大数据审计对政府绩效审计的提升研究

黄宇霆，张 妍

(1.南京审计大学，江苏 南京 211815；2.南京市栖霞区审计局，江苏 南京 210046)

一、 引言

近些年来国家对审计的逐渐重视使得政府审计涉及的范围更加广泛，同时随着新政策的颁布，政府审计项目的复杂程度进一步上升，而传统的审计工作依然是以抽样审计工作形式下的审阅、抽查、分析、函证等审计程序为主，这使得审计机关在有限资源的条件下面临的工作难度不断增大。 在这样的现实问题面前，审计部门在实施审计项目过程中更倾向于合规审计，在一定程度上减少了对绩效审计的资源投入。 在当前的大数据支持下，所有公共政策的执行都可以进行信息的录入和数据的分析，非结构化的网络数据可以和常规会计信息进行整合，大大提高了信息处理质量，降低了信息处理的成本，使得审计人员在合规审计项目上所花费的时间大幅度减少，也进一步为审计人员开展绩效审计提供了保障。 因此，大数据技术在政府绩效审计方面的有效运用，不仅能够为政府绩效审计提供信息技术支撑，从而提高政府绩效审计的质量，而且可以做到对政府绩效审计实施动态监测，为解决当前政府绩效审计中遇到的难题提供了全新的思路。

二、 相关概念界定

(一)大数据审计

大数据审计是指审计部门按照大数据分析思想，利用大数据分析手段与方法，利用规模庞大、资源分散、格式多样的经济社会相关信息，进行跨层次、跨区域、跨制度、跨部门和跨行业的深度挖掘和分析，以增强审计部门发现问题、评价分析、宏观分析的能力。 与数据审计相比，大数据审计所采用的信息更多源异构，所采用的手段更复杂先进，对数据的洞察也更敏锐深刻。

(二)政府绩效审计

政府绩效审计是审计机关对政府有关部门的公共资源、资产运营管理的成效进行审查评价的一种行为。 在国家经济高速发展时期，政府部门进行公共设施建设、提供公共服务的行为对工作绩效的考核不多，但是由于国家整体经济发展放缓，现在政府有关部门在实施项目工程、提供公共服务时也需要考虑提质增效的问题。

由政府审计机关实施的政府绩效审计有利于提升公共服务效率，健全有关机制，优化公共资源配置，最大化发挥政府公共部门自身职能。 近年来，随着国家对绩效的内涵与要求的提高，使得绩效审计由原来“3E”标准(经济性、效率性、效果性)向“5E”标准(经济性、效率性、效果性、公平性、环保性)转变[1]。 而在当前的标准下，经济性依然占据较为重要的地位，此外增加的公平性和环保性也体现了政府部门对人民生活质量的更深层次的关心。

三、 政府绩效审计当前存在的问题

(一)审计人员数量不足且知识储备有待提高

审计人员的数量决定了政府绩效审计工作的完成进度，而审计人员的知识储备决定了绩效审计工作完成的质量。 政府绩效审计作为一项系统工程，要求审计人员具有较高的综合素质，具备多学科的相关知识，此外还需要经济、法律、计算机等各个方面的专家支持。 而传统的审计模式下，审计人员的专业多偏向于财务领域，相较于当前政府绩效审计下类型众多的被审计对象而言，当前的审计人员的综合素质尚达不到复杂的政府绩效审计的要求。 此外，从思维方式和行为能力上看，审计机关的审计人员缺乏先进的审计理念和开展绩效审计的动力。 因而，政府绩效审计工作的开展受到较多层面的限制。

(二)政府绩效审计体系尚未形成

最早形成国家绩效审计准则的国家属于美国，随后，其他西方国家如英国、加拿大、荷兰等也都制定了绩效审计手册，并逐步建立了各自政府部门的绩效审计体制。 我国虽然在1995 年颁布了企业绩效评价指标体系、«国有资本金绩效评价规则»等一系列针对企业的绩效评价指导文件，但我国政府绩效审计体系依然处于未建成的状态。 而缺乏明确系统的绩效审计体系就使得各级审计机关在执行绩效审计项目时倾向于按照合规审计和财务审计的方向实施审计工作[2]。 这样也就使得政府绩效审计的职能受到了极大的限制。 此外，近年来人民对公共性意识的觉醒以及对政府公共服务的需求进一步加大，使得人民对政府绩效审计的期待也随之增长。因而，从国家层面推进政府绩效审计体系的构建也亟待完成。

(三)政府绩效审计评价的内容过于单一

从刘家义审计长提出的审计“免疫系统”论到现如今，我国政府审计被赋予了重大的责任，政府审计也成为国家治理体系现代化的重要组成部分。 政府绩效审计不仅需要关注公共资金的管理和使用时的经济性、效益性与效果，还需要关注人民的收入差距，教育、医疗等公共资源分配的公平性，以及自然资源环境的环保性。 绩效审计的载体一般是政策、制度、资金等，包括但不限于以上内容。 此外，在政府绩效审计报告中，关于政府经济活动的评价依然是以“经济性”“合规性”为主，绩效信息量明显不足。

(四)事后审计的审计模式导致审计证据部分缺失

当前的政府绩效审计是以事后审计的形式进行的，审计人员数量的不足使得绩效审计工作大多是以抽样审计方式进行的。 这两种审计方式使得审计人员在审计项目时获得较多的是项目执行情况以及资金运用成果方面的审计证据，而在事中部分的不合规以及资源浪费的审计证据可能存在缺失。 此外，抽样审计还有局部审计的特征，也就是在审计过程中重点关注国家重点资金以及重大工程项目，这样便无法满足审计全覆盖的要求，同时也会使得审计取证不够完整。

四、 大数据技术对政府绩效审计的意义

实现审计监督工作的全方位、全过程覆盖，是新时期政府审计工作技术创新的重点目标，而大数据技术则是促进新时期审计技术创新的关键组成部分。 大数据技术在政府审计方面所运用的重要价值体现在以下几个方面。

(一)大数据技术为政府绩效审计提供新技术支持

当前的互联网背景下，审计机关在实施政府绩效审计时需要对从不同层次、不同渠道获得的审计数据进行深入分析。 想要从这些海量数据中获得大量实用有价值的数据，仅从人力上考虑需要大量的审计人员以及相应的资金和其他资源。 但即使人力足够，在进行数据筛选和处理过程中难免会出现人为因素导致的审计风险，同时数据的质量也无法得到保障。 而利用大数据技术可以在较短时间内对数据进行重分类，整理筛选出审计人员需要的审计数据，如此大大提高了政府绩效审计的工作效率，也减轻了审计人员的工作负担，在一定程度上也满足了政府绩效审计要求的经济性和效率性。

(二)大数据技术对提高政府绩效审计效率有较大帮助

政府绩效审计以政府及各部门的各类活动为对象，内容涵盖了各个领域不同专业。 但因为涵盖范围广泛以及具有一定跨专业的特殊情况，仅仅靠人力无法把握审计重点，也无法客观反映被审单位的真实情况。 大数据技术的深度挖掘、数据关联和数据清洗功能可以让审计数据变得客观、直观、明确、具体，可以帮助审计人员抓住绩效审计工作的重点。因而，大数据技术的合理使用，在一定程度上简化了审计流程，提高了政府绩效审计的效率。

(三)大数据技术是政府绩效审计实施动态监测的保障

大数据技术可以实现实时数据监控，从而实现对事前、事中及事后工作的全面监督。 大数据技术在数据分析方面的优点之一是能够对政府绩效审计整体流程中的信息数据进行收集整理，经过进一步数据挖掘与分析，生成较为精确的评估结论，可以显著提高审计机关开展政府绩效审计工作的质量。 另外，大数据技术的应用还能够有效减少审计风险的产生，这对实现政府绩效审计工作的理想目标有着重要意义。

五、 大数据审计对政府绩效审计提升的路径建议

(一)构建大数据审计平台

政府绩效审计所涉及的专业类目及项目较多，对信息数据的要求也较高，因而需要从国家层面构建大数据审计平台。 国家在前期信息化审计建设过程中建立了金审一期、二期、三期的工程，一期、二期工程由于前期建立时主要依托于中大型数据库，虽然对数据处理能力有所提升，但是近些年网络的发展使得数据量成倍增加，大中型数据库已经难以满足当前审计工作的需求。 金审三期工程在一定程度上使用了大数据的相关技术，但是使用频度和使用效果并不尽如人意。 因此构建大数据审计平台是大势所趋。 大数据绩效审计平台可以分为四个子平台:数据收集平台、数据分析平台、数据存储平台和数据备份平台[3]，分别对应大数据技术的数据收集、分析、存储和备份功能。 数据收集平台通过对接政务服务电子平台获取被审单位主体信息，同时在政务平台之外的网络收集被审计对象涉及的各类审计数据，并将数据及时上传，以保证获取数据的实时性。 数据分析平台利用大数据多源分析技术，将结构化、半结构化、非结构化数据整合在一起，并深度分析和挖掘数据间的关联性，从不同层面检测政府政务服务及公共工程的绩效情况[4]。 数据存储平台将数据分析平台处理好的数据进一步整理分类，对一些需要职业判断的数据进行重点标注，以便于审计人员快速查询调取所需数据。 此外，还可以将典型的审计案例进行存储，方便为不同审计部门在实施绩效审计工作时提供案例参考。 数据备份平台保证了审计数据的安全性，以防出现数据丢失而重复审计的情况。

大数据审计平台可以实现对被审计对象的实时动态监控。 持续性审计要求审计数据的获取不间断，在大数据技术的支持下，对不同时点的数据进行选取，保障了审计人员对审计数据的需求。 此外，在一定程度上，还可以实现风险预警的作用，这样也满足了审计治已病防未病的要求。

(二)推进多部门协同合作模式的构建，强化审计整改功能

从国家层面建立的大数据审计平台可以让各个部门及时获取并反馈相关信息，政府绩效审计的系统性要求审计部门在审计过程中考虑到多方面的因素，在大数据平台的支持下，审计机关可以获取更多有效数据，而现存的金审三期工程无法实现多部门多平台的数据获取。 多部门协同合作模式不单单是包含同级相关部门，还包含省、市、县多级机关，可以有效实现绩效信息的共享，使得大数据审计平台收集获取的数据能适用在更多地方，以满足审计全覆盖的要求。 当然多部门数据的收集也存在数据信息不标准的问题，在大数据平台上可以将纷繁杂乱的数据交由专业人员分类整理为标准数据再上传到审计数据存储平台，以提高整体的审计效率。 如果在分析过后出现绩效问题，就可以利用大数据平台将初步结果传递给基层审计人员，由他们进行再次的取证核查，敦促相关部门进行整改，以提高审计的整改功能，实现对政府部门公共服务的优化。

(三)规范政府绩效审计体系，完善大数据审计平台安全体系

当前国家对绩效审计体系的构建尚在进行中，如果能在建立大数据审计平台的同时将政府绩效审计体系逐步完善并内化到大数据审计平台中，便能给各级审计机关和审计人员指明一个明确的审计方向。 在大数据审计平台中形成完整的绩效审计流程，可以极大地减少审计人员对信息选取不全面产生的审计风险。 此外，大数据时代下的数据量是巨大的，在利用大数据审计平台进行数据收集和整理的同时需要考虑到数据的规范性、正确性和安全性，因而需要在大数据平台中设置相关审计的数据的规范化管理制度。 当然，数据的安全管理也需要重点关注。 从技术层面看，防火墙、用户认证、端口识别、访问记录等方面都需要建立较高级别的安全防护体系。 从人员管理层面看，需要定期开展数据安全管理教育活动，增强大数据审计平台使用人员的数据安全意识，同时针对存在违规操作行为的人员及时处理，确保审计数据安全、准确、可靠[5]。

(四)提升审计人员专业素质，培养具有大数据技术的绩效审计队伍

第一，国家层面积极推进大数据审计专业的建立，扩大大数据审计人才的培养。 地方审计机关加强与高校的合作，一方面引进具备专业知识技能的审计和计算机人才，另一方面重视财会、审计、计算机方面的学习培训，通过大数据审计学科的培训来提升审计部门人才队伍的能力，进一步带动机关工作者对大数据绩效审计新体系的学习热情，弥补当前基层审计工作者知识体系单一的缺点。

第二，积极推进大数据审计平台的使用。 鉴于金审三期使用率不太高的情况，需要从国家层面推进审计人员的学习和使用，同时在机关单位内部考核评比，选出在这一方面学习进步最快的一批人员，再让他们带动尚未学会的审计工作者加强学习，逐步建立起能够熟练应用大数据审计平台的队伍，以更好地发挥大数据技术在政府绩效审计中的作用。

六、 结语

在全面推进数字化的社会背景下，大数据审计技术的应用可以让政府绩效审计工作效率得到较大的提升，在一定程度上缓解基层审计人员的工作负担，但由于大数据审计的相关技术对计算机和审计的相关专业知识要求较高，而且无法短期内培养出大量适应大数据绩效审计的审计工作人员，因此，想要实现大数据审计的全面推广还需较长的时间。 此外，随着政府部门绩效审计的进一步发展，大数据技术也同样需要进一步调整来适应未来更加复杂的审计环境。 虽然大数据政府绩效审计有着清晰可见的光明未来，但是这条路需要现今的审计人员慢慢探索适应，逐渐形成一套完整的适应中国国情的政府绩效审计新模式。