人口规模巨大的现代化过程中的城乡融合与区域协调发展 *

吴重庆

党的二十大报告指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点”。将“人口规模巨大的现代化”作为中国式现代化的第一个特征，是立足于中国国情“想问题、作决策、办事情”的重要体现①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第22页。。

毛泽东同志早在1956 年9 月15 日党的第八次全国代表大会开幕致词时就说过，“在七次大会以来的十一年中，我们在一个地广人多、情况复杂的大国内，彻底地完成了资产阶级民主革命，又取得了社会主义革命的决定性的胜利”②毛泽东：《中国共产党第八次全国代表大会开幕词》，《建国以来毛泽东文稿》第6册，北京：中央文献出版社，1992年，第201页。。“地广人多、情况复杂的大国”的确是我国长期以来的基本国情，是我国开展社会主义革命和社会主义现代化建设的现实依据。

我国不仅人口规模巨大，且人口分布极度不均衡。说到这个问题，不得不提及“胡焕庸线”。胡焕庸于1935年以“黑河（爱辉）—腾冲一线”作为中国人口密度的对比线，揭示中国人口的分布特征。他发现这条线的东南半壁以36%的国土（后经精确计算，东南半壁占全国国土面积的比例实为43.8%）承载全国96%的人口，西北半壁则在64%的国土上仅居住全国4%的人口。根据第七次全国人口普查（以下简称“七普”）的数据，截至2020 年11 月1 日零时，“胡焕庸线”东南半壁占全国总人口的比例为93.5%，西北半壁占全国总人口的比例为6.5%。八十多年过去了，中国的人口分布特征基本没有大的变化。现在的问题是，“胡焕庸线”东南半壁内部的人口分布出现严重不平衡，农村人口更明显地向大城市或城市群集中，中国社会经济发展过程中不平衡、不充分问题更加突出。2014 年11 月27 日，时任总理李克强到国家博物馆参观人居科学研究展，当看到中国地图上的“胡焕庸线”时指出，我国94%的人口居住在东部43%的土地上，但中西部如东部一样也需要城镇化。我们是多民族、广疆域的国家，要研究如何打破这个规律，统筹规划、协调发展，让中西部老百姓在家门口也能分享现代化③李梅：《李克强之问与胡焕庸线之破》，《探索与争鸣》2016年第1期。。

一个十四亿多人口的大国，其人口极度不平衡地分布在广大的国土上，必然意味着一国范围之内经济社会文化发展的极度不平衡，具体体现为城乡之间、区域之间的发展不平衡。让十四亿多人口整体迈进现代化社会，必须解决城乡融合与区域协调发展问题。这个问题解决了，才算实现了人口规模巨大的现代化，同时也就实现了“全体人民共同富裕的现代化”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第22，22，28、31—32页。。

根据“七普”数据，2020年全国流动人口总数为3.76亿人，较之2010年的第六次全国人口普查增加了69.73%，流动人口占总人口的比例达26.62%，人口流动的势头仍然强劲；人口流动的方向仍然是从乡村到城市，我国城镇人口的比例已高达63.89%。一般来说，中等发达国家的城市化率大多在70%左右，我国目前的城镇人口比例似乎比较接近了。但中国的情况比较特殊，一是我国目前的城镇人口比例虽然高达63.89%，但全国户籍人口城镇化率其实只有45%；二是人口基数大，即使我国户籍人口城镇化率达70%，仍然还有4 亿多人的户籍在农村。这两个特点决定了我们在推进人口规模巨大的现代化过程中，必须考虑城乡融合和区域协调发展问题。

先说城乡融合发展问题。在我国目前近9 亿的城镇人口中，有近三成是从农村进入城市达半年以上的常住人口，约2.6亿人，这些人工作、生活在城市，但户籍还在农村。如何让这些人实现市民化即让他们落户入籍城市，这是我们实现城乡融合发展，让十四亿多人口整体迈进现代化社会的重要一步。事实上，早在“十三五”期间，国家即开始“推动一亿非户籍人口在城市落户”。2016年9月30日，国务院办公厅印发《推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》，多方面促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。我们知道，即使城镇常住人口中的部分人有能力在城镇稳定就业和生活，中央和省级财政转移支付以及大中小城市自有财力仍然需要为农业转移人口实现市民化支付成本，包括让农业转移人口落户后享受到与当地户籍人口同等的基本公共服务，确保城市新老居民同城同待遇，包括将他们纳入城镇住房保障体系、城镇基本医疗保险体系、城镇养老保险体系、子女平等享有受教育权利等。如果我们以全国户籍人口城镇化率从目前的45%提高到70%计，则需要让3.5 亿农村户籍人口在城市落户。也就是说，即使目前的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》顺利完成，我们还需要再推动2到3 亿非户籍人口在城市落户，其需要我们付出的时间和财力可想而知。所以，党的二十大报告在论及“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”时，不忘以“保持历史耐心，坚持稳中求进、循序渐进、持续推进”警醒全党②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第22，22，28、31—32页。。

如上所述，即使我国户籍人口城镇化率达70%，仍然还有4亿多人的户籍在农村。这些人尽管无法进城落户而生活于农村，但他们居住的村庄其实都上辖于所在的直辖市、省会城市或地级市、县级市（区），如何在一市之内实现城乡基本公共服务均等化，让农村户籍人口也能享受到与一市之内的城镇居民大体相当的基本公共服务，这也是城乡融合发展的题中应有之义。但现实情况是，不同区域内不同城市主体的财政能力相距甚远，财政能力好的城市在实现城乡基本公共服务均等化方面可能可圈可点，财政能力差的城市在实现城乡基本公共服务均等化方面也许就乏善可陈。因为城乡融合发展遭遇城市主体财政能力的“瓶颈”，所以，区域协调发展就成为推动“我国十四亿多人口整体迈进现代化社会”的另一个巨轮。

再说区域协调发展问题。党的二十大报告在第四部分“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中专门论述了区域协调发展问题③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第22，22，28、31—32页。。究竟哪些区域有待协调发展？从大的空间尺度看，有东、中、西部之分，东部地区加快推进现代化，推动西部大开发形成新格局，这是东西部大协作。此外，还特地提及东北老工业基地、革命老区、民族地区、边疆地区，这些区域也是需要协调发展的。如上所述，我国流动人口的速度及规模仍然有增无减，在“胡焕庸线”东南半壁内部的农村人口更加明显地向大城市或者城市群流动的同时，另一个人口流动现象也非常值得关注。根据“七普”数据，与第六次全国人口普查相比，尤其是2015 年至2020 年以来，流动人口中跨省流动的比例从39.42%降低到33.22%，相应地，省内流动人口比例则从60.58%提高到66.78%。而在人户分离总人口比例方面，市辖区内人户分离的比例从2015 年的3.39%急速地提高到2020 年的8.28%。这些数据都在一定程度上反映了流动人口返省、返市、返县、返乡的趋向。也有研究者指出：“2000—2020 年间我国人口迁移流动和城镇化空间格局已经发生转折性变化。以2010年为界，中西部人口向东部迁移的净增量已由波浪式推高转变为波浪式回落，省际之间的流动人口增长明显减缓……其重要原因在于中西部地区经济增长和城镇化速度反超东部。”①吴瑞君、薛琪薪、罗志华：《我国人口迁移和城镇化格局的转折性变化：2000—2020 年》，《上海行政学院学报》2022年第1期。这就表明，流动人口在省内流动、在西部内部流动已成为新趋向。这一情况也可以从国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编辑的《中国人口普查分县资料2020》（中国统计出版社2022 年版）中得到证明，即2010年至2020年十年间，常住人口出现增长的县更多地出现于西部的民族地区、边疆地区（这些地方可称之为“边地”）以及西部、中部数省交界的内陆农业县（这些地方可称之为“隙地”，往往与革命老区重叠），这起码表明这些区域的人口流出速度在减缓，甚至从人口流出地逐渐演变为人口回流地②吴重庆：《追寻内生的力量——“隙地”“狭地”“边地”的“空心化”反向运动》，《南京农业大学学报》2023年第1期。。可以说，我国自1996年以来推动的东西部扶贫协作、2000年以来实施西部大开发战略以及区域协调发展战略取得了阶段性成效。然而不无遗憾的是，根据“七普”数据，2010年至2020年十年间，东北地区比较普遍地出现常住人口负增长的现象，从区域协调发展的角度看，推动东北全面振兴还需要取得新突破，以免拖了“我国十四亿多人口整体迈进现代化社会”的后腿。

人口流动反映了人口与资源匹配的程度，资源包括自然禀赋、基础设施、教育医疗水平、社会福利、创业环境、就业机会、工作收入、生活盈余等。一般来说，流动人口流出地的人口与资源匹配程度一定低于流动人口流入地。如果流动人口从跨省流动转向省内流动，说明了其所在区域内人口与资源匹配程度的提高，即区域间人口与资源匹配程度差距在缩小。但是，我们也要清醒地看到，不管是“胡焕庸线”东南半壁还是其西北半壁，人口流动改变的只是其流动范围（从省际流动转向省内流动），而其流动方向即从农村到城市的流动并未改变，也就是说，区域间人口与资源匹配程度差距缩小的同时，区域内城乡之间人口与资源匹配程度的差距进一步突显。这提示我们在推动高质量发展，致力于缩小区域间发展差距时，应该加大力度缩小区域内城乡之间的发展差距。

城乡融合发展将遭遇城市主体财政能力的“瓶颈”，所以需要实施区域协调发展战略；区域间发展差距缩小后，区域内城乡融合则进一步迫切。对中国这样一个大国来说，城乡融合与区域协调发展必须双轮驱动，并时刻保持动态中的协调与平衡。唯有如此，方可让十四亿多人口整体迈进现代化社会。