老旧小区危房改造路径探讨

蒋珊红

深圳市城市规划设计研究院股份有限公司 广东 深圳 518000

1 引言

随着我国社会经济发展，人居环境成为了城市建设和人们生活中备受关注的焦点，老旧小区改造进入了如火如荼的阶段。客观来看，居住社区的建设已有数十年积淀，不少社区已经无法满足人们对居住环境的要求，其中2000年以前的建筑是老旧小区改造的主要目标，规模巨大；主观层面，生活水平的不断改善也提高了居民对人居环境的要求，对小区的设施配套、人文环境等方面更为重视。因此，相关政策频出，为老旧小区改造提供了政策导向。

在老旧小区改造中，危房改造是混杂其中的特殊一类。尤其是在城市建设相对更早的北方地区，有部分老旧小区、单元大院存在一些危房，这不仅是人居环境问题，还是人居安全问题，改造迫切性很高，但改造动力不足，改造任务艰巨。本文旨在聚焦危房隐患问题，以解危除险为导向，探讨危房改造的思路和路径。

2 老旧小区改造模式

从棚户区改造到老旧小区改造，居住区更新改造在城市建设中已沉淀了多年的实践经验，各地在改造方式、模式以及政策等方面各有差异，自2019年起，国家在政府工作报告将城镇老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，老旧小区改造部署全面推进，实践经验逐步丰富，危房改造可参考借鉴。

过去城市更新中场地增量带来的利益重分配以及庞大的房地产市场需求刺激，市场资本驱动力极强。深圳城市更新就是典型代表，以政府引导，市场运作为原则，政府充当政策支持、规划引导、审批管理等角色，通过充分放权给市场，尊重市场意愿，考虑经济可行性以及利益分配市场化，来激发市场主动性[1]。而在老旧小区改造中，经济收益大幅压缩，“去地产化”成为更新主基调，运作模式也各有适用。

政府主导是指政府作为主体推动老旧小区改造项目。这种模式可分为两大类，一是对于拆除重建型的改造项目，政府作为主体负责土地征迁、收储，完成一级开发后再重新出让土地；另一类是非拆除重建的改造项目，政府主导改造方向、内容，对改造方案进行审查，同时通过政策、资金等支持，由国有平台承担具体的改造工作。近年来，部分地区老旧小区完善类或提升类改造项目也采取这种模式，一般是作为前期探索以及试点打造。

居民主导是指在一定的政策框架和资金支持下，由居民作为主体推动老旧小区改造。这种模式需要较强的居民自治能力，是“谁受益，谁出资”理念的典型体现。在居民主导型项目中，一般改造内容相对单一，改造难度较低，改造涉及的居民主体及其他利益相关人相对较少，如目前热推的老旧小区加装电梯[2]。

政府主导，多元主体参与是指由政府主导，引导居民参与，通过服务购买或者引进民间投资进行改造运营。政府、居民和市场主体在改造过程中各司其职，政府一般作为推动主体，把控改造方向，提供政策以及部分资金支持，居民在过程中表达改造意愿、需求和意见，部分项目中甚至承担部分改造费用，市场主体则负责筹集部分资金以及具体改造工作，包括制定改造方案、改造实施、后期运营等。这种模式一般适用于修缮改造或功能置换的项目中，如北京劲松老旧小区改造项目，即由劲松街道与愿景集团合作，共同出资完成改造，其中政府主要负责基础类改造费用，社会资本负责提升类和完善类项目改造，后期市场主体通过经营社区低效空间、物业服务、停车服务等收费实现投资平衡[3]。

3 老旧小区危房特点

城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）[4]。在老旧小区中，危房是特殊的存在，尤其是北方地区，作为建国后工业化发展的重点地区，其城镇化建设相对较早，早期居住小区建设是为了快速解决居民居住需求，以单位福利房、集体宿舍等多层住宅小区为主，一般是砖混结构。数十年后，这些老旧小区年久失修，其间有部分房屋出现了结构风险，被评估为C、D级危房，安全隐患较大。

图1 危房改造

相关政策内容和改造实践案例都证明了，老旧小区改造是一项因事制宜的工作，危房更是让老旧小区的改造工作更为复杂。从解危除险的角度考虑，老旧小区中的危房存在以下几个特点：

（1）散点分布。虽然老旧小区的建设是同时期的，但房屋状态存在个体差异，危房的分布是散点式的，几乎没有老旧小区内全部是危房的情况，大多是小区内存在一栋或者多栋C、D级危房。这意味着纯粹的解危除险对象并非以老旧小区整体为对象的。

（2）改造方式多样。危房的改造并不是直指拆除，需要结合危房等级、经济投入、改造效果、实施难度等方面，综合评估改造方式。在《哈尔滨市危险住宅楼解危改造试点工作方案》（征求意见稿）中，针对不同等级和性质的危房，提出了维修、翻建、拆除三种改造方式，不同方式中政府职责、原住居民的权益均存在差异，因此，危房改造亦是因事制宜的。

（3）多重问题叠加。危房是从安全角度对房屋结构的评估，仅仅是最基础的问题，实际上，危房同样存在无电梯、厨卫空间不适用、无障碍设施缺失等宜居问题。同时，危房所在的老旧小区更是普遍存在居住适配性较低的问题，如公共空间较少，停车等配套服务短缺，缺乏物业管理等。所以，老旧小区中危房改造不是一个适合孤立解决的问题。

图2 老旧小区危房改造现场

基于以上特点，老旧小区危房改造一方面存在较强的紧迫性，改造的方式和手段需要根据房屋风险评估决定；另一方面，小区的基础改造、完善和提升需求较大，需与危房改造协同考量。因此，这是一个涉及多主体，多维度，需要协同社会效益与经济效益的综合性难题。

4 改造困境

危房改造与常规的老旧小区改造一样，涉及的主体包括政府、居民和可能参与的市场资本。

政府是危房改造的主导主体，从社会安全和公共效益角度，政府需快速高效地推动危房改造，在这个过程中，政府的职责包括政策制定、资金投入、机制引导、方案审批、过程监督等。但从经济效益来看，原来的城市更新不仅是存量土地的激活，还为政府带来了土地增值、税收等丰厚的经济收益；而危房改造大多是单栋或多栋，需要政府投入资金，提供税收优惠，几乎没有直接的经济效益。因此，政府在危房改造工作中任务繁重，但动力有限。

居民作为产权主体，是危房改造工作的直接关系人。从居住需求来看，目前仍在危房自住的居民比例逐步降低，能实现自我改善的居民均已搬离，部分危房处于空置或者出租状态；另一方面，过去高额补偿的棚户区改造政策提高了居民对政府推动老旧小区改造的期望值，谁受益，谁出资的观念尚未实现高水平的社会普及，同时小区内产权主体众多，除了产权外还涉及利益、邻里关系等，诉求难以统一。因此，虽然居民对改造具有强烈意愿，但受限于改造政策和认知理念，改造诉求难以落实[5]。

市场作为投资主体，具有多种参与老旧小区改造工作的方式，如改造实施，改后运营等。在老旧小区改造中，市场主体大多缺乏存量改造的建设经验，仍持有增量扩张的思路的模式，在政策扶持、金融环境和地产市场等方面难以支撑短平快盈利模式时，市场主体参与老旧小区改造的经济收益存在较大不确定性，且需要其具备较高的项目操作能力[6]。而危房改造更是溢出价值有限，因此对市场资本的吸引力较低。

在老旧小区危房改造中，社会效益的主导力已远远超出经济效益。因此，在“谁收益，谁出资”原则基础上，危房改造需要通过构建新的实施机制和路径，探索新的利益分配方式来吸引各方主体参与，实现社会效益与经济效益的双赢。

5 路径探讨

结合危房改造的特点以及主体困境，本文从顶层视角、项目实操和配套支撑三个方面以下建议。

5.1 顶层视角：政府主导，综合解决

明确政府主导地位，以公共利益导向为主，通过相关政策制定明确改造理念，提出改造路径，为多元主体参与其中提供有据可依的政策指导。坚持底线思维，在符合民生导向和其他相关要求的情况下，要支持开放且灵活的改造模式探索，做好利益平衡与共享的引导和支撑，尽可能激发各方参与的驱动力。

以全盘统筹、综合解决为基本思路，梳理危房改造与老旧小区改造关系。在制定实施方案时可以形成政策两条线，明确各自边界和同一问题的政策优先级。但是，对于兼有危房的老旧小区改造要树立综合统筹的原则，制定综合改造方案，协同改造，避免将危房安全问题作为单一问题处理。同时，老旧小区改造亦不是一个个孤立的项目，政府要统筹城市建设的各项资源，将老旧小区改造任务融入城市开发建设中，通过项目间联动创造叠加效应。

5.2 项目实操：多元主体，灵活改造

强化“谁受益，谁出资”的老旧小区改造理念，借助基层治理力量构建居民参与的共商共议平台，强化危房产权主体的职责。在统筹危房改造任务的老旧小区改造项目中，根据政策落实危房产权主体与小区其他产权主体的不同责任，包括出资比例等；建立成本共担、利益共享机制，切实解决项目推进难点，共同推动改造工作，在符合政策的前提下，实施主体要寻求最大的共赢方案，为不同诉求的居民提供多渠道的选择，保障产权主体的合法权益。

除了解危除险、改善环境、提高公共服务水平外，充分结合周边情况和发展要素，挖掘项目“造血点”和“激活点”，有条件地拓展商业化运营内容，为市场主体参与老旧小区改造工作提供经济利益点。项目经济收益可以从公共民生和商业运营两个角度拓展，公共民生主要是面向政府，拆除重建的危房改造可以通过适度增量建设，为保障性住房、人才房等公共政策需求提供资源补充；商业化运营拓展可重点考虑物业、托老托幼等有偿服务，人才公寓、精品酒店等功能置换，临街店面运营等。

强化全域统筹，通过项目包搭配，跨项目平衡来提高危房改造的市场参与度。对于经济效益难以挖掘，改造投入较大的项目，可通过适度搭配区位较好、商业化运营价值较大的老旧小区改造项目或者其他经营性用地资源，实现跨项目平衡，吸引社会资本投入老旧小区改造项目。保障符合条件的老旧小区改造工作有序推进，完成解危除险任务，同时确保老旧小区改造工作兼具社会性与经济性，支撑市场化运作，降低政府财政压力。

5.3 配套支撑：融资、税收的适度倾斜

拓宽金融支持渠道解决资金问题。在政府专项债发行方面向危房改造项目适度倾斜；争取政策性银行长期、低息贷款支持。对于具有较大商业运营价值的改造项目，可创新商业银行支持老旧小区危房改造的信贷途径，以设施经营权和物业服务协议作为质押获得贷款。

完善税收减免政策降低改造成本。对于涉及危房翻建的老旧小区，可以按政策免征城市基础设施配套费、城市公用设施建设等行政事业性收费；要求电力、通讯、市政公用等企业承担社会责任，对老旧小区改造项目适当减免入网、管网增容等经营服务性收费；支持改造项目所发生的危房评估费、土地整理费、基础设施费等相关费用纳入税费扣减项。

6 结语

随着老旧小区改造工作的推进，政府任务艰巨，危房改造成为其中紧迫性最强的改造内容，而相比一般的老旧小区改造，危房改造所涉及的主体困境更为突出，尤其是资金困境。因此，老旧小区危房改造首先要明确政府主导、综合解决的顶层视角，将其与老旧小区改造统筹推进；其次，在项目实操中，要激发居民参与，通过挖掘项目商业化运营内容和“肥瘦搭配”的跨项目平衡提高市场资本参与的吸引力；最后，落实金融和税收领域的政策支撑，为平衡项目的经济性和公益性提供一定保障。