浅析云南省风电建设使用林地政策

陈建革

（华能澜沧江新能源有限公司，云南昆明 650051）

0 引言

随着世界经济的迅速发展，人们对环境保护的要求逐渐提高，碳排放已成为人们非常关注的问题，因此新能源的发展应势而生。风能资源是清洁、环保的绿色可再生能源，风力发电是在所有新能源发展中技术最成熟、最具规模开发的新能源，发展风电对于改善能源结构、减少碳排放、实现经济、的可持续发展等有着重要的意义。

1 风电建设概况

风力发电是一种可再生的绿色清洁能源，不会对环境造成污染，在改善环境、减排等方面发挥了重要的作用。风能资源发电建设至今，国际市场风力发电成本不断降低，装机规模扩大，特别是近几年来世界风能技术的发展异常迅猛[1]。

自20世纪50年代后期，我国开始进行风力发电，1986年5月，山东省荣成市马兰风力发电场建成并网发电，是我国首个示范性风电场。从2013年开始，我国风电发展模式从重规模、重速度到重效益、重质量转变。国家在新能源开发方面制定了相关政策，各省市也大力响应国家号召，开发风能资源。云南山区风速的地形效应特征明显，风速随着高度的升高增加较快，因此，对于具有较大面积山区的云南省来说，风资源开发空间也较大[2]。

云南省风能资源集中分布于滇东、滇中、滇西及滇西北四个区域。受地形地貌的影响，云贵高原的中部地区较为平坦，坐落在此处的曲靖、昆明、文山、楚雄及红河等州（市）依据优良的地理环境，开发有连片的、大范围的风能资源技术区，风电的装机密度系数也比较高；对于单点风能资源较为丰富，但地形相对起伏较大的区域，如滇西的保山，滇西北的大理和丽江，以及滇东北的昭通，风能资源呈现点状分布的态势，装机规模相对小很多；而处于滇西南一带的版纳、普洱、临沧等地，由于处于云南省的静风区，风能资源较少[3]。

为加快风力发电建设，国家陆续下发了《“十四五”可再生能源发展规划》等有关新能源发展的相关政策，云南省相继出台了《云南省在适宜地区适度开发利用新能源规划》《关于印发云南省在适宜地区适度开发利用新能源规划及配套文件的通知》（云能源水电〔2020〕153号）等文件，明确我省在适宜地区适度开发利用新能源规划区域包括昆明、曲靖、昭通、红河、文山和楚雄共6个州（市）的部分区域，区域内干旱少雨、土地贫瘠、石漠化土地面积占全省50%以上、环境敏感因素相对较低，同时区域内现役水电规模大、贫困人口基数大、太阳能、风能资源丰富，是我省适宜发展风电、光伏的重要区域。

2 云南省风电使用林地的政策

2.1 风电建设使用林地相关政策文件

根据“国家林业局第35号令”对建设项目使用林地的定义，风电项目不可避免需要在林地上修建永久性或临时性的建筑物等，部分改变林地用途的行为，因此风电建设需要满足建设项目使用林地的相关政策要求，如《中华人民共和国森林法》等法律、《云南省森林条例》等地方性法规、《建设项目使用林地审核审批管理办法》等行业标准和规程规范。同时，风电建设必须符合国家对风电建设使用林地的单独规定。

目前，风电建设除遵循项目建设使用林地的相关法律规程外，国家林业和草原局出台了针对关于风电场建设使用林地的文件，即“林资发〔2019〕17号”，但云南省没有单独对风电建设作地方性规定，其风电建设是在“国家林业局第35号令”等法律法规的前提下，以“林资发〔2019〕17号”作为主要的实施规范，同时遵循云南省林业和草原局“云林规〔2022〕1号”等地方林业政策文件的规定来实施的。

2.2 风电使用林地的政策要求

2.2.1 风电建设使用林地一般性政策要求。风电建设使用林地属于建设项目使用林地，因此凡建设项目使用林地相关要求，风电建设都必须遵从和满足，如《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局第35号令）、云南省林业和草原局关于贯彻落实《建设项目使用林地审核审批管理规范》的通知（云林规〔2021〕1号）等相关文件的规定，本文重点是对风电建设使用林地的特殊要求进行分析。

2.2.2 风电建设使用林地特殊性政策规定。2019年颁布的“林资发〔2019〕17号”文件，是专门针对风电建设所进行的相关规定和解释，规范了风电建设使用林地的要求。

1）风电场建设项目使用林地的重要性。风电场建设项目选址多沿地势较大的山脊等区域进行风机的布设，且大部分情况下需要修建相应的配套建设路面和集电线路，点多线长，而这些区域既是中国山区生态系统最重要的分水岭，又是中国生态建设最薄弱的地区，通过风机基础开挖、现场平整、路面建设和集电线路施工等方式利用林地资源，会使地表受到大范围的扰动，土壤地表植被也会受到严重损害，极易导致大规模水土流失[4]，并加速地区的生态衰退，对我国的森林资源的安全和生态功能产生较大影响。虽然我国为处理环境资源和经济增长之间的矛盾而大力发展风电等新能源，但是，值得注意的是我国是一个林地资源相对较少，生态脆弱的国家，在进行风电开发过程中，需要正确处理好风电建设与森林资源保护之前的关系，使资源开发与生态保护能够相互促进，互利互惠[4]。

2）风电场建设使用林地禁建区域。严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域的林地。禁止建设风电场的区域有：国家公园、自然保护区、自然遗产地、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带[4]，这些区域在选址时必须要避开。

3）风电场建设使用林地限制范围。风电场建设应该坚持节约集约使用林地的原则。对于风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等建设区域，禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400 mm以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地[4]。

4）强化风电场道路建设和临时用地管理。对于风电场施工和检修道路，应充分根据当地条件，利用好现有的道路，如森林防火通道、林区道路和乡村道路等；根据风电项目建设需要扩建风电场道路的，在原则上不得改变现有道路性质；风电场新建配套道路过程中，相关单位要严格控制道路宽度，提高道路的建设标准，合理建设排水沟等配套设施；吊装平台、施工道路、弃渣场、集电线路等临时占用林地的区域，应在临时占用林地期满后一年恢复林业生产条件，并及时恢复植被[4]。

5）风电建设使用林地的指导和监管。各级林业和草原主管部门要与本地区能源主管部门做好风电开发建设规划和核准工作的衔接，提前介入测风选址工作，指导建设单位避让生态脆弱区和生态敏感区；国家林业和草原局各派驻森林资源监督机构，要加强对风电场项目建设的监督检查[4]。

3 风电使用林地政策浅析

3.1 规范风电建设使用林地的重要性分析

由于风电场建设的特殊地理位置，使风电场建设区大多处于生态脆弱的山脊地带，项目建设极易造成水土流失，加剧区域生态环境恶化，因此项目建设必须牢固树立“两山”理论，以生态文明建设思想为指导，节约资源、保护环境，实行严格的生态保护制度，电场建设使用林地必须依法实施，促进风电产业健康发展，实现生态经济共融。

3.2 风电建设禁建区域分析

根据禁建区域的范围，在选址初期阶段就要从相关资料上排除禁建区，首先剔除上述自然遗产地等禁止建设的区域，这些区域不能选址建设风电。各级林业主管部门要加强对风电场工程施工之前对生态环境影响及相关生态问题进行调查研究，并制定相应对策预案。在新一轮国土空间规划编制和生态保护红线划定中，要加强规划衔接，合理确定风电项目占用林地范围。

3.3 风电建设使用林地限制范围分析

根据风电场建设使用林地限制范围，对风电场建设禁止使用的林地地类进行规定，明确了不使用的林地地类，从地类范畴规定了风电场使用林地的范围。因此，风电场建设只能使用上述禁止区域以外的其他林地，即可以使用的林地范围为：

1）可以使用商品林地和地方公益林地中人工乔木林（竹林）地（年降雨量400 mm以下区域除外）、未成林地、疏林地、灌木林地等其他林地。

2）可以使用国家二级公益林地中灌木林地、疏林地、未成林地等其他林地。文件中有3个重点需要把握，一是虽然只提及风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等使用林地的限制范围，但实际是包括了风电建设项目所有用地范围（永久性和临时）都必须遵循的条件；二是天然林和国家一级公益林禁止使用，选址时首先要排除；三是不论是永久性使用还是临时占用都必须风电建设使用林地的限制范围条件。

3.4 风电场道路建设和临时占用林地管理分析

3.4.1 风电场道路建设分析。风电场道路建设应充分利用现在的道路，如森林防火道路、林区道路和乡村道路等，特别是现有森林防灭火道路相对较发达，条件允许的情况下，风电场进场主干道路，尽量使用现有道路，这样不仅能减少占用新的林地，而且可以实现一路多功能，落实集约节约使用林地的原则。需要新建道路的风电项目，要进行高标准建设，不能造成新的水土流失和多占乱占林地。

3.4.2 临时占用林地浅析。风机平台、临时施工道路、临时弃渣场等临时占用林地，除满足风电建设使用林地限制条件外，还应满足项目建设临时占用林地的基本政策要求，不能在临时用地范围内修建永久性建筑物。临时占用林地结束后一年内，要及时恢复林业生产条件和恢复植被。恢复林业生产条件和植被必须按照《云南省林业和草原局关于云南省恢复植被和林业生产条件及树木补种标准的实施意见（试行）》（云林规〔2021〕6号）执行。

3.5 风电场建设使用林地的指导和监管分析

3.5.1 指导风电场建设使用林地的相关部门。根据文件要求，指导风电场建设使用林地的相关部门为各级林业和草原主管部门与能源主管部门，相关部门积极做好风电的规划和衔接工作，风电场项目的选址必须避让禁止建设的生态敏感区域。建设单位在选址时就需要充分征求主管部门的意见，不仅避开生态脆弱区和生态敏感区域，还要避让使用林地的限制范围。

3.5.2 监管分析。一是林业和草原主管部门对风电建设使用林地监督检查，依法严厉打击风电项目未批先占、少批多占、拆分报批等违法违规行为；风电项目建设中出现野蛮施工破坏林地、林木，骗取使用林地行政许可等行为的，要承担相应法律责任。二是国家林业和草原局各派出森林资源监督机构是国家级监管单位，应该增强意识，加强对风电场建设的监督检查，及时发现问题，坚决维护国家权益。

4 建议

4.1 提前规划，合理布局

各地州和县市区根据云南省风电发展总体规划，作出本地区风电发展的规划，按风电建设的行业要求和使用林地的禁建区等相关要求进行合理布局。纳入规划布局的区域就不是风电场建设使用林地的禁建设区。

4.2 实事求是选址

4.2.1 充分利用现有道路。在风电项目建设的总体设计和勘察设计阶段，建设单位应充分了解项目现地情况，对风电场道路尽可能使用现有森林防火通道、林业生产道路和村村通工程等现有设施，避免多使用林地，也可实现“一路多功能”的用途。

4.2.2 选址科学实际。风电场选址必须科学合理，选址时，既要符合风力发电行业要求，又要满足使用林地的要求。建议各建设单位选址时有林业技术咨询机构参与，不仅从总体布局上避开禁建区，而且从风电建设使用林地的限制范围出发，提前避开不能使用的林地，避免后期工作重复，提高工作效率。

4.3 积极沟通，掌握政策新变化

建设单位要适时与当地林草和能源主管部门沟通，掌握政策新变化，及时为风电建设服务。

4.4 及时恢复植被

对风电场临时占用林地要及时恢复植被，在建设风电的同时，带动林业发展，实现风电产业与林地资源保护共同推进、共同发展的目标。