PPP 项目风险导向内部审计实施策略

刘 帅 安徽建工建材科技集团有限公司

引言

国家基建项目建设是否及时、全面和优质，在相当程度上体现了一个国家的政府的执政能力与治理水平。我国政府一直以来都十分重视基建项目的建设，力求最大限度地保障我国公民的各项基本需求能够得到满足。但随着社会的发展、人民需求的多元化以及基建项目从规模到质量的要求不断提高，我国政府财政在基建项目建设中的财政压力也在不断增大。为此，我国政府也在不断尝试新的运作模式，以保证基建工作持续推进。PPP 模式是我国基础设施建设的一项新尝试，通过政府与社会资本的联合建设，不仅能够有效缓解政府财政压力，也能够让社会资本深入参与到国家各项基础设施建设当中，发挥社会资本的更大社会价值与经济价值。

一、PPP 模式的优势

基础设施建设具有规模大、周期长、资金投入大以及投资回报率低等特点，国家财政在基建工程方面的投入虽然逐年增加，但基建项目投入与建设需求之间的资金差距也在不断拉大。PPP 模式具有如下多方面的具体优势：

第一，PPP 模式是政府与社会资本合作共同进行基础设施项目建设的模式，能够将社会资金有效聚集到基建工程项目建设当中，从而大大减轻政府财政压力。

第二，随着社会经济的发展，闲散在社会上的资本体量也在不断增加，在社会资本总量增加的同时，需要在国家层面上为社会资本的有效应用进行指导与方向指引，以提升社会资金在利用过程中的经济价值与社会价值。因此，PPP 模式正好能够给予社会资本参与国家建设的机会，从而加强对社会资本的聚集与管理。

第三，基建工程项目建设虽然一直以来都是我国中央政府以及各级地方政府的重要工作内容。但是一直以来关于基建项目在资金与质量方面的问题也是层出不穷，究其原因也在于基建项目不同于一般商业项目，不具有盈利属性，也就缺乏内部的管理动力，从而导致许多管理问题屡禁不止屡改不善，不仅给国家造成了严重的经济损失，同时也有损政府的社会声誉及形象。在PPP 模式下，社会资本参与到了国家公共建设，社会资本为了保证自身权益和实现有效的风险防控，也将更加严格的管理、更具主动性的管控举措带入到了PPP 项目管理工作当中，从而切实提升了我国基建项目建设的整体效率与质量。

二、PPP 项目内部审计面临到的突出问题

PPP 模式是针对国家基建项目而发展起来的一个政府与社会资金的合作建设模式，相对于一般的商业建设项目，PPP 项目不仅在类型上更加特殊，同时涉及到的审计内容也更加复杂。因此，也就容易出现更多的审计风险。同时，PPP 模式涉及到更多建设方、施工方以及相关者，从而也让PPP 模式下的内部审计对象不再具有单一性特点，这也进一步加大了内部审计工作难度和增加了审计复杂性。此外，PPP 项目规模较大、周期较长，不仅会涉及到更多行业与部门，同时在项目进行过程中也存在着较为频繁的人员变动、技术更新以及政策变化，给内部审计在计划性、目标性上提出了更高要求。除了上述诸多问题以外，目前国内在PPP 项目内部审计方面仍然处于初期和探索阶段，在PPP 项目内部审计的研究领域还尚未出现具普适性和指导性的完整理论体系。在国家层面上也还未能针对PPP 项目内部审计进行进一步的细化与规范，这些问题的存在都严重影响到了PPP 项目内部审计的效率与质量，也严重影响到资金的管理与使用安全。

三、PPP 项目风险分析

PPP 项目内部审计面临到了诸多问题，其中最重要的问题不仅有PPP 项目涉及部门与人员众多、非单一审计对象等，同时更在于目前国内尚未出台针对PPP 项目内部审计工作的相关规范性文件与指导意见，从而让PPP 项目内部审计随意性较大、规范性较差，也缺乏相应的目标与体系。针对上述情况，风险导向或可以为PPP 项目内部审计提供更加清晰的思路，并促进PPP 项目内部审计的体系完善与规范性建设。以风险为导向的PPP 项目内部审计，能够立足PPP 项目风险快速锁定关键审计事项、找准审计要点，弱化非单一审计对象、审计工作涉及众多部门及人员等不利因素，集中力量针对关键性问题开展审计工作，进而缩短审计工作耗时、提升审计工作效率与质量。而想要真正将风险导向有效应用于PPP 项目内部审计，就应当明确PPP 项目潜在的各类风险。

(一)PPP 项目立项阶段风险

投资立项是任何工程建设都必须的前期阶段，对于PPP 项目而言，在投资立项阶段可能涉及的风险包括资金、预期盈利等两方面。资金方面包括项目预算是否科学合理、预算资金的来源是否稳定、是否能够及时到位，盈利风险则主要是是否能够达到盈利预期的风险。此外，在立项阶段不仅需要针对资金与盈利进行风险研究，同时还需要就在后续阶段可能出现的风险进行预判，并在立项阶段就制定出合理的规范的有效的分配机制以保证可能存在的各类风险以及可能造成的损失能够被合理分配，避免出现重大风险，影响到整个项目的建设与后续运营。

(二)PPP 项目实施阶段风险

在PPP 项目实施阶段的风险，主要可以分为三个阶段，采购阶段、施工阶段、竣工阶段。采购节段风险又可以细分为投标风险、合同风险，如招标策略风险、招标项目合规性风险、招标过程风险、合同内控风险、合同管理风险、合同专项内容风险等。在施工阶段，次级风险包括投资风险、社会影响力风险、质控风险、工期风险、外部不可抗力风险等。在竣工阶段则主要是包括验收、资金结余、合同执行在内的决算风险。

(三)PPP 项目治理风险

治理包括管理机构、管理人员、管理体系以及管理活动中的相关事件等，PPP 项目是政府与社会资本合作建设项目，在治理层面上更为复杂并涉及到更多方面。因此，也更容易因为这样或者那样的原因出现相关风险。PPP 项目治理风险主要包括管理机构及人员变动风险、项目管理者能力风险、国家政策变动风险、法律体系风险、筹融资活动风险以及其他突发事件或重大事件风险等。治理风险相对于立项阶段风险以及实施阶段风险而言，其风险不仅对项目影响更加深远，同时也贯穿于整个项目的全生命周期。因此，更加需要引起我们的重视。

四、PPP 项目风险导向内部审计实施策略

从理论上来说，风险导向内部审计能够有效提升PPP项目内部审计工作质量，在前文中我们也对PPP 项目存在的典型风险进行了系统的归纳总结。但是，要切实提升PPP 项目风险导向内部审计的实际审计质量，还需要从以下多个方面入手，开展更加具体和全面的相关工作。

(一)搭建大数据审计系统框架

在“互联网+”时代，内部审计质量及效率的高低，在很大程度上取决于内部审计在审计数据资源获取上的效率与质量。PPP 项目规模大、投入大、周期长、内容多，想要以风险为导向开展内部审计，也需要建立在对庞杂数据的有效获取基础之上。为此，在PPP 项目风险导向内部审计各项具体工作开展之前，需要引入大数据审计概念，进行大数据审计平台与系统搭建，从而保证后续审计工作能够有序开展。大数据审计平台的搭建工作分为两个部分，第一部分是审计人员操作层。大数据审计不仅应当重视数据的获取有效性与实效性，更需要提升审计人员在审计工作中的数据的直观与可视化呈现，将各环节潜藏风险进行标注，并通过3D 建模的方式直观趁现在审计人员面前，便于审计人员对各环节及各类风险的实时追踪。第二部分是功能模块设计，要立足PPP 项目具体情况及梳理出来的风险类型进行具体设计，如投资立项风险、项目投标风险、合同风险、投资风险、工期进度风险、不可抗力外力风险、组织风险、市场风险等等。并分别以上述一级风险为核心，构建起完整的一级风险数据网络与风险模型，向审计人员直观呈现各流程上的风险点。同时，要将各类一级风险及模型依据实际管理路径进行数据链接，有效反映各类风险之间的影响与联系，便于审计人员快速排查风险源以及上下游风险数据变化情况。

(二)PPP 项目立项阶段风险导向审计的具体实施

针对PPP 项目投资立项阶段存在的各类风险，内部审计要特别重视项目预算科学性、项目盈利能力与测算、资金来源以及到位情况的审计工作。同时，要特别重视对社会资本的合法性及资本所有者的PPP 项目参与资格进行重点审计，保证项目资金能够及时落实且不存在其他矛盾，避免项目本身陷入其他经济纠纷当中。

(三)PPP 项目实施阶段风险导向审计的具体实施

第一，在PPP 项目采购阶段，要侧重项目招标风险、合同风险两个重要审计事项。在招标风险审计工作当中，在投标企业方面，要将投标企业资质、投标商财务状况、招标人员是否与投标企业存在利益相关、投标书是否规范等列为审计重点，在招标单位方面，要关注招标文件合法性与合规性、招标过程与流程规范性、招标价格合理性等。在合同风险审计工作当中，要将合同完整性、公正性、有效性作为审计工作重点。同时，要认真审查评估合同内容及条款是否符合PPP 项目相关规定。此外，要重视合同当中内部控制部分内容审计、专项合同规范性审计等，以保证PPP 项目合同符合有关规定。

第二，在PPP 项目施工阶段，要将施工质量、施工安全、施工内控质量作为内部审计的重点。尤其是在施工安全与施工质量方面，不仅要重点审计当前工程施工阶段的实时情况，同时也要回溯上一阶段施工规范性、流程合规性以及工期合理性，要充分审查与比对施工图纸、工程专项合同、招标说明书、会议纪要是否符合合同条款，且合同条款是否在施工过程中得到了有效执行。

第三，在PPP 项目竣工阶段，内部审计应将依据可行性报告、工程承包合同、工程预算计划、工程结算资料以及工程项目清单，对工程竣工时点、竣工结算数据真实性、合理性以及经济效益、预算执行情况展开审计工作。此外，还应针对竣工验收情况、验收流程规范性、验收人员合法性、验收操作合规性、结余资金合理性等展开重点审计，以保证工程竣工验收的相关风险能够得到有效避免。

(四)PPP 项目治理层面的风险导向审计具体实施

在PPP 项目治理层面的相关风险当中，政策变动、人事变动、筹融资活动、重大事件与突发事件等风险对PPP项目的推进影响尤其突出。为此，上述风险也应当作为PPP 项目治理层面风险导向审计的核心与重点。政策变动可能引起项目被叫暂停。因此，在审计工作中要集中力量审查与清理不合格入库项目、审查项目入库标准是否符合国家最新政策要求。在人事变动风险审计方面，要认真审查当地政府、相关部门是否存在可能影响项目正常推进的人事调动与变更，在项目合同当中是否存在关于人事变动风险的保护性措施和条款，如果条款欠缺则应当及时补订新增。在筹融资活动风险审计过程当中，要认真审查筹融资活动所涉及筹措金额与筹措日期是否符合项目进度是否具有合理性、资金利率是否符合国家规定、还款期限是否具有科学性与可行性等。

在重大突发事件及重大经济事件的审计工作当中，要重点审计设备与材料价格是否符合市场公允价值、合同期内相关物资价格是否不会出现较大价格波动、采购计划是否符合项目工期及施工进度，最后要关注整个项目的预算管理与成本管控制度是否完善、是否能够达到有效管控的根本目的。

五、结语

PPP 模式是政府与社会资本联合进行基建项目建设的模式，PPP 模式能够极大缓解政府财政在基建工程方面的经济压力、能够有效归集闲散社会资本用于社会建设，同时也能够以政府为引导，积极推动社会资本参与到国家经济建设当中，进而获得更大的经济价值与社会价值。为此，PPP 模式已经成为了当前基建项目建设的重要模式之一。但是在看到PPP 模式的优越性的同时，其间存在的各类风险也应当引起我们的注意，尤其是PPP 模式的特殊性也带来了内部审计的诸多新风险。■