。

民政部数据显示，2009 年底， 全国有1464 个县，855 个市辖区；到了2019 年末，已缩减至1323个县，市辖区增至965 个。截至2023 年4 月的最新统计表明，县已缩减至1299个，市辖区增至977 个。

实现双赢

郡县治，天下安。县级行政区在我国行政区层级结构中承上启下，其合理设置与调整优化关系到国家长治久安。

在此次收紧之前，我国撤县设区经历了快速增长（1997-2002年）、调控收紧（2003-2009年）、再次升温（2010-2021年）三个阶段。“县”越来越少，市辖区逐年增多。

民政部数据显示，2009年底，全国有1464个县，855个市辖区；到了2019年末，已缩减至1323个县，市辖区增至965个。也就是说，10年之间，全国共撤销了141个县（平均每年减少14个县），相应地增加了110个市辖区。截至2023年4月的最新统计表明，縣已缩减至1299个，市辖区增至977个。北京、上海、广州、深圳、天津、南京、厦门等多个城市陆续进入“无县”时代……被调整的县域，也往往迎来了科教文卫等城市功能定位与市政配套设施的大幅升级。

曹贤忠表示，撤县设区（包括县改区、县改县级市、县级市改区）主要是基于三个背景：一是撤县设区有利于提升城镇化率；二是响应区域协调发展等国家战略需求，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈；三是打破地域空间和行政区划的限制，更好地配置资源。

比如，安徽的县级巢湖市、庐江县被并入省会合肥，为合肥增加了近200万人口和4400平方公里的土地面积。扩容成为合肥做大做强省会中心城市、争创国家中心城市的有力支撑。

“拓展城市发展空间，增加常住人口，助推城市发展进入更高能级，撤县设区曾经在一定程度上让城市和县域实现了双赢。”曹贤忠说。

2021年以来，全国多地的“十四五”规划提出有序推进撤县设区的目标。比如，云南昆明提出“十四五”期间将优化行政区划设置，有序推进撤县设（市）区、乡改镇、村改居，加快培育新生中小城市。其中，县改市重点为加快推进嵩明、宜良撤县设市，县改区重点为加快推进富民撤县设区。

浙江嘉兴提出，“十四五”期间有序推进行政区划优化调整，稳妥实施撤县设区、镇改街道、村改居等，力争市本级人口和经济规模占全市比重达到60%以上。

此外，陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、安徽芜湖、江西赣州等多地均在当地的“十四五”规划纲要中提出撤县设区相关内容。

逐步收紧

2021年，国家发展改革委提出“慎重撤县设区”，2022年初，这一表述升格为“慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张”。2022年政府工作报告明确提出“提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区”。最新的表述则是《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中提到的“严格控制撤县建市设区”。一年多来，多个地方省市官方对下一步的撤县设区表达了审慎态度。

撤县设区进入冷静期，是对此前一些地区一哄而上、过急过热的扩大城市做法的纠偏。“有些县域成为城区已经好几年，但实际上与中心城区之间的经济关联并不高，尤其是其经济发展驱动力还是以土地财政为主，缺失主导产业，县域公共设施与服务与城区的差距也依然较大。”曹贤忠说。同时，撤县设区的具体执行过程中还面临一些阻碍，如从县级政府角度来说，此举将大幅缩减财政收入，弱化审批、规划等方面的自主权。此外，中心城区对县域产生虹吸作用，造成设区后县域拥有的资源反而变少，经济发展因此受限。

中国人民大学公共管理学院行政管理系教授马亮指出，有些城市过去通过撤县设区追求土地和行政区划意义上的城镇化，并没有带动城乡一体化、人口城镇化和农民市民化，甚至还因为撤县设区导致了一些城乡接合部的治理难题。

华东师范大学中国政治发展战略研究所教授林拓提醒，对于撤县设区，还要警惕一个过渡期过长的问题。“区划调整后，各地普遍设置3-5年的过渡期，在过渡期内沿用原有县享受的大部分政策。实际操作中，过渡期有的长达8年，造成了新设的区尽管在名义上归属于中心城市，但在实际运行中又与中心城市疏离的情况。”林拓说。

另一方面，县域也在探寻自身的发展新路。“十四五”规划提出大力发展县域经济，在2023年指导“三农”工作的中央一号文件——《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，“县域”一词出现达13次之多。

“很多原本没有存在感的县域，借助互联网和数字经济的力量走上发展之路。” 曹贤忠说。比如，人口不到30万的贵州黔东南榕江县，让一群热爱足球的人欢聚一堂，举办了场面堪比“世界杯”的“村超”，不仅吸引了国际足球巨星的关注，还“带飞”了当地旅游业。

再如，人口只有13万的江西抚州资溪县，有将近一半的人口在做面包，通过“一姓带一村、一村带一镇、一镇带一县”的辐射效应，每年靠做面包，年产值达200亿元，面包产业成为资溪县域经济的亮丽名片。

2023年7月，赛迪顾问发布《2023中国县域经济百强研究》。百强县总GDP达到8.6万亿元，占全国经济总量的7.1%；“千亿县”已达54个，比上年多10个；百强县居民人均可支配收入均值达46009元，高出全国水平24.7%，体现出“强县”与“富民”并重。

“依附于城市不一定能带来县域发展，而盲目扩张对城市自身也造成治理难题，从‘慎重到‘慎重从严再到‘严格控制，撤县设区需要一个‘冷静期。”曹贤忠说。

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探寻新路 

“十四五”规划纲要提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

江苏省发改委前不久对无锡与江阴、宜兴等市未来发展的表态也透露出新信息：“积极培育江阴、宜兴两个副中心城市，加快推动锡澄、锡宜协同发展，实现无锡市域一体化发展。”这意味着，与地市层面的都市圈一体化一样，市域一体化正在取代撤县设区，成为城市内部融合的新模式之一。

“世界范围的研究成果表明，城市多中心的空间结构更有利于城市经济发展。因此，撤县设区应根据城市的等级、发展阶段制定不同的政策，对于特大型城市，应注重培育副中心；对于中等城市应注重培育县域新增长极，待条件成熟后再逐步考虑撤县设区。”曹贤忠说。

“城市不管怎样扩容，终究是有行政边界的，有边界就意味着依然有壁垒，撤县改区看似一下子解决了壁垒，实际上也可能为新问题埋下伏笔。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚认为，相比行政区划调整，完善区域协调机制更应该是下一阶段城市发展的主基调。“对于城市高质量发展而言，改变粗狂的城市开发方式，提高城市品质、丰富城市内涵、增强群众幸福感和获得感，比通过撤县设区实现城市扩容更为重要。”