美国服刑父母儿童抚养费支付及社会复归情况研究

林恩·哈尼，玛丽-杜梅斯勒·梅西尔（著），宋晓彤（译）

（1.纽约大学，美国 纽约 10012；2.华东政法大学，上海 200042）

一、研究背景

在过去的40年里，美国的两大系统——刑事司法系统和公共儿童支持系统经历了明显扩张。自1980年以来，美国的监禁率增加了500%。目前，美国有超过200万名公民被监禁在监狱和看守所，另有500万名公民处于矫正系统监督之下。［1］每年有近70万名公民从州和联邦的监狱获释，近900万名公民从看守所获释。［2］这些人大多数是有色人种，他们的犯罪记录让他们难以重新融入社会。大规模的监禁及复归不仅影响着直接经历这些事件的个体，也影响着这些个体回归并试图重新融入的社区和家庭。

在同一时期，由于联邦政府在督促父母履行义务、确保儿童得到父母的抚养上的参与度有所增加，公共儿童支持系统也扩大到了前所未有的水平。大多数研究表明，扩大的儿童支持系统对中等收入或有固定收入来源的独身父母效果很好，2016年，它为监护父母筹集了超过330亿美元的资金。［3］但研究者也一致认为，这一制度在获取低收入父母资金支持上仍有所欠缺。在过去的30年里，儿童抚养费①儿童抚养费是指离婚后父母一方给另一方对子女生活、抚养及教育支付必要的费用。通常由没有监护权的一方为孩子的食物、衣服、住房和教育等基本需求支付一定数额的抚养费。（以下简称“抚养费”）债务从1987年的113亿美元跃升至2017年的1 147亿美元，足足扩大了10倍。［4］这一数额超过了联邦政府在公共援助和食品券上的支出总和，而增加的债务主要落在了贫困家庭身上。在550万名欠缴抚养费的父母中，大多数人收入极低，据估计，累积债务的70%都是由收入1万美元以下的父母所欠。［5］

刑事司法系统和儿童支持系统在很多方面都是相互关联的。监狱中半数以上的人有未成年子女，这些父母中接近一半的人有抚养令。当父母入狱或被拘留时，他们通常难以及时支付抚养费。监禁率的上升导致抚养费债务激增，而抚养费债务的增加使得这些父母出狱后难以复归社会，从而又反向促进监禁率的增加。

研究人员已经分别对儿童支持系统和刑事司法系统进行了广泛的研究，但最近才开始分析监禁和抚养费之间的种种相互关系。一方面，我们对儿童支持政策的发展轨迹——从它如何成为一个联邦议题，到强制执行措施如何扩大，再到尤其是在低收入父母群体中抚养费债务是如何激增的均了如指掌；我们对刑事司法的发展——从监禁率上升背后的经济、社会和政治力量，到它们对社区生活的深远影响也有大量的研究。然而，我们对这些系统之间的联系以及它们的重叠轨迹知之甚少。［6］

本文着重阐述社会科学家和政策分析专家对抚养费、刑事司法和复归社会之间关系的了解，主要目标之一是阐明将抚养费纳入刑事司法改革的重要性。在关于改革的讨论中，当我们谈及抚养费用时，通常将其广泛地纳入刑事司法财政债务（Criminal Justice Financial Obligations）加以考虑，这已经引起了学术界和政府的极大关注。［7］然而，抚养费不应被简单地归为“其他司法相关债务”（other justice-related debt）。首先，抚养费的经济成本显然比一般刑事司法财政债务要高，平均是它们的四倍以上；［8］其次，抚养费债务的社会和家庭影响也比刑事司法财政债务影响更广泛，还涉及儿童生活及父母监护人身份的问题。

在研究这一主题时，社会科学家关注的是将抚养费、刑事司法以及父母复归社会联系起来的整个制度过程。本篇文章侧重于对抚养费债务进行研究，研究结果反映出这样一个现实：鲜有服刑父母在离开监狱时没有巨额的债务，并且债务通常会积累到难以控制的程度，导致他们复归社会变得更加困难。目前有相当多的研究涉及刑事司法和抚养费对父母复归社会的影响，包括抚养费债务如何影响重新融入社会、监禁如何影响抚养费的支付和负债等。研究中出现了两个关键的政策性问题：哪些政策加剧了债务与再犯的联系？哪些政策有望改善这种状况？这些问题很复杂，主要原因在于出狱后复归社会本身就是一个多方面的过程。尽管如此，经过一定的研究与分析，我们还是有如下发现：

1.背负抚养费债务的父母复归社会的目标与其他复归社会群体的目标一致：稳定的工作、重新融入家庭和防止再犯。然而，他们在实现这些目标时却面临着与其他群体截然不同的困境。研究人员已经开始揭示这些困境背后的制度运作过程。

2.影响服刑父母复归社会的最大障碍之一是抚养费债务的规模。根据各州调研数据可知，服刑父母抚养费债务规模平均为2万至3.6万美元，比其他低收入父母的平均抚养费债务高2～3倍，比其他复归社会的公民的平均刑事司法财政债务高3～4倍。

3.有几个制度上的障碍使服刑父母的经济安全和家庭关系变得复杂，这些复杂因素又反过来破坏犯罪断念（desistance from crime）。它们包括：服刑父母获释后难以在正规部门就业、家庭易生冲突和信任危机以及再犯可能性等挑战。当抚养费及负债数额高到父母无法负担的程度时，抚养费债务本身也成为障碍。

4.一些州和联邦的政策加剧了负债的服刑父母复归社会的难度。在某种程度上，这些政策加速了债务的积累、限制了债务的减免，并以重新监禁来惩戒负债累累的父母。它们阻碍服刑父母复归社会，也威胁了家庭的稳定与完整。

5.一些州和联邦的政策已被证明可以减轻负债的服刑父母复归社会的难度。在某种程度上，政府提供了修改抚养费数额、减免政府债务、调整欠款等服务，以促进复归社会的父母更好地适应现实生活及经济状况，重新融入家庭。

本文将从三个部分阐释上述发现。第一部分将在描述性层面上介绍该类父母群体的基本情况；第二部分将对该类父母在复归社会过程中所面临挑战的相关实证研究进行梳理分析，并揭示犯罪记录与抚养费债务如何共同对复归社会的进程产生阻碍；第三部分聚焦于那些对父母复归社会产生影响的联邦和州政策，并提出改善负债父母复归社会情况的相关建议。

二、背负抚养费债务的服刑父母人口构成

迄今为止，我们对背负抚养费债务的父母了解甚少，不论是他们的总人数、人口统计特征抑或是重返社会的轨迹及负债情况，我们均不清楚。

由于没有一个全面、集中的数据库，重叠部分（即既有犯罪记录又有抚养费债务的父母）的人口规模可以通过两种方法来估算。首先，从刑事司法层面来看，已知被监禁在各州和联邦监狱的男性当中，有56%的人有未成年子女①因为绝大多数服刑的以及没有监护权的家长都是男性，所以研究的主要对象为有犯罪记录的负债父亲。必须指出的是，负债母亲所面临的复归社会问题往往是截然不同的，因为她们不太可能欠男方的抚养费，而更可能背负对其他家庭成员的债务以及社会公共债务。，据研究人员估计，此类群体中有40%到50%有儿童抚养令，由此可以推算监狱中负债父母的数量在45万到55万之间。［9］若加上在看守所的人口，这一数字将接近80万。②在21世纪初据部分州的研究估计，服刑父母中有22%至26%的人持有公开的儿童抚养令，这一人数接近35万。但是因为这些研究是在欠款相对较低的州（马萨诸塞州和科罗拉多州）进行的，所以数据并不具有普遍代表性。最近的数据表明，以上估算甚至仍不能完全囊括背负抚养费债务的服刑父母人数。一项对来自五个州的1 482名服刑父亲的调查发现，60%③虽然这60%是通过行政匹配验证的，但以下原因可以解释为什么研究样本可能不具有普遍代表性：所包括的州往往有刑期较长的服刑人员（如纽约州）以及高于平均水平的抚养费债务。的人有至少一个可核实的抚养费案件。［10］如果推广到所有州，这一人口规模将接近100万，再加上对支付抚养费的父母（特指目前没有被监禁的人）的估计，该人口规模将翻倍。

除了估计他们的人数外，研究人员还试图量化这些父母的抚养费负债规模。尽管我们知道他们的抚养费债务极其庞大，但是准确地记录实际负债金额仍十分困难。2004年的一项研究发现，各州服刑父母的抚养费债务中位数约为1万美元。［11］然而，过去15年发生的许多事情表明以上估计已严重滞后于当今现实，最近越来越多的研究表明，服刑父母的债务远高于我们之前所预估的。2016年儿童支持执法办公室（Office of Child Support Enforcement，OCSE）有关拖欠高额抚养费债务父母的统计数据显示，欠款超过10万美元的人中有60%没有申报收入，监禁起码是导致此种状况的部分原因。2018年的数据表明，服刑父母平均负债2万美元，这一数字在被监禁期间又翻了一倍多。［12］笔者对来自纽约、佛罗里达和加利福尼亚三个州的145名有被监禁经历的父亲进行了调查，发现他们平均负债3.65万美元，同时还有一些父亲欠付高达50万美元的抚养费。［13］服刑父亲的平均抚养费债务是其他低收入父亲的3倍以上，约为0.8万至1.2万美元。［14］

各州间抚养费债务累积的总体情况以及服刑父母的个体情况均存在很大差异，这种差异反映在对因监禁而增加的抚养费债务规模的估测上。正如下文所讨论的，此类父母的债务规模受州政府修改法律及利率的影响。下述例证可以让大家有所了解：2002年马萨诸塞州的一项研究发现，获得假释的父母在监禁期间平均累积了5 250美元的债务，负债在监禁期间增加了一倍多。［15］2005年马里兰州的一项研究以随机抽取的一些有抚养令的非监护父亲为样本，调查了监禁和抚养费的情况。样本中，在调查期间被监禁的68位父亲欠付抚养费的中位数为1.6万美元；调查进行以前被监禁的246位父亲欠付的中位数为1.155 4万美元，其中个体欠付金额从32美元到10.839 4万美元不等。而加利福尼亚州儿童支持服务部（Department of Child Support Service，DCSS）2017年的数据显示，12万名拥有有效的抚养费账户的、处于监禁状态的非监护父母共负有26亿美元的抚养费债务，他们的平均债务为2.166 6万美元。［16］

除了估算平均债务，研究还发现抚养费债务的债权人身份也有重要转变。总体而言，抚养费债务包括对监护父母的债务和偿还国家公共福利的债务两种。对于后者，从贫困家庭临时救助（Temporary Assistance for Needy Families，TANF）到医疗补助的所有费用都被计算为公共支持债务，作为对国家的欠款。有证据表明，服刑父母更有可能背负公共债务，因为在他们被监禁期间，他们的家庭通常求助于公共援助以实现对失去的经济来源的补位。因此，福利结构和偿还条款的变化可能会对服刑父母产生相对于普通低收入父母而言更大的影响。

最近的数据显示，国家享有的抚养费债权在总体债权中占比发生了重大变化。在国家层面，政府的债权占比在过去十年有所下降。2008年，TANF欠款占抚养费债务的35%；到2018年，这一比例下降到了21%。［17］这一变化很大程度上是由于TANF政策的变动，许多州通过限缩享受TANF政策的资格条件以减少受助人的数量，但在那些没有明显削减公共福利水平的州（如加利福尼亚州和亚利桑那州），TANF债务的比例仍接近50%。①这些数据仅适用于临时援助欠款。由于公共偿还政策还包括一些医疗补助支出和（部分州发放的）食品券，所以政府债务的实际比例更高。

尽管社会科学家开始对那些背负抚养费债务复归社会的父母有了更全面的认识，但目前我们所依赖的大部分数据都源自州一级的估算，我们急需更广泛的国家层面的数据，包括这类父母的规模、人口构成以及抚养费债务数额等情况。没有基本数据作支撑，解决复归社会的障碍、改革州政策等更为复杂的问题只能沦为空谈。

三、抚养费支付与复归社会过程中面临的挑战

挣扎在抚养子女和刑事司法系统之间的父母在复归社会的过程中面临着一系列挑战。这些挑战中有些是其他复归社会的公民和负债父母所共有的，但大部分还是他们所独有的。像所有刑满释放人员一样，这些父母努力争取稳定的工作机会，试图顺利复归社会。然而，实现这些目标对他们来说尤其艰难，经济、家庭和法律都成为复归社会过程中的障碍。

（一）经济挑战

不论是对复归社会的人员整体还是单单对于背负抚养费债务的非监护父母而言，经济挑战也许都是复归社会研究最多的领域，这一领域的研究集中在服刑父母的债务积累模式和抚养费对出狱后就业的影响上。具体来说包括三个领域：监禁期间的债务积累模式为何？债务如何影响在正规部门的就业？抚养费的执行如何影响劳动参与？

首先，在债务积累方面，对于服刑父母而言，抚养费债务如何以及为何积累得如此之快？这与限制被监禁者修改抚养令，以及几十年来各州对监禁的定义甚至导致大量被监禁父母无权申请修改抚养令有关。正如迈耶（Meyer）和沃伦（Warren）的研究所表明的，近三分之一的州将监禁视为“自愿失业”的一种形式，这实际上切断了因监禁而修改抚养令的可能性。［18］

2016年，OCSE颁布了新的《最终规则》（Final Rule），对有关抚养令制定和执行的规定作出了重大修改。对被监禁的父母来说，最重要的变化是禁止将监禁视为自愿失业，不再允许各州将监禁排除在“情况发生实质性变化”的情形之外，并以此为由拒绝父母修改抚养令。然而，由于《最终规则》并没有设定法定修改程序，所以在实际适用过程中存在相当大的差异。根据2019年美国全国州立法会议的报告，有36个州将监禁视为“非自愿失业”。虽然《最终规则》的实施会导致更多州开始效仿，但即使是允许修改抚养令的州，关于服刑父母提出修改请求的程序、时间的规定也截然不同。尽管在《最终规则》发布后的四年时间里，已经有越来越多的州开始实施《最终规则》，但目前几乎仍没有证据表明服刑父母修改抚养令的机会因此增多。

各州将监禁定义为非自愿失业固然重要，但债务的累积不能仅归结于这些法律定义，事实上，负债数额最高的几个州是允许在监禁期间修改抚养令的。因此，服刑父母抚养费债务的积累还有其他原因。

一是按照推定的收入设定抚养令。联邦指导方针规定，抚养令必须根据父母收入（或收入潜力）来制定。当该名非监护父母没有出席抚养费听证或未能提供所需的收入证明文件时，法庭可以根据全职工作的最低工资标准来推定收入并发出缺席令——即使该非监护父母并不具有此种薪资水平。［19］这种做法无疑为无法赚取最低工资的服刑父母制造了一个“债务泡沫”。［20］二是收取追溯性抚养费。逾期的抚养费可以被增加到新的私人和公共抚养令中。对于私人抚养令来说，追溯性抚养费可以追溯到孩子出生或一定年限内；对于公共抚养令而言，直到2000年底还可以增加追溯性抚养费，以覆盖非监护父母以前接受的全部公共援助，2009年后，它仅限于当前公共援助的费用。①这一改变是由2005年《财政赤字削减法案》规定的。由于联邦政府没有规定免除过去的欠款，许多父母仍然有追溯性的福利债务，尤其是那些申请命令时被监禁的人。这些政策对服刑父母存在不利影响：不管服刑父母的经济现实状况如何，也不管他们是否有能力赚取最低工资，他们都需要缴纳过去的公共抚养费。三是限制预期抚养令修改，此类限制甚至存在于允许修改抚养令的州。四是限制追溯性抚养令修改。1986年《布拉德利修正案》是对抚养令修改的正式限制，此项联邦命令将抚养令定性为法律判决，以此禁止对其进行追溯修改。研究表明，抚养令修改会因父母获取维护其自身权利信息能力的不对等以及缺乏为其辩护所必需的法律代表而受限。［21］五是欠款的利息和费用计算方式。超过一半的州允许对抚养费债务收取高达12%的利息。在全国范围内，欠缴所产生的利息占抚养费债务总额的25%以上；在高欠款和高利率的州，大部分抚养费债务系长期累积的利息。［22］

其次，抚养费对服刑父母出狱后的就业有何影响？在此，必须先区分抚养费义务和抚养费债务。前者指的是当前抚养令的支付，后者指的是当前或过去抚养令的欠款。大多数研究发现，抚养费债务对所有父母群体的正规就业都有持续的负面影响：负债的人正规工作较少，非正规工作较多。这种影响也与债务的多少呈正相关关系，公共债务的影响甚至更大。监禁对此类父母产生了一系列负面效应，导致他们失去工作机会、就业受阻、社会信用评分受损、住房困难等，由此产生的债务使得他们难以重新融入经济生活。尽管许多法官和社会工作者声称，增加的债务将迫使他们更加努力地工作，但迄今为止，尚无研究表明抚养费债务会增加父母在正规部门就业的可能。

最后，关于抚养费的强制执行如何影响就业的研究相对较少，但研究结果是一致的：州一级更严格的抚养费执行政策与父亲的劳动参与率下降有关。例如，在对三个州的服刑父亲的研究中，笔者发现有两项强制措施对父母的就业形势尤其不利，即吊销驾照和民事藐视法庭。吊销驾照使他们在公共交通不便的地区寻找并维持工作变得愈发困难；藐视法庭的罪名会使他们显得不那么可靠和值得信赖，使得外界对他们的工作状态形成先入为主的不佳印象。

（二）家庭挑战

对于复归社会来说，家庭的再融入与稳定的就业同样重要。大多数定性研究表明，抚养令规定的抚养费义务是父母关系紧张的根源——父亲将其视为孩子的母亲对其实施的惩罚，而母亲通常认为这正是父亲令她和孩子们失望的原因。然而，至少有一项定量研究表明，抚养费义务实际上可能会增加负债父亲尤其是有监禁史的父亲与其家庭的联结。

造成以上分歧的原因或许在于缺乏对抚养费义务数额的具体规定以及父亲是否能够实际履行这些义务。抚养费义务只有在得到履行的情况下才会对家庭有利，而抚养费债务本身通常是家庭冲突的根源。近期一项对有犯罪记录的父亲的研究发现，监禁与抚养费支付的减少之间有很强的关联性。根据脆弱家庭和儿童福利研究（Fragile Families and Child Wellbeing Study，FFCWS）提供的父母样本以及各州再就业政策数据，研究人员发现曾被监禁的父亲平均支付的正式或非正式的抚养费相较其他低收入父亲都要少得多，支付抚养费的频率也较低。这表明在监禁、不支付和不遵守之间存在明显的联系。

首先，父亲对抚养令的不遵守会为重新融入家庭以及与家庭的联结带来更多的挑战，这尤其体现在试图与监护母亲和孩子重新建立并维持联系时。有关抚养费债务对家庭影响的定量研究证实：抚养费债务与支付的遵守呈负相关，抚养费债务越多，父亲支付抚养费就越不可靠、越达不到要求。对于有更多的抚养费债务的服刑父母来说尤其如此，当他们的债务更易于管理时，他们会更频繁、更可靠地向家庭支付抚养费。其次，抚养费债务和支付已被证明会影响父母对子女的照顾。随着债务的增加，父亲和孩子的接触明显减少，父亲会更少参与孩子的日常活动以及向他们提供实物支持。最后，犯罪记录和抚养费债务影响了男性的自我价值感，导致他们因自己严重依赖家庭支持、无法重新扮演家庭供养者的角色而感到自己的不足，从而内心产生压力、沮丧和挫败感。笔者对三个州145名服刑父亲的研究得出了类似的结论：男性退出育儿对他们出狱后的转变有严重影响。［23］父亲养育子女角色的脱节往往反映了他们因未能满足子女的需求而感到内疚和尴尬，这导致他们在孩子的生活中进进出出，加剧家人对他们的不信任，并让他们觉得自己是失职的父亲。

（三）法律挑战

除了经济和家庭方面的挑战之外，服刑父母还面临着特殊的法律障碍，这使得他们出狱后复归社会的过程变得更加困难。

事实上，在他们出狱之前，复归社会的法律障碍就已经出现了。研究表明，服刑父母普遍对自己的抚养令缺乏了解。在一项针对五个州的1 482名服刑父亲的研究中，大多数人甚至不知道他们有一个公开的抚养令。［24］研究还表明，即使父母知道抚养令的存在，对抚养令的修改程序及自己享有要求监禁期间暂缓执行抚养令的权利也知之甚少，少数知道自己有修改权利的人又缺乏完成修改文书工作或裁决修改过程所需的知识。一项基于严重暴力罪犯重返社会倡议（Serious and Violent Offender Reentry Initiative，SVORI）的研究发现，尽管事实上有更多的父母享有修改抚养令的权利，最终却只有27%的父母在监禁期间修改了抚养令。［25］这在很大程度上归因于父母同时被“镶嵌”（Embeddedness）于刑事司法系统和儿童支持系统中，导致他们难以驾驭这些系统的综合影响。

例如，在笔者对纽约州、加利福尼亚州和佛罗里达州儿童抚养事项处理法庭的研究中，服刑父母试图从监狱中裁决他们的案件时遇到了几个障碍。首先，司法实践中存在“缺席效应”。因为法官通常不知晓他们正在被监禁，因此缺席会导致他们的抚养令被设定得比出席法庭的低收入父母要高得多。其次，那些试图通过电话听证到场的父母经常会因为技术上的延误和中断而引起法庭工作人员的不满，而服刑父母无法从监狱转换到法庭现场使情况变得更糟，这导致他们显得粗鲁且不守规矩。最后，即使对最尽责的父母来说，组织修改抚养令的辅助工作也十分困难，对于被监禁者来说就更不可能，因为他们在狱中很少能接触到所需的文书和官方文件。抚养令一旦发布，修改抚养令将会面临更大的法律障碍。

出狱后的法律挑战对服刑父母来说依然不小。抚养费的执行自获释时开始，许多执行措施已被证明给这些父母带来了极大的法律障碍。吊销驾照、资产留置等补救性制裁措施不仅会妨碍就业，也会使他们陷入再次入狱的法律风险。目前，大多数州在短期不支付抚养费后即吊销驾照，许多州又将无证驾驶行为视为违反假释和缓刑规定的重罪，因此在驾照被吊销的情况下驾驶车辆可能会对有犯罪记录的父母产生严重的后果。

所有的法律挑战中最危险的也许是重新监禁，其涉及的法律问题相当复杂，这也正是抚养费执行相关研究中最欠缺的领域之一。法庭将故意不履行抚养费债务的行为裁决为民事或刑事藐视法庭，民事藐视法庭可被判决立即支付（被称为“弥补”）或最高180天的短期监禁，而刑事藐视法庭则是一项可导致长期监禁的重罪指控。

鲜有人知藐视法庭在抚养费领域的应用，研究人员甚至不清楚因欠付抚养费而被监禁的人口数量。根据来自美国城市子样本的FFCWS数据，有研究发现，14%的背负抚养费债务的父母在孩子9岁时已经入狱［26］；2016年的一项研究发现，5%的父亲和15%的非裔美国父亲曾因欠付抚养费而入狱［27］；2008年对南卡罗来纳州监狱的一项研究发现，被监禁者中有13.2%的人系因欠付抚养费被判处民事藐视法庭而被关押。［28］

四、影响抚养费支付和社会复归的州和联邦政策

对于负债累累的服刑父母来说，复归社会本就甚为艰难，而一些州的政策不仅没有为他们减轻障碍，反而增加了复归的门槛，这其中就包括那些导致服刑父母的债务迅速且大幅累积以及以监禁惩戒来保障抚养令强制执行的政策。同样，也有些州政策会促进服刑父母复归社会的进程，近年来那些能够满足有犯罪记录的负债父母需求的改革政策得到了广泛认可。

（一）不利政策

各州的抚养费债务累积的速率不同，债务相关强制措施的适用和管理也不同。现有政策研究表明，有几项政策对有抚养令的父母复归社会的前景构成了重大挑战。

1.限制修改政策和法院惯例。各州的政策限制了父母申请和获准修改抚养令的能力，这使得父母复归社会的过程变得更加复杂。如果不修改抚养令，他们的债务可能会继续飙升，复归社会的困难也可能会加剧。对于服刑父母来说，抚养费债务会在服刑期间迅速累积，并且会受到州政府有关抚养令修改政策的推动。2016年以前，对这些政策进行分类是相当简单的，各州根据其是否考虑将监禁作为修改抚养令的理由而分为三类。大约有三分之一的州将监禁定义为“自愿失业”，并禁止服刑父母修改抚养令，为服刑父母复归社会造成了严重的阻碍，数十万名服刑父母因无法修改这笔债务，欠款数额达到了无法控制的程度。［29］

2016年以来，《最终规则》提出了供各州参考的关键改革措施，包括要求各州制定将允许服刑父母修改抚养令纳入考虑范围的政策，并向监禁时长超过180天的父母进行某种形式的通知。通过这种方式，抚养令修改问题就从形式上的资格问题转变成了可获得性问题，但后一问题更难追踪和记录。

《最终规则》对抚养令修改的可获得性的潜在影响有限，因为要找到服刑父母并告知他们有权修改抚养令就很困难。社会工作者经常报告说，由于各州儿童支持执法办公室和惩教部门之间数据转化及信息共享的缺失，确定服刑父母身份及服刑地点相当困难。不仅如此，服刑父母往往有很强的戒备心理，他们甚至怀疑试图联系他们的行为实际上是一场旨在进一步惩罚他们的“诱捕圈套”。［30］他们的抵触和怀疑加剧了在监禁期间修改抚养令的制度障碍。

出狱后，抚养令修改的问题仍未结束，因为累积的债务将伴随他们出狱后的生活。在某种程度上，州政策使得出狱后无法修改抚养费债务，最终将阻碍父母复归社会的进程，尤其是对追溯性欠款修改设置重大障碍的州。更具体地说，在那些坚持对《布拉德利修正案》限制追溯性债务修改作出狭隘解释的州和地方，服刑父母出狱后面对巨额的抚养费债务却没有商量的余地，从而背负更重的债务负担。

此外，限制低收入抚养令的使用或严格限制低收入抚养令授予的州和地方政策，为服刑父母复归社会的进程设定了障碍。低收入抚养令允许非监护父母在特定的时间内按照较低的利率支付抚养费，直到他们的收入增加，这对服刑父母出狱后的过渡尤其有帮助。限制授予低收入抚养令的州实则默许父母的“债务泡沫”在入狱后扩大到更加难以控制的水平。

最后，还有一种不太明显但同样重要的州惯例限制了父母修改抚养令的机会：排斥及不尊重法庭程序。众所周知，儿童抚养法庭具有高度的自由裁量权，其形式和审理重心在各州之间和各州内部各不相同。父母在法庭程序中的经历会影响他们遵守抚养令的意愿，法庭官员对自己的评价、对自己生活的描述等都会让他们感到不受尊重，从而产生诸如脱离法律监管、逃避支付抚养费，甚至从事非法活动等后果，这样的反应也会伤害父亲与家庭的关系。事实上，司法实践中污名化父亲的做法相当普遍，目前已有政府小组将此行为列入了将儿童支持制度转变为更公平的制度所需的改革措施清单之中。

2.利息政策。对逾期未支付的抚养费收取利息是服刑父母复归社会和偿还债务的另一障碍。各州对利息的评估行为源于《布拉德利修正案》，该修正案要求将抚养费欠款视为通过法律作出的判决。在将抚养费债务归类为判决之后，许多州开始对这种债务收取利息。目前，35个州、关岛和波多黎各都对抚养费欠款征收利息。［31］

自1987年以来，各州抚养费债务都有所增加，但征收利息的州的债务增幅远远大于不征收利息的州。利息的收取扩大了服刑父母的欠款规模，加剧了他们偿还债务的难度，并对他们复归社会产生负面影响。鉴于大多数服刑父母必须等到获释后才能开始履行抚养费义务，许多人可能需要几十年才能还清债务（美国监狱的平均小时工资是14美分至1.41美元）。［32］更准确地说，扣除掉抚养费、欠款和利息以后，剩余的工资会使复归社会的父母陷入严重的财务危机，无法偿还剩余的抚养费债务。［33］一些父母为了维持生计甚至从事非法活动，这让他们面临包括违反假释规定在内的新的风险，有些甚至会进一步受到刑事制裁。

3.刑事和民事藐视法庭。司法实践中，将监禁作为保证抚养费强制执行手段的做法越来越被研究者所重视，几乎所有关于这个话题的研究都集中在被判藐视法庭的主体上。如前所述，被监禁的抚养费债务人更有可能是穷人、失业者、非洲裔美国人或西班牙裔美国人。研究也开始揭露这些父母在被判藐视法庭时所遭受的从缺乏正当程序保护，到司法自由裁量权，再到民事藐视法庭权力的滥用等系统性的不平等。

除了系统性的不平等，各州法院在藐视法庭听证会上所关注的内容也有很大差异。这种不均衡导致各州之间和一州内部因欠付抚养费而被监禁的人口数量大相径庭。弗吉尼亚州的监禁率为19%，而加利福尼亚州的监禁率仅为5%。宾夕法尼亚州整体的监禁率为18%，匹兹堡市为30%，费城市仅为11%。［34］这促使OCSE将藐视法庭令纳入2016年的《最终规则》，以敦促各州在使用藐视法庭令时统一标准。

目前，研究人员对于藐视法庭诉讼对父母的短期或长期影响仍知之甚少。学者们假设，藐视法庭诉讼对所有父母尤其是有监禁史的父母都有负面影响。［35］笔者在采访145名负债父亲时发现，27%的人曾因欠付抚养费而入狱，在佛罗里达州，甚至有一半的人曾多次因此入狱。最重要的是，藐视法庭的使用与所欠债务的数额没有明显的关系，法庭通常以“不遵守判决”为由判决此类父母入狱，这比“拒付抚养费”的适用范围更广。虽然这只是初步的研究结果，但它们表明了因欠付抚养费而入狱的连锁负面影响，包括失业率更高、住房更不稳定、家庭关系更紧张、对政府更仇视和抗拒，还有人因此被撤销假释或遭遇其他新的法律问题。

总之，限制修改抚养令的做法、利率政策及藐视法庭的使用如何影响有犯罪记录的父母复归社会，尚需进行更多研究。

（二）有利政策

正如有些州的政策会阻碍有犯罪记录的负债父母复归社会，也有政策能对其复归社会起推进作用。一些州和地方政策显示出减轻此类父母债务负担的希望，其主要体现为：

1.主动帮助修改抚养令。研究表明，抚养令援助是服刑父母最迫切的需求之一。最近的一项调查显示，这类父母中有高达86%的人声称需要抚养令援助，其中30%的人认为这是他们最迫切的需求，甚至超过了需要职业培训的人的比例。当涉及公共援助令的有关知识及修改援助时，这一需求就更大了。研究表明，背负政府债务的父母对这种债务知之甚少，迫切需要专业援助。

大多数的抚养令修改政策都要求服刑父母自行联系儿童支持执法办公室或法院来申请修改，这一要求却最终阻碍了修改的启动。如前所述，即使儿童支持官员有意启动修改，要联系上这群父母也几乎不可能。例如，科罗拉多州通过邮件告知213名服刑父母有权申请复审或修改抚养令，结果发现41%的人在监狱内却联系不上。［36］各州已经开始尝试解决儿童支持系统和刑事司法系统之间的信息不畅问题，包括跨机构数据共享、狱内庭审视频会议等。［37］

考虑到与服刑父母就抚养费问题取得联系的困难程度，两项政策采取了积极主动的方式来修改抚养令。一是绕过跨系统沟通障碍，快速（甚至自动）暂停执行服刑父母的抚养令，这种方法已经在几个州和县进行了尝试。2005年，威斯康星州密尔沃基县主动联系2万多起抚养令案件的监护和非监护父母［38］，要求他们分别表明是否希望在履行义务方服刑期间暂停执行抚养令。如果双方都同意，该抚养令会被暂停执行，直到该方获释后60天再启动执行。对该政策的评估结果表明，主动暂停执行使抚养费债务的数额和抚养令数量都显著下降，同时也让抚养费支付率、首年给付金额，以及出狱后两年内的抚养令遵守率显著增加。二是通过行政渠道进行修改。鉴于大多数为服刑父母提供修改机会的州都需要进行法律听证和裁决，给服刑父母造成了极大阻碍，因此一些州引入了行政修改。非监护父母确认被监禁时，儿童支持官员就可以通过行政渠道修改抚养令。因为这是最近才引入的政策，尚未对其效果进行系统评估，但加利福尼亚州DCSS的数据表明，以行政手段暂停抚养令增加了在监禁期间修改抚养令的机会，同时也减少了总体债务。

2.协调抚养费援助与复归社会的关系。帮助服刑父母的另一种方法是将抚养费放到整个复归社会的框架内考察，因为对父母有积极影响的项目似乎是那些与复归社会有关的项目，而不是那些由儿童支持执法办公室单独运作的项目。造成这种情况的原因有很多，如抚养费债务给父母带来的耻辱以及他们对参加儿童支持办公室项目的抗拒。此外，因为这些父母的需求是多维的，因此解决这些问题的最有效办法正是凭借类似的综合服务项目。例如，在对多州综合服务项目的评估中，研究人员以1 600名非监护父母为样本，对8个站点进行了为期三年的评估。［39］所有的综合服务站点都将就业和抚养费融入到他们的项目中，为父母提供广泛的复归路径和儿童支持服务。该研究发现，参与者的就业率和工资显著增加，抚养费支付的金额和频率也有所增加。研究还发现，父母更多地参与到了孩子的生活中，近30%的父亲报告说他们与孩子的接触增多了。丹佛工作和家庭中心（Denver’s Work and Family Center，WFC）将就业、儿童支持和家庭服务汇集于一处，目前中心内有超350名被假释者和刑满释放者。研究人员经过6个月的评估发现，WFC内服刑父母的就业率从43%上升到71%；就业者的平均季度收入增长了20%；抚养费的支付金额增加，他们支付的抚养费比所欠的多23%；拖欠抚养费的比例从60%降至25%，减少了一半以上；再犯率较低，只有28.6%的父母一年后再次因违法犯罪而被监禁，相比之下，惩教部门的再犯率为40%。［40］

最近，德克萨斯州选择项目（或称“非监护父母选择项目”）将非监护父母先从法庭和抚养费执行中转移出来，在帮助他们找到并维持工作以后再执行债务。［41］参与者每周花30小时找工作，并接受儿童抚养费咨询服务。一项基于准实验设计的试点项目评估了93名参加该项目的父母和93名未参加该项目的父母［42］，结果发现，抚养费支付的频率和数额均有所增加，参与者支付抚养费的频率增加了47%，总支付额增加了51%，此种效果在项目结束后仍持续了4年；与未参与者相比，参与者支付抚养费的持续时间增加了50%；参与者的就业率比未参与者高出21%，此种效果在项目结束后仍持续了4年；项目结束后的第一年，监护父母使用公共援助的比例下降了21%，在项目实施后的2～4年内下降了29%。

除了选择项目之外，部分州县还为那些背负抚养费债务、有再次入狱风险的父母创建了基于法庭的试点项目。这些项目往往像法庭一样运作，共同解决贫困和抚养费问题。例如，佐治亚州就有被称为“父母责任法庭”的法庭，帮助父母解决支付抚养费的困难，并使他们避免因欠付抚养费而入狱。这些法庭将有入狱风险的父母与社区网络联系起来，并培训法官对参与者进行有效的监督。例如，2015年，佐治亚州HB-310号法案为因欠付抚养费而被判藐视法庭的父母创建了一个转移中心。判决期间，参与者住在转移中心，上下班往返。父母还参与教育和咨询项目，并建立与社区网络的联结。①这些中心有惩罚成分，因为它们要求父母在居住期间支付所有的抚养费和欠款，在此的所有收入都将用于偿还中心援助父母的成本。此外，如果父母不遵守要求，中心也会采取其他监禁手段。虽然该项目尚未经过外部评估，但一项由国家资助的研究估计，该项目避免了4 000名父母入狱，并支付了1 000万美元抚养费。［43］

尽管需要通过控制组和对照组对综合项目和法庭项目进行更为系统的评估，但现有的项目似乎在解决有抚养费债务的父母的复归社会的需求方面还有很长的路要走。然而，到目前为止，还没有关于这些项目如何影响家庭重新融合或福祉的研究。

3.公共援助偿还令和增加转嫁数额。公共援助偿还政策是儿童支持政策中最不为人知的领域之一，即使是社工和负债父母本人也不太了解，公众更是不知道这些政策的存在，更不用说这些政策的具体实施情况及其对债务和复归的影响。在大多数州，高达65%的负债父母的薪水被直接扣划以偿还公共福利债务，这让他们的家庭财政状况雪上加霜。由于接受公共援助的儿童中有73%是有色人种，因此此种债务对他们的影响更为突出。这也是前不久一个政府小组将废除偿还政策作为其核心改革提议的原因之一，该小组意图将儿童支持系统转变成为一个对低收入的有色人种父母友好的、更加以家庭为导向的系统。②为了回应一些州对如何筹集这些资金的担忧，坎西安和迈耶在2018年提出了一项有保障的家庭支持政策。在此政策下，所有的孩子都能获得固定金额（150美元）的抚养费，所有父母对孩子都有固定的最大义务（工资的12%）。当两者之间存在差距或当非监护父母无法支付（如被监禁）时，公共资源可以填补此差距。尽管具体金额还有待修订，但其逻辑是将公共和私人抚养结合起来，以解决贫困儿童的需求。

因各州在公共抚养令的制定、裁决和执行方面有着巨大的差异，偿还政策影响公共债务的另一种方式与转嫁给家庭的政府债务数额有关。多年来，各州在公共援助案件中要求全额支付抚养费，这往往使得非监护父母难以支付及摆脱债务。最近，科罗拉多州、明尼苏达州和佛蒙特州结束了这一做法，而其他州则尝试增加转嫁金额。［44］研究结果表明，由于转嫁政策，无监护权的父亲在第一年多支付了5.6%的抚养费，到第三年多支付了10.8%；第一年支付部分抚养费的可能性增加了1.8%，在第三年支付的可能性增加了3.2%。此外，转嫁政策的效果在有TANF抚养令的情况下尤为明显，父母支付的抚养费增加了19.7%，支付部分欠款的可能性增加了7.4%。威斯康星州的一项实验研究也发现，在第一年，子女获得全额援助的父亲支付抚养费的可能性增加了5%，第三年增加了8%；他们支付的抚养费也更高，到第三年，他们支付的数额比对照组多19%；转嫁对新近接受TANF的家庭或目前有公共援助案件的家庭影响更大，这些父亲第一年多付了18%，第三年多付了24%。

总之，这些结果表明，转嫁和忽视政策可能在增加低收入和曾经服刑父母的抚养费支付方面发挥重要作用，为儿童提供了更多的资源，但对低收入有色人种父母尤其是对服刑父母有巨大的负面影响。

4.债务减免和妥协计划。债务减免政策对此类父母群体也有重大影响。在过去的几年里，低收入父母和服刑父母对这些项目都有相当大的兴趣。2007年，20个州实施了某种类型的抚养费债务妥协计划，到2011年，这一数字增加到44个。［45］巴尔的摩城市家庭中心和州儿童支持执法办公室联合开办了一个包含支付激励措施的儿童支持项目：如果非监护父母在12个月内一直遵守抚养令，将减免他们50%的州欠款，而如果他们能在24个月内一直遵守抚养令，欠款将完全免除。

债务减免计划在规模和范围上有很大差异。一些项目适用于所有负债的父母，另一些项目则针对那些符合特定资格标准或有政府债务的父母。然而，减免的债务范围多数仅限于在服刑期间积累的债务，以免为父母不付款提供“激励”。评估发现，债务减免与持续和更高的抚养费支付以及家庭关系的改善有关。一些研究人员还发现，债务减免减轻了父母的就业压力和就业障碍。

最近，研究人员评估了威斯康星州拉辛县的家庭债务减免计划，该计划通过实施各种形式的债务减免有效发挥了作用。参加债务减免计划的父母比没有参加的父母每月多支付70美元，他们的还款频率也高于那些没有得到债务减免的人。有关债务减免计划实施效果最全面的一项研究是2012年对加利福尼亚州、伊利诺伊州、马里兰州、明尼苏达州和华盛顿特区五个地区进行的比较研究［46］，其结论包括：参加债务减免项目的父母支付了更多的抚养费，在两年的时间里，华盛顿特区的平均支付增长率为32%，马里兰州为27%，加利福尼亚州为23%，伊利诺伊州为14%。所有地区的父母抚养费债务均有所降低，伊利诺伊州和加利福尼亚州减免得最多，分别占比83%和72%，明尼苏达州减免了59%，马里兰州减免了32%。负债数额越高的父母，对项目的遵从程度就越低。

总之，虽然需要进行更系统的审查来评估政策干预对有犯罪记录的父母的长期影响，但本节所述的四项政策有望促进服刑父母顺利复归社会，在许多情况下，也改善了儿童和家庭状况。

关于抚养费、刑事司法和复归社会之间关系的研究仍在不断涌现，同时也有更多的领域亟待探索，最紧迫的领域之一是复归社会的制度过程与有效政策干预的协同研究。虽然与复归社会和抚养费债务相关的许多问题仍需进一步研究，但一些政策改革已被证明能显著改善负债父母及其家庭的生活状况。值得注意的是，有关儿童支持的研究中经常忽视联邦政府的作用，但它在这一政策领域一直发挥着重要作用。联邦政府拥有强大的监督权，并建立了各州系统运作的框架，这两点都可以用来解决各州规定的差异。鉴于儿童支持和刑事司法政策仍属于各州的职权范围，它们在改革中也发挥着重要作用，许多最具创新性的政策改革都是由致力于改善复归社会情况的市和县在地方层面实施的。最后，所有这些儿童支持政策的改革都应被视为刑事司法改革的关键部分。鉴于刑事司法改革的主要目标之一是找到创新的方法来应对服刑父母复归社会的挑战及其与家庭劣势的联系，故改革最好从儿童抚养费债务入手。