积极财政政策：中国实践的新逻辑

文/邢丽 陈龙

在长期经济建设探索和实践的基础上，我国提出并先后实施了两次积极的财政政策，实现了由西方传统逻辑到新逻辑的转变，这是中国式现代化在宏观经济治理领域的重要体现。受国内外环境变化的影响，我国经济运行出现了新的矛盾和问题，为此，我们需要基于新逻辑，重新认识财政政策的基本范畴，使财政政策发挥更加积极更为有效的作用。

西方宏观财政政策的传统逻辑和现实困境

虽然在凯恩斯之前，经济学界也认识到了财政与经济增长和稳定的关系，但并未形成系统的宏观财政政策理论体系。真正意义上的宏观财政政策理论，始于凯恩斯。几经发展，形成了观点迥异的诸多宏观财政政策理论，我们可以大致将这些理论归结为“凯恩斯传统”和“非凯恩斯传统”（古典传统），无论何种传统，其基本逻辑大致相同，即它们都是围绕“市场均衡”做文章，使市场恢复到供求平衡状态，解决市场失灵或市场缺陷引起的短期内经济偏离市场均衡的问题。这一逻辑，在西方经济学界通常被描述为宏观政策的四个主要目标，即经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，而这些目标最终又可归结为市场均衡和达到潜在产出的问题。在这一基本逻辑下，“两种传统”的差异主要体现在何种因素导致市场失衡或实际增长水平与潜在增长水平的偏离，以及如何矫正这种失衡和偏离。

随着宏观形势的发展，西方宏观财政政策理论越来越难以解释现实中的一些问题和现象，主要表现：西方传统逻辑的现实解释力不断下降，并与财政政策的内在理论逻辑相冲突；理论上的一些安全性和风险性判断标准与现实状况形成较大差异；过度注重短期市场均衡与财政资源配置效率的要求冲突；过度注重经济计量和演绎的标准宏观财政政策理论削弱了理论的解释力。

我国积极财政政策的嬗变与创新

虽然我国的积极财政政策带有总量扩张的特点，政策工具也与西方扩张性财政政策有相似之处，但在内涵、作用方面与之有明显的不同。我国的积极财政政策，将总量扩张和结构性调整、需求调节和供给管理等有机结合，在以总需求扩张稳定经济增长的同时，力求解决我国经济社会发展中的深层次矛盾问题。我国积极财政政策由传统逻辑逐渐向新逻辑转变，主要表现在四个方面。其一，政策的目的：由恢复供求平衡和潜在增长水平向兼顾提升未来潜在增长率。其二，政策的性质：由需求性总量政策向供需结合的复合政策转变。其三，政策工具的协调和使用：由单一向多元综合转变。其四，政策的作用时限：由短期向短期与中长期政策相结合转变。

两种政策的逻辑差异分析：基于财政观和方法论的视角

（一）财政观的差异

其一，财政的主体性问题。财政的主体性，亦即政府的主体性，可归结为“财政是谁的财政”这一基本命题。尽管当前西方理论界普遍把政府作为代理国家的组织，但在西方经济学的分析框架中，政府通常被看作与企业、家庭类似的一个部门，即“政府部门”或“公共部门”，从而构成了三部门分析法的基本框架。“财政是谁的财政”这一基本命题，就会被简约为政府的财政，将其等同于类似于企业和家庭的财务，忽视了财政的基本属性——“国家属性”，从而出现了财政主体的“微观化”和“部门化”，以及“财政财务化”等倾向。这些倾向不仅偏离了财政的性质，割裂了财政与共同体、国家与企业和个人的关系，也导致了对财政效率、赤字、政府债务、财政可持续等做出的理论分析和判断与现实不符，无法合理解释现实。显然，作为宏观层面的国家财政与作为微观层面的政府财务（财政），虽然两者存在一种内在的关联，但其目标、行为和结果并不完全一致。这就意味着不能仅仅从微观的视角，而更应注重从国民经济的整体视角认识国家的财政行为、财政政策和财政效率。

其二，财政的生产性问题。对于财政是否具有生产性，理论界持有不同的观点。财政的生产性，实质上是国家和政府的生产性问题。在西方财政理论中，也存在不同的认识。例如：古典学派的财政理论，基本上都否认财政的生产性，而德国历史学派的李斯特认为国家经费具有生产性。但在财政政策理论中，西方主流财政理论却没有很好地坚持这一点，基本着眼于供求调节层面、将其定位于恢复市场均衡。虽然我国在财政的生产性问题上也存在争议，但在积极财政政策的实践中，财政的生产性得以进一步体现。这不仅体现在具体的公共产品的生产上，也体现在宏观意义上的整个社会再生产上。

（二）方法论的差异

中西两种逻辑差异，在一定程度上源于方法论的差异，即个体论和整体论、机械论和有机论的差异。

一是个体论和整体论。个体论（个体主义）是西方经济学的方法论基础。虽然在分析政府行为上存在“道德政治人”假设，但主流财政理论在方法论上最终回到个体主义上来，尤其是公共选择学派的布坎南等学者以个体主义方法论为基础，把“经济人假设”运用到公共领域，分析公共部门主体的行为，将个体主义贯彻到底，解决了公共领域和私人领域假设不一致问题。西方宏观财政政策将这种个体主义方法论基本继承下来，从个体（政府部门）出发解释财政行为和现象，导致了解释力下降。国家以及社会实际上是一个复杂的共同体，我们也应在这一复杂整体中理解政府以及财政政策的作用。财政是国家的财政，是共同体存在和国家发展的基础成本，应从国家发展的整体中认识财政政策作用和空间，不能仅从政府财务角度去考虑。我国的积极财政政策蕴含着整体论的思想。财政政策提升潜在增长率、政策效率，以及赤字和债务的安全性等，也只有在整体论上才能得到更好的解释。以财政政策效率为例，从局部效率而言，财政作为一项经济、政治活动，需要讲究成本与收益，但仅要求财政追求自身的效率，还远远不够，重要的是必须立足国民经济和社会发展整体，实现整体效率目标。如果以损害整体效率、影响社会整体发展为代价而取得自身局部的效率，就不是真正的效率。

二是机械论和有机论。“弥补需求”及其背后的需求加总逻辑，是机械论的一种体现。而我国的积极财政政策则蕴含了有机论的思想。人类社会是个有机体，人类的经济活动和财政活动也体现为一种有机联系。如果采取机械论的观点，就会割裂国家、政府、市场主体在共同体中的经济关系，对于财政及其政策的作用认识也是片面的。在西方财政思想史上，也有一些财政学家从社会有机体的角度研究财政理论，如谢夫勒的社会经济财政理论，但在宏观财政政策中，西方主流理论放弃了这一点。财政是共同体（国家）的财政，是国家存续和发展的基础成本，这就需要将财政置于国家发展的有机整体中，从这一有机整体中认识财政政策作用、空间和方式，而不能仅从政府财政（财务）运行角度去分析。积极财政政策既强调需求管理，也注重供给管理，提升了整个国家有机体的“机能”。

中国财政政策新范式需重新认识若干基本范畴

虽然我国积极财政政策逻辑发生了转变，但政策新范式尚未完全形成。为此，我们需要重新认识积极财政政策的几个基本范畴。

（一）财政赤字的性质及合理规模

财政赤字和政府债务问题的实质是增长与风险的平衡问题。凯恩斯传统的流行，以及功能财政论的发展，在一定程度上打破了人们对财政赤字的恐惧。判断财政赤字的合理规模及安全状况，需要从国民经济运行的整体视角，采取综合指标多维度判断、衡量，而不是仅仅依据财政赤字的数量。

首先，要分析赤字的性质。我国财政赤字的安全性远高于欧美国家，其主要原因在于财政赤字的性质和作用不同。我国的财政赤字在性质上具有“生产性”和“建设性”特质，与欧美国家的“消耗性”赤字具有很大差异。我国的财政赤字主要源于经济和社会发展性支出、减税降费等因素，不仅扩大了内需，而且体现了产业结构优化升级等结构性改革要求，有利于促进资本形成，提升未来经济发展的质量和潜力。如果财政赤字能够带来潜在增长率的提升，财源基础得以增强，未来赤字的化解问题也会迎刃而解。因此，相对于规模和数量，财政赤字的性质和使用才更具有实质性意义。

其次，还要依据宏观形势和经济运行主要矛盾的变化以及社会经济运行的态势，分析是否能够恢复市场均衡和提升潜在增长水平。例如，需要根据就业状况、实际增长率与潜在增长水平的差异，以及总需求的变化，确定财政赤字的大致合理规模。需要注意的是，尽管财政赤字的使用具有多重积极效应，但也需要把握赤字提升的节奏和使用方向，增强赤字政策与其他政策的协调性，防范和规避其中可能出现的消极因素和财政风险。

（二）政府债务的性质、作用及风险衡量标准

过多的政府债务易引发债务风险。如何认识债务性质、作用和判断债务风险，是财政政策的核心命题。从性质上而言，政府债务不同于企业和私人的债务，它与国家主权货币结合起来，具有部分“权益”的性质。

在新逻辑下，政府债务不仅仅是需求管理、恢复市场均衡的基本工具，也是提升潜在增长率的重要手段。从个体论和机械论的视角，学界往往把政府债务当作“政府部门的债务”，因而对于政府债务和债务风险的认识，更多的是基于政府财务可持续性的视角去分析。尤其是由于西方国家基本都是属于私有产权国家、靠税收来维持政府运行，因而通常用债务负担率（即债务余额占GDP的比重）、财政债务依存度等指标来反映债务风险情况。虽然在私有产权国家、国有经济资源相对有限的情况下，以GDP之类的流量指标作为对比指标衡量债务安全性，具有一定的道理和警示意义，但对于像我国这样的国有产权占主导的国家，这种分析方法（以存量指标与流量指标相比较）的不合理性就会凸显，更不能将“债务负担率60%”作为政府债务规模的警戒线，用于制定政府债务政策。

政府债务的作用是积极还是消极，取决于经济体的发展状况和债务资金的使用方向。只要债务资金的使用可以使经济恢复到潜在增长水平，进而提升经济增长潜力，就不会出现大的债务风险。对于政府债务风险和安全性的衡量，不能停留在表面，需要把握问题的实质，应该跳出财政看债务，立足于国民经济和社会发展的整体，从发展阶段、债务资金使用、本币债、债务利息、资产状况和人民币国际化水平等角度，用一系列指标来判断政府债务的风险和安全性。

需要强调的是，国债与地方债在性质上并不完全相同。通常而言，与地方债相比，国债的成本较低、资金使用效率较高，并且对于降低市场风险和促进资本市场的发展等具有较多优势。因此，国债和地方债在债务风险和安全性的衡量方面也有所不同，在分析具体问题时，需要区别对待。政府债务结构状况事关调控效果、财政效率和债务安全性。

（三）减税降费的空间和作用

从国民经济整体运行来看，减税降费不单单是降低企业和居民税负的问题，实际上是国民经济运行成本内部的一种转换，事关经济运行质量和国家治理成本的高低。

实施有效的减税降费政策，不仅需要考虑税费制度和政策对企业发展的制约因素，而且也应考量不同阶段和状况下的政策效果和政策成本问题。在不同的宏观经济状态和企业境遇下，减税降费的作用是不一样的。在经济下行初期，负担过重、经营困难、发展动力不足是企业面临的主要矛盾，此时减税降费起到“固本培元”的重要作用；但当经济持续下行，叠加其他因素影响，大部分中小企业面临的主要矛盾由“负担较重、经营困难、动力不足”转变为“需求不足、生死存亡”等问题时，减税降费的作用效果就会下降。因此，运用减税降费政策，需要考量减税降费的成效、成本与国民经济发展的总体成本的关系，以及减税降费在不同阶段对企业和居民的作用。

（四）需求管理的方式及重心

在新逻辑下，投资将扩大需求与提升潜在增长水平结合起来。至于提升潜在增长水平的程度，则取决于投资的方向和效率，即有效投资水平。有效投资水平又取决于政府和企业投资状况。在政府投资中，基础设施投资是政府需求管理的重心。扩大基础设施投资，不仅以总需求的扩张产生经济联动效应对冲经济下行，而且有利于提升未来经济效率和改善民生，体现了经济的整体性和系统性，以及财政的生产性。

消费是生产的最终目的。消费的基础意义在于，它虽然无法形成对经济增长的拉动逻辑，但却是影响经济循环质量的重要因素。消费需求不足，将会影响经济循环的质量，制约经济顺畅运行。一般而言，消费需求取决于消费能力和消费意愿，与居民收入水平、消费倾向、价格、公共服务供给、收入分配等诸多因素相关。

（五）财政政策成本和效率

财政政策成本和效率问题，应置于国民经济整体运行和财政资源的统筹使用中分析。财政政策成本，既包括财政资源使用产生的直接成本，也包括给国民经济带来的负面影响而产生的间接成本，如对市场运行产生的挤出效应或干扰等。财政政策成本和效率，依赖于政策的选择，涉及财政资源的分配使用。降低财政政策成本、提升政策效率，需要解决好两个问题：其一，从总体上衡量政策对宏观经济运行的成果，解决要不要实施财政政策调控以及政策的力度问题；其二，从具体财政政策项目上衡量财政资源的耗费与成效，解决选择何种财政调控方式和工具的问题。在不同阶段和不同状况下，每个财政政策工具的作用是不一样的。宏观政策需要根据宏观形势的发展和矛盾的变化，灵活选择使用财政政策工具。