要素视角下村庄经营内涵及政策保障研究——基于临安区光明村调研

孙麟童 ,王成军,鲁 松,台运良,罗海燕

(1.浙江农林大学经济管理学院,杭州 311300;2.浙江省杭州市临安区农业农村局,杭州 311300)

1 引言

早在2006年,习近平同志在浙江省“千村示范、万村整治”工作现场会上指出:“工程实施要把整治村庄和经营村庄结合起来”。2020年底,习近平总书记在中央农村工作会议上强调,要深化农村改革,加快推进农村重点领域和关键环节改革,激发农村资源要素活力,尊重基层和群众创造,推动改革不断取得新突破。2022年中央农村工作会议上,习近平总书记进一步指出:“总结推广村民自治组织、农村集体经济组织、农民群众参与乡村建设项目的有效做法”。因此,扎实推进乡村振兴战略,需要树立村庄经营理念。

目前学界对村庄经营的概念是模糊不清的,现有文献多关注村庄经营的具体实践效果和绩效层面,而准确界定村庄经营的内涵研究却很少,难以实现理论指导实践,更难以促进学术积累。折晓叶等[1]通过研究20世纪90年代中期乡镇企业改制中案例——如塘村的发展路径,指出村庄经营是以企业或公司般方式存在的发展方式。进一步对当下财政转移支付项目进入村庄的社会过程进行观察和分析,以“自上而下”和“自下而上”这两种既对立又互补的视角,关注项目过程中的分级“制度机制”运作模式,认为村庄经营是综合国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制来实现集体经济发展壮大的方式[2]。随着农村土地制度和农业经营制度的改革联动,村庄作为发展和振兴的主体,主动性不断提升,村庄经营的模式也悄然变化,村庄经营不是一个固定的模式,而是随外界发展环境而变的非固定化发展模式[3]。卢福营认为所谓“村庄经营”是指把现代科层制结构组织起来的企业的管理办法和经验,应用于按以派系为核心的差序格局组织起来的村庄社会,使村庄成为一个经济实体,并通过开展经营促进集体资源开发与集体资产增值的生产过程[4]。刘景琦进一步指出,村庄经营是“有为集体”的新实践模式,是“有为集体”在“能人治村”的层面概括[5]。然而随着市场经济形势的不断发展和集体产权制度改革不断推进,除企业、政府、村庄能人等村庄经营主体外,新型集体经济组织也是可以作为重要的主体参与到村庄经营之中的。因此,我们认为准确界定村庄经营内涵,提出了村庄经营的政策保障,将有助于学术界围绕这一领域更好的交流,为政府及监管机构制定村庄经营服务政策,推动村集体经济的健康发展,落实乡村振兴战略提供参考。

2 村庄经营:基于要素的内涵诠释

经营是一项有组织的社会活动,任何一种经营活动都必须由六个基本要素构成,即经营主体,回答“由谁经营”的问题;经营客体,回答“经营什么”的问题;经营目标,回答“为何经营”的问题;经营手段,回答“如何经营”的问题;经营规范,回答“依据什么来经营”的问题;经营保障,回答“利用什么来经营”的问题。作为非常态经营活动,村庄经营既有常态经营的共同点,又有自身的特点。

临安区是全国唯一在县(市、区)层面推进村庄经营的地区。以往的村庄经营往往是某个村庄的自发行为,但是临安区的村庄经营行为是临安区政府上下整体协同推动的行为,在经济效益和社会效益上取得了丰硕的成果。2020年,浙江省委办公厅、省政府办公厅出台的《村级集体经济巩固提升三年行动计划》(浙委办发〔2020〕51号)明确指出:“推广杭州市临安区村庄经营做法。”这表明临安区村庄经营的经验正式在全省推行。2019年以来,研究团队开始参与临安区有关试点研究,临安区通过把村庄经营的理念引入农村集体经济组织的经营和发展之中,以股份经济合作社及其组建的公司为主体,开展临安区村股份经济合作社公司化经营改革,对制定和完善公司化经营制度进行了积极探索。先后制定了包括市场准入机制、人员绩效考核制度、经营管理制度、内部控制制度、民主决策制度等在内的一系列制度安排,拓展了村庄经营的业务范围,建立了村庄经营的新模式,增强了村级集体经济组织的自我造血功能,健全了村级集体经济发展的长效机制。其中,光明村作为2015年浙江省首批12个农村土地承包经营权确权登记颁证试点村之一,也是2019年临安区首批村庄经营试点村之一,既具有临安区村庄经营共性又具有自身村庄经营特性。光明村是落实村庄经营政策的“最后一公里”,其村庄经营也取得了丰硕的成果和上级领导的认可。据统计,2020年光明村村集体收入年达到200万元,人均增收5万元。2020年农业农村部乡村产业发展司有关负责同志专程到光明村调研,对该村村庄经营的做法,表示充分肯定,认为这一经验,对全国乡村振兴有指导借鉴意义。本文正是基于临安区光明村的村庄经营实践探索,对光明村村庄经营深入调研,结合六个基本经营要素,进一步界定了村庄经营内涵。

2.1 经营主体:村党支部、村委会、村股份经济合作社等组织为主导的多元经营主体

村庄经营主要经营的是集体资产,农村经过三资改革后,已经建成了以村党支部为领导核心的基层治理模式,甚至在有些农村地区已经形成了“三肩挑”的局面。但是由于“精英治村”的局限性,有些村集体也会通过引入第三方运营机构来负责村庄经营活动,比如采取委托代理经营方式,让多元经营主体参与村庄经营。李江一[6]认为村庄经营主体包含了农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体。村庄经营的主体是以村集体(村党支部、村委会、村股份经济合作社等组织)为主导的多元经营主体。具体到本研究所探讨的光明村,2015年以前和临安区很多地处偏远山区的村庄一样,村里大部分劳动力常年外出务工,大部分土地一直处于抛荒失管状态,在每年农耕季节,几位“村两委”干部通过雇佣部分村民负责代为耕种村集体土地,以换取微薄的集体资产收入。在此时,光明村村庄经营的主体是几位“村两委”干部,属于典型的“精英治村”范畴。2015年初,光明村作为浙江省首批12个农村土地承包经营权确权登记颁证试点,由此拉开农村承包地确权登记工作大幕。历时5个月,光明村223户714位村民以土地入股光明股份经济合作社,实现农村资源变集体资产、资金变股金、村民变股东,此时村庄经营的主体变为了村股份经济合作社。2019年,光明村股份经济合作社全额出300万元,注册成立光明集体经济发展有限公司。在年终,收益分配按当年利润的60%留存为公司发展基金,40%则上交光明村股份经济合作社,实现村庄经营主体多元化。2020年3月光明集体经济发展有限公司与杭州嘉和瑞农业科技有限公司签署合作协议,尝试由专业第三方团队统一销售光明村集体生产的农产品,形成了村党支部、村委会、村股份经济合作社等组织为主导的多元经营主体。

2.2 经营客体:对村庄进行市场化运作的各种可经营资源

村庄经营经营对象是村庄各种可经营资源,既包括村集体的荒地、荒山、草原、滩涂等自然资源,也包括通过村集体统一流转经营的土地、房屋等原属于村民自有使用的标的。光明村是由畔山、敖干2个自然村合并而成,全村共有471户,村民小组21个,1368人,距离临安城区30km,全村拥有山林354.67hm2,耕地86.53hm2、水面1.3hm2,人均山林0.26hm2。2017年光明村成立了光明农场,通过流转部分土地用于水稻与蔬菜等农作物种植与销售。2019年光明集体经济发展有限公司成立后,除了经营光明农场原有规模的流转土地,还继续通过经营权流转的方式,将农户手中零散土地流转过来,实现集中连片,进一步扩大了经营的整体规模;同时,公司通过农户来组织租赁闲置住房,有偿收回部分闲置的宅基地,通过自主改造后独立经营或租赁给第三方机构,获取村级物业管理费用;甚至还承接了部分政府200万元以下6大类12项规定内的小型工程建设工作。

2.3 经营目标:村庄建设投入产出的良性循环以及村庄社会、经济、环境的和谐可持续发展

2022年中央一号文件提出:“乡村建设要为农民而建,乡村振兴要为农民而兴”。同理,村庄经营也要弄明白“为何经营”这个问题,村庄经营应该秉承着“为村民而经营”的理念,在这个目标的指引下,方可开展相应的村庄经营活动,进而实现村庄资源在容量上、结构上、秩序上、功能上的最大化与最优化。在过去一段时间里,国家在乡村建设中投入了巨额资金,但是却出现了重建设轻经营的问题[7],许多财政资金进入乡村建设领域的民生工程,却在发展过程中出现了经营困境问题。因此,只有投入和产出良性循环,才能实现村庄功能提升及促进村庄社会、经济、环境可持续发展。2015年,光明村成立的光明股份经济合作社,按照“村集体+农户”模式,实现农村资源变集体资产、资金变股金、村民变股民,入股光明股份经济合作社发展项目的农民,每年可通过土地租金、农场佣金、分红股金三方面获得收入。预计2022年,将带动每户农户增收5万元。近年,光明村围绕生产美、生活美、生态美、村风美的目标,通过村集体资金投入,改善基础设施,实现家家通网络,户户通柏油。通过建立村集体资金奖励机制,设立道德银行,积极动员村民广泛参与环境卫生、村容秩序、景观风貌整治。每年村委会定期举办“秋收大会”,发展绿色生态产业、乡村休闲旅游,并且与村集体引进的第三方运营商共同开发乡村旅游、民宿餐饮及山地竞技等多领域项目,实现农业农村农民的文旅融合发展,打造杭州美丽乡村。从2015年至今,光明村已经获得杭州市爱国卫生先进村、民主法治村、临安市先进基层党组织、文明村、“清洁乡村”明星村、平安创建示范村、人民调解工作先进集体等多项荣誉。

2.4 经营手段:市场经济运作方式

村庄经营要运用市场经济手段,形成产权清晰、权责明确、管理科学、流转顺畅的现代产权制度,严格遵守市场经济规律,根据市场需求提供满足市场需求的产品,遵守契约精神,自负盈亏。2017年光明村成立的光明农场,通过生产“高山蔬菜”,满足市场对有机产品的需求,仅此一年,光明农场就实现纯收入22.5万元。2019年光明村成立的光明集体经济发展有限公司,通过市场化运作,积极承接部分政府200万元以下6大类12项规定内的小型工程和村级物业经营管理项目,仅2019年,就先后聘用了本村120个农村剩余劳动力,向其支付60余万元工资,并支付农户土地租金22.4万元。

2.5 经营规范:村庄功能对村庄环境的本质要求

村庄功能包括三个主要功能,提供生态屏障功能、保障粮食安全功能、传承文化传统功能。由于这三大功能对村庄环境的要求,一是对环境保护倍加关注,重视环保设施的建设;二是重视农村地区的饮水问题,加大对农村地区水源的保护力度,确保农村饮用水的安全,构建安全的生态保护屏障;三是重视保护好农村地区的耕地,严格坚守18亿亩耕地红线,做到“藏粮于地,藏粮于技”,确保粮食稳产增产,确保国家粮食安全;四是保护好传承好农村优秀传统文化,让村庄成为留得住乡愁,涵养村庄文脉的重要载体。光明村在发展经济的同时也十分注重对环境的保护,早在2017年,就开展了“五水共治”“剿灭危五类水质”“千村示范、万村整治”“三边三线”等环境保护专项整治活动,在2020年还投入了大量的人力、物力、财力发动广大党员干部带头充分参与垃圾分类等活动,在2021年,光明村积极参与临安区文旅局开展的村落景区项目打造,并取得了令人瞩目的成效,实现人与自然和谐相处。光明村在发展中秉持着粮食安全的底线思维,在2017年3月,村集体将23.33hm2当时已退化严重的竹林以及16.67hm2山地,种上水稻、果树等经济作物改良土地。2020年专门开展了“耕地非粮化”“农地非农化”整治,通过设立并实施“田长制”,严格监管土地用途,确保粮食稳产增产。光明村在发展过程中,也重视本村历史文脉的留存,注重本村发展中所形成的历史资料,积极做好保存和归档工作,组织专家学者对本村的村史进行专门编撰,组建专门队伍对天目窑遗址群进行保护,并积极筹建光明村村史馆和光明村乡村博物馆。

2.6 经营保障:充分利用政府的支持政策

党的十九届五中全会提出:“全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化。”,从中央到地方都出台了许多有利于农村繁荣发展的政策。2019年出台的中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出四个优先,即“在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排。”。光明村在改革伊始就受到上级的关注与支持,从2018年开始,临安区委、区政府相继出台《杭州市临安区农村产权交易管理办法(试行)》《杭州市临安区村股份经济合作社股权有偿退出办法(试行)》等50余个改革文件,为光明村形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度体系提供制度保障。通过临安区级主要领导亲自抓、政府分管领导具体抓,人大、政协领导督查抓的组织机制,部门各施其职、於潜镇抽调骨干组建工作专班,设立一线攻坚指挥部,挂图作战,合力推动光明村项目建设,为经营发展提供组织和人才保障。临安区财政局通过整合涉农资金,按照“多个渠道进水、一个口子放水”原则,将各级行业内行业间的涉农资金集中投入到光明村试点项目,发挥资金集聚效应,提高资金绩效,仅2018年光明村借助一事一议财政奖补项目资金就高达150万元,为经营发展提供资金保障。为了更好的吸引观光游客前往光明村参观旅游,临安区文旅局联合公交公司开通专线提供从临安汽车站开往光明村的旅游观光巴士,解决了光明村旅游的“最后一公里”,为村庄经营提供公共服务保障。

基于以上分析,可将村庄经营内涵界定为:以村党支部、村委会、村股份经济合作社等组织为主导的多元经营主体根据村庄功能对村庄环境的要求,充分利用政府的倾斜支持政策,运用好市场手段以及经济手段,对村庄各种可经营资源进行市场化运营,实现在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化,推动村庄建设投入和产出的良性可持续循环,村庄功能提升及促进村庄社会、经济、环境和谐可持续发展。

3 村庄经营的政策保障

3.1 正确处理展现村庄经营集体优越性与调动村民积极性的关系

3.1.1 村庄经营要展现集体优越性 在开展村庄经营前,村级党组织需要在思想锚定“三个有利于”的村庄经营目标,即有利于壮大集体经济,有利于实现乡村振兴,有利于达到村内共同富裕。在村庄经营发展过程中,要严控村内各类集体资产流向,确保集体资产持续增值。在每一阶段村庄经营项目结项后,对项目进行客观有效地绩效评估,不断总结村庄经营经验和教训,推动村庄经营制度更加成熟更加定型,充分展现村庄经营的优越性。

3.1.2 村庄经营要调动村民积极性 村庄经营不是某一个人或团体的单方面参与和收益,村庄经营要让全体村民分享经营福利,在经营过程中要充分调动村民的参与积极性,用好各种项目载体,吸引在外乡贤和返乡青年参与创业,积极开展新乡贤、返乡青年资源调查,推进乡贤联谊组织建设,积极推介村庄经营项目。对于村集体主导的建设项目,在确保工程质量前提下,要充分用活用好本村的能人巧匠,这样既可以调动村民的参与积极性,又可以化解社会信访纠纷。在确保安全合法的前提下,要考虑特殊人群的就业需求,比如60岁以上的村内剩余劳动力和留守妇女的剩余劳动力就业需求。

3.2 正确处理工商资本下乡与原住民利益的平衡关系

3.2.1 政府要修好“内功”,实现“引的来、留得住、用的好”工商资本。一是“引的来”工商资本 政府要做好前端设计、做好基础、做强环境,通过环境整治、改革赋能等方式为村庄经营奠定经营基础,在招引工商资本下乡前,要对山水林田湖资源和集体资产股权等各类资源产权进行确权,出台并落实各项确权政策,形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度体系。二是“留得住”工商资本。政府需要继续深化农村户籍制度改革和土地产权制度改革,将农村居民的经济身份和政治身份区别开来,对于真正有志于从事村庄经营的工商资本负责人或团队成员,提供必要的工作场所和生活居所,在子女入学、工作保障、社保待遇上予以考虑,建立区镇两级工作和生活保障制度。三是“用的好”工商资本。在工商资本下乡后,政府可以通过组建专家团队,持续为工商资本赋能,也可以定期实施问诊制度,针对性解决运行中出现的问题,持续做好对工商资本的服务保障工作。甚至也可以创新拓展融资渠道,搭建金融服务“直通车”,破解村庄经营融资难问题。积极鼓励工商资本参与村庄发展议事会议,为村庄经营发展提供新思路。

3.2.2 做好“赋权、活权、稳权”工作,让原住民合理分享产业链增值收益 一是做好“赋权”工作。通过出台集体经济组织成员身份确认的指导意见,按照尊重历史、兼顾事实、程序规范、群众认可的原则,对原住民做好赋权工作,进一步提高地权的安全性,通过法律赋权的方式对承包地和宅基地进行产权界定,让进城农民拥有具有法律效力的土地产权证书。二是做好“活权”工作。对于已经赋权的原住民,在遵守市场规则前提下,积极对接市场需求,结合发展需求,通过流转、租赁、运营的方式,盘活资产,激发产权市场活力,显化基于产权的收益。三是做好“稳权”工作。通过严格落实《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》,在承包期内,村集体要尊重进城农民的意愿,鼓励原住民按照依法、自愿、有偿地退出或转让承包地和宅基地。确保产权的稳定性,尽量避免土地纠纷,找出各方发展利益的最大公约数,画出利益最大同心圆。

3.3 正确处理不同形式经济组织与其它基层组织的耦合关系

3.3.1 坚持基层党组织领导地位,运用“集成思路”推进村庄经营 基层党组织要坚持领导地位,站位要高,要善于运用“集成思路”确保村庄经营有序推进。2017年10月18日,中国共产党第十九次全国代表大会习近平总书记在报告中指出:“改革全面发力、多点突破、纵深推进,着力增强改革系统性、整体性、协同性,压茬拓展改革广度和深度”。村庄经营不是简单的涉农项目建设,也不是单一领域的改革破题,而是村庄经营目标、方法、手段和效果的综合集成,要整合涉农资金,按照“多口进水,一个口子放水”原则,将各级行业内和行业间的涉农资金集中投入到试点项目建设中。

3.3.2 坚持村民委员会“三自管理”职能,妥善处理村内行政事务 通过充分发挥村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的职能,盘活“沉睡资源”,秉持富村、富企、富民的标准,引导村集体以公共设施使用权入股、工商资本以资金入股、村民以劳动力形式参与村庄经营,引领村民、市场主体着力营造共建共享的良好氛围。积极优化基层治理,结合最多跑一次改革,利用基层治理平台网格化服务,开展民生事项全程代理、环境巡查、应急救援、矛盾调处、平安巡查等服务活动,有效提升基层社会治理能力,做好协调保障工作,帮助解决村庄经营不同形式经济组织在村里遇到的困难,宣传动员村民支持村庄经营工作,妥善处理村内行政事务。

3.3.3 发挥村务监督委员会监督权力作用,预防微腐败 通过建立相应的廉政评价体系,精准分析廉政风险点,建全权力监督机制,提前布局规范“小微权力”规范运行。发挥互联网公开、阳光、便捷的优势,建立民主决策、工程项目管理、资金直联支付于一体的村级“小微权力”智慧监管平台,实现村级工程项目资金支出无纸化审批,财务报销“最多跑一次”,系统操作全部做到自动留痕,全程监管,让权力在阳光下运行。

3.3.4 坚持市场经济导向,发挥村庄经营不同形式经济组织经济职能 村庄经营不同形式经济组织应按照市场经济导向,严格遵守市场经济规律,严守法律和政策底线,对村庄经营项目负责。一是当好“设计师”,优化村庄经营布局。根据各村庄的资源特点开展旅游功能个性化设计,形成差异化定位、特色化发展的格局。二是当好“管理员”,实现专业经营。利用自身的团队优势、资源优势及产品优势,主动开展“以商引商”,不断丰富业态和产业项目,实行行业集群化管理策略。三是当好“营销员”,提升品牌效应。组建品牌宣传营销中心,结合自身特殊优势资源,策划能够提升自我知名度的活动,学会借助外力,抱团发展,与乡贤组织、网络营销机构、抖音团队、企业协会、社区组织、大学培训机构等加强合作,拓展村庄经营宣传新渠道。