资源环境审计效果的建议探究

聂建广 云南省昭通市镇雄县审计局

引言

资源环境审计理论研究在中国起步较晚，我国环境审计基础理论研究起步于20 世纪90 年代。提出了设立环境审计示范项目，论述了我国环境审计基本理论体系确立的方法。《2016—2020 年审计院审计发展规划》提出，应积极推行资源环境审计，从国情出发，强化资源环境审计模式。国家审计机关应与国际审计惯例接轨，开展国际合作。会议提出了资源付费制度以及环境补偿制度。党的十八届三中全会提出，要实地审计自然资源，资产等方面的领导干部。我国资源环境审计已步入一条飞速发展的新路子。

一、资源环境审计概述与重要性

（一）资源环境审计概述

资源环境审计属于监督与评价活动，其目的是保证信托经济责任得以实现，它以国家审计机构为主体、内部审计组织与私营审计组织为辅助，依据法律法规，它包括国家机构、国家审计机构以及私营审计机构。管理资源的利用、环境保护等法律、法规企业、组织，为核实被审计资源与环境设施经济活动及经济结果是否可靠而进行的监控，保证最终得到的监督与评价结果具备参考性以及有效性[1]。

（二）开展资源环境审计的必要性

环境审计是现代环境管理的一种手段，鉴于现在资源消耗大、环境污染加重等问题，对环境审计提出几点建议。目前，我国资源环境审计工作还存在一些不足，需要进一步加强和完善。对政策执行过程中存在的问题及时进行反馈与整改，保障资源和环境政策，保障资源环境安全，推进生态文明建设，这是国家审计机关一项法定的、基本的职责。本文通过对我国现有的审计制度进行分析，指出我国现行的资源环境审计工作还存在很多不足。我国的资源环境问题越来越凸显，资源环境审计对资源的合理高效使用具有重要的作用和意义。近年来，随着我国国民经济不断增长，人民生活水平显著提高，环境保护工作也得到重视。加快产业结构调整的步伐，合理配置各生产要素，推动经济的可持续发展，经多年试验和研究，当前，中国资源环境审计范围已经延伸至土地、水、林等领域，石质荒漠化治理及其他方面，取得一些成绩。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济社会的不断发展，资源环境审计工作必将得到进一步加强，并将逐步成为政府宏观调控、改善民生、维护社会稳定不可或缺的组成部分。但是，由于资源环境审计的专业程度较高，加之资源环境审计的指标体系不够健全，对资源环境的审计步伐迟缓。当前，经济发展同资源可用性、环境退化等问题的冲突，对资源环境审计提出了更多的要求，并分析了今后改进资源环境审计模式应采取的措施[2]。

二、我国环境审计的主要问题

（一）资源环境审计领域覆盖不够广泛

审计评估标准与环境资源审计具体实施方法涉及面广，审计内容涉及水资源、土地资源、大气污染、矿产资源、森林资源、节能减排、废水处理等方面，有特定行业的专业指标等。目前，我国资源环境审计工作还存在一些不足，需要进一步加强和完善。当前，中国资源环境审计领域只覆盖了森林资源中的很小一部分。审计人员在进行资源环境审计工作时，需要结合不同地区实际情况，对审计工作的范围以及使用的方法进行科学选择。除此以外，资源环境审计方法不全，评价标准体系陈旧问题也较为突出。

（二）资源环境审计方式和手段较单一

我国资源环境审计工作虽然一直不断创新，但是，不容忽视的是地区与地区之间由于区域经济水平上的差距，部分资源环境保护部门的审计工作仍沿用传统方式，这就会导致部分地区的资源环境审计方式和手段较单一，因此，想要获得较为平均且水平较高的环境审计效果，就有必要对审计方法以及资源与环境审计进行革新，拓展资源与环境审计范围与审计对象。

（三）缺乏具备资源环境专业知识结构的审计队伍

一个完备的资源环境审计团队，不只包括财务审计师，还要有资源、环境和其他审计师的参与。审计过程产生的技术问题多数是资源与环境协调发展方面的问题，需要审计人员具备较高水平综合素质，同时对专业化程度的要求也比较高。一些技术性问题还要由资源和环境专家组成的审计小组处理，但是，由于缺乏具备资源环境专业知识结构的审计队伍，就导致部分资源环境审计工作落实效果不尽如人意[3]。

（四）计算机相关技术能力有待提升

计算机审计，是当前各级审计机构都在积极开辟的审计新领域，计算机审计既能查看，又能对比海量数据，也可对照环境审计。当前，由于我国计算机审计软件开发与计算机应用存在着差距，计算机审计在资源与环境方面的效果不是很好，很多专业数据采集工作还没有启动。当前，亟需培训一批计算机审计专家，以便利用计算机对企业环境监测系统及其工作条件进行监测，鼓励资源环境保护部门严格开展执法工作，企业严格执行国家关于排放气体及废水处理的相关指标，对引起的气体及水污染问题进行监督治理。

（五）对资源环境审计工作认识不足

环境审计有别于过去的财务收支审计。资源环境审计旨在审查各部门在资源和环境管理及使用方面是否有效，落实国家资源环境政策及问题，对生产问题成因进行了剖析，并提出了自己的看法与建议。另外，内部审计环境不同，财务收支审计总体覆盖范围广，审计方法与流程更全面、更标准化，但是资源环境审计范围窄、专业性强，审计模式不够规范等问题的存在，加之部分审计人员害怕困难，在运用审计方法与过程中，还应不断地进行实践和总结，并落实到具体工作中[4]。

（六）资源与环境会计制度不够完善

资源与环境会计制度不够完善主要体现在以下三个方面：首先，现行的资源与环境会计制度并没有对自然资源匮乏和生态环境破坏因素进行全面考量，因此在制定环境与发展综合决策时，可能会因为考虑不够全面而无法保证决策的科学和合理性。其次，环境资源价值可能会游离于产品价值之外，因而导致无法对环境资源进行科学有效的保护。最后，成本核算方法配置不够合理，无法对资源浪费和有较明显环境污染行为的企业进行有效约束。故资源与环境会计制度需要对各类影响性因素做全面考量，保证会计制度的完善性。

（七）缺乏资源环境审计工作指南

资源环境审计技术方法与评价指数体系有如下特征：覆盖面大，包括矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源、空气污染、水污染等方面。专业性要求审计师既要知道指标体系计算公式和各审计对象有关，同时也需要审计师对相关测试方法有所认识，不能脱离环境、社会等因素而存在。由于资源与环境审计具有诸多特征，资源与环境审计专业人员匮乏，资源与环境审计的覆盖面不足，尚缺乏工作基本准则，资源环境审核体系与资源环境管理手册等，都是影响资源环境审核工作落实的重要因素。

（八）资源与环境审计重视度不够

受资源与环境审计专业局限，审计存在误区，资源和环境监督视为资源和环境主管机构职权范围内的监督。且审计主要以会计信息为导向，与国家产业政策、国家环境污染控制政策与环境监测系统之间的关系并不密切，加之审计时间起步晚，所发挥作用并不显著，所以，资源与环境审计尚未引起社会各界的高度重视。

三、开展资源环境审计的对策

从资源与环境方面的审计工作开展效果上看，仍有一些问题没有得到解决，例如非法征用土地、违规开采矿产资源、严重污染水资源等。资源环境审计是对这些突出问题进行有效治理的重要手段之一。资源环境审计工作要求重视宏观经济、政策与体制问题，及时发现典型资源环境问题，并查明体制障碍，改善资源环境管理体制改革存在制度缺陷以及管理漏洞等问题，达到环境开发与保护的有机统一，维护经济平稳较快发展，加快转变经济发展方式。

（一）扩大审计范围

现阶段，环境审计应扩大审计监督范围，特别关注资源和环境管理的体制和政策问题。并履行“免疫系统”审计职能，检查国家资源环境政策的有效性、资源开发和环境保护融资的有效性、资源开发和环境保护项目的有效性、资源环境管理信息系统的有效性。

（二）优化审计方式

努力建立一个符合中国国情的资源环境审计模式，从资源环境审计现状到未来发展趋势进行全面分析后，确定出当前使用的审计方式可能对审计方法作用发挥产生的影响，进而对审计方式进行革新与优化，促进资源环境审计从国家审计机构到国家审计、民事审计和内部审计得到全面发展。目前，国家审计在资源和环境审计中占绝大多数。从发展的角度来看，民事和内部审计都需要参与。

（三）构建大审计格局

建立多边环境审计通用模式，扩大资源和环境财务审计的深度和广度，将金融部门财务审计作为审计的重要组成部分，加大对此类违规行为的调查和处罚力度。金融机构对国家经济结构调整政策的实施情况以及信贷基金重组、遏制过剩产能等方面的政策实施情况进行审计，调查并发现违规等一系列问题。对此，公司审计将环境审计纳入其收支财务审计，并予以特别关注。经济责任审计继续遵循环境审计的指导思想和工作理念，执行环境审计的内容，反映和评价各部门企业的领导人是否执行和执行国家资源和环境政策[5]。

（四）总结审计工作经验

建立一个指导体系，资源环境审计方法和评价指标是审计师衡量并评价相关政府部门和企业资源环境项目绩效的标准和措施，是审计意见和结论的依据。资源环境审计尚未形成普遍接受的评价标准体系，资源环境项目审计对象差异很大，涵盖不同行业，评价成本效益标准。大多数资源环境审计项目没有充分利用经济指标进行审计和评估，还包括污染物排放和资源利用等指标。审计师可能被动地采用被审计单位的行业标准作为评估的基础，这使得客观性变得困难，而公正的意见在一定程度上影响了评估的公正性和准确性，并可能导致审计风险增大。

（五）审计机关应重视培养及引进审计人才

专业资源和环境审计涵盖广泛，同时具备专业、技术、综合等特点，涵盖法律、环境、统计、会计等学科的内容。资源环境审计的主体主要是财务会计、审计专业、专业资源环境审计师等。从目前的情况来看，当前的审计人才队伍较为薄弱，不能满足现阶段资源环境审计的要求。因此需要积极开展资源环境审计，培养更多的资源环境审计专家。

四、完善我国资源环境审计的建议

（一）完善审计立法，建立环境审计指标体系

目前，我国亟需完善审计法规，建立环境审计法律制度，促进审计工作的发展。充分发挥环境保护领域的监督和管理职能，明确审计机构的职权范围。

（二）优化资源环境审计组织模式，加强联合审计

作为一个完整的体系，环境审计必须优化环境审计的组织，提高工作效率。联合审计可以减轻审计各环节的负担，大大提高审计效率和审计结论的准确性。目前，政府审计在环境审计中起主导作用，而企业内部审计单位和私营审计机构的联合审计通常并不常见，但环境审计的复杂性决定了实际工作不能只依靠政府机构，企业也应更直接地接触并扩大审计范围。

（三）注重学习交流，优化资源环境审计

为了提高审计能力，应加强审计培训，努力提高基层审计人员能力。但仅仅依靠国家审计机构的内部审计师进行环境审计是不够的，在必要时，需要聘请专业环境专家以环境相关专业知识为审计提供支持并弥补审计理论的缺陷；此外，各机构在招聘时，应优先考虑招聘具有专业财务经验和一定环境知识的专业人员。

结语

随着社会发展和环境保护需求的增长，环境审计不断扩大。目前，我国资源环境审计主要以财务审计为基础，审计范围太窄，无法深入研究这一问题，因此，我国必须加强环境基金和投资项目绩效审计，不仅要检查基金和项目的合规性，根据具体的环境计划或环境评估报告，实际项目结果符合标准和成本效益，同时还应加强环境责任审计，避免违规。