多方着力 稳步提升黄河流域发展水平

张金良 高世楫 李维明 曹智伟

编者按：

黄河流域生态保护和高质量发展，是党中央从中华民族和中华文明永续发展的高度作出的重大战略决策。2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式实施，为在法治轨道上扎实服务推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了制度支撑，是推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要保障。

《中国发展观察》杂志本期推出专题“黄河安澜——深入推进黄河流域生态保护和高质量发展”，邀请来自国务院发展研究中心、黄河勘测规划设计研究院有限公司、中国宏观经济研究院、山东省政府发展研究中心、西北大学等智库单位和高校的专家学者撰文，分别从不同角度阐述了黄河流域生态保护和高质量发展的进程，强调了黄河流域发展对中国式现代化的支撑作用，对《黄河保护法》的亮点进行解析与实施展望，并对进一步提升黄河流域整体发展水平提出建言。

黄河是中华民族的母亲河。黄河流域涉及我国青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等东中西部九个省（区），这些地区自然资源禀赋各异，经济发展层次多样，是我国筑牢重要生态屏障、促进东中西部协调发展、构建新发展格局的重要战略依托，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

党中央、国务院一直高度重视黄河的保护和发展。尤其是党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况，就三江源、祁连山、秦岭等重点区域的生态保护建设提出要求。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略。2021年10月，中共中央、国务院发布《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》），对推动落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略作出全面部署。2021年10月，习近平总书记在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，再次强调要咬定目标、脚踏实地、埋头苦干、久久为功，为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗。2022年10月，党的二十大报告强调，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

黄河流域是一个复杂的巨系统（见图1），流域内山水林田湖草沙等各生态要素紧密联系，相互影响、相互依存，构成了流域生命共同体；流域内不同区域和行业对水的需求多样、诉求各异，防洪、供水、灌溉、发电、航运、生态、环境等多目标相互交织，组成了复杂的利益相关体。黄河流域不仅是重要的自然要素空间单元，也是重要的人类活动空间单元，流域内自然与人文各要素以及上、中、下游和左、右岸各区段之间形成不可分割的有机整体。因此，无论是黄河流域治理的整体战略、实施方案，还是不同河段的治理方略、工程布局，以及单一工程的具体设计、运行管理，在其全生命周期的各个阶段，都必须以系统思维为统领，进行统筹谋划和系统治理。

图1 黄河流域巨系统架构图

近年来，随着科技水平和认识水平的不断提高，我国黄河流域治理能力和水平不断提升，治理方式正从流域水资源开发利用相对单一的目标管理，逐步发展到流域山水林田湖草沙综合治理，通过以流域为整体单元进行资源开发、环境整治和社会经济发展的统一规划与综合管理，实现对流域生态环境的有效保护，保障流域经济社会的健康可持续发展。

为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和党中央决策部署，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所、水利部发展研究中心、黄河勘测规划设计研究院有限公司成立联合课题组，开展了黄河流域发展指数（Yellow River Basin Development Index，YBDI）评价研究。这一研究旨在明晰黄河流域生态保护和高质量发展的内涵要义，通过构建流域巨系统综合评价体系，把握流域各要素的整体和有机联系，及时评估《纲要》实施情况，客观评价黄河流域综合发展质量，并揭示黄河流域巨系统的历史演变规律，为黄河保护治理重要规划和重大工程决策评估、黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施效果量化评估提供理论技术支撑。近期，联合课题组形成了《黄河流域发展指数研究报告》，本文梳理了报告的重点内容。

黄河流域发展指数评价体系构建

在Y B D I 的评价体系设定中，按照流域功能，将黄河流域巨系统分为河流健康子系统、生态环境子系统、社会经济子系统三部分。河流健康子系统是保障人民安全感的基础功能，在一级指标河流健康下设立了水安全、自然禀赋、水文泥沙情势和水灾害治理四个二级指标。生态环境子系统是维护人民幸福感的关键因素，选取了森林覆盖率、生境质量指数、重要湿地面积变化率、土地胁迫指数、黄土高原水土流失治理面积、重要断面生态流量保证度和地表水质等作为主要评价指标，设立了生态保护修复和污染治理两个二级指标。社会经济子系统是提升人民获得感的重要保障，选取了高质量发展、民生福祉和文化保护传承弘扬三个二级指标。三个子系统间既相互联系又相互制约，涉及要素众多，关系复杂。

对三个子系统，本研究分别通过河流健康指数（Ri v e r Health Index，RHI）、生态环境发展指数（Ecoenvironmental Development Index，EDI）和社会经济发展指数（Socioeconomic Development Index，SDI）进行分析评价。

Y B D I 研究基于黄河流域最近31年的历史数据，揭示了黄河流域发展变迁历程，充分展现了黄河从一条善淤善决善徙、洪水灾害频发的忧患之河转变为一条利民之河、安澜之河的伟大历史过程。

Y B D I 既是评价工具，又是引导工具。一方面，对黄河流域生命共同体相关数据和指标的深入分析与解读，有助于全面掌握流域发展现状、确定流域发展量化水平；另一方面，通过分析流域河流健康、生态环境、社会经济等各方面要素的权重变化与内在联系，研究提出流域高质量发展的高影响力、高权重指标，提升预测水平，将为有针对性地制定规划措施、推动前期重大工程立项、促进区域高质量发展提供决策依据，对提升流域治理能力具有重要意义。

黄河流域发展指数研究的主要结论

通过对1990年—2020年黄河流域生态保护和高质量发展水平开展综合评价，形成如下四条基本结论。

一是过去31年间，尤其是党的十八大以来，伴随一系列重大治理保护措施的实施，黄河流域生态保护和高质量发展水平总体呈显著上升趋势。评价结果显示，我国黄河流域发展指数在过去31年整体呈上升态势，最大值为64.13（2020年），最小值为52.53（1992年），大致经历了三个阶段。

第一个阶段是低位波动期（19 9 0 年—19 97年）。该阶段Y B D I整体水平相对较低，其间出现过两次大幅下降，与1992年黄河断流和“96·8”洪水密切相关。

第二个阶段是缓慢上升期（1998年—2011年）。该阶段尽管Y B D I 依然保持波动趋势，但整体水平有一定提升，在此期间建成投运了黄河万家寨和小浪底枢纽，实施全流域水量统一调度，不断完善工程调度手段，逐步解决黄河断流问题；持续调水调沙，提升下游河道过流能力，不断加强生态环境保护力度，使流域生态流量持续增加，流域承载力得以维持，加之流域发展各要素间既相互博弈又呈现一定协同作用，流域系统总体发展质量逐步趋好。

第三个阶段是显著上升期（2012年—2020年）。该阶段受党的十八大以来流域科学决策、系统治理和重大工程实施等叠加效应的积极影响，流域生态环境和发展质量持续向好，推动YBDI显著改善。2019年黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的提出，进一步促进了黄河流域发展质量的提升。

二是河流健康、生态环境、社会经济三个子系统发展趋势稳步向好，且相互间协同水平不断提升。YBDI在过去31年间的稳步提升，得益于流域河流健康指数（RHI）、生态环境发展指数（EDI）、社会经济发展指数（SDI）三大子系统的稳步提升，分别由20世纪90年代初的52.20、53.79、53.69提高到2020年的78.95、71.72、7 7.8 4。同时，各子系统间协同发展水平不断提升。其中，1990年—1999年，河流健康子系统、生态环境子系统与社会经济子系统发展呈负相关关系，表明这一时期流域经济发展所带来的资源高消耗和对生态环境的人为干扰给流域整体发展水平带来较大压力，经济发展和生态环境、河流保护之间的关系并不协调。新世纪以来，流域地区快速城镇化仍对自然生态系统造成负面影响，但由于一系列治水工程和生态保护修复措施的实施，黄河断流问题在很大程度上得到解决，加之我国加入WTO并陆续实施西部大开发、中部崛起等一系列区域发展战略，使黄河流域发展各要素协同水平有所提升。党的十八大以来，在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是重要方面之一，黄河流域生态保护和高质量发展也上升为重大国家战略，国家更加注重对黄河流域河流治理、生态环境保护和经济社会文化建设进行系统性谋划与管理，使各子系统发展指数快速增长，协同程度不断提升。

三是极端灾害事件会对黄河流域生态保护和高质量发展产生重要干扰。长期以来，黄河流域由于水资源短缺、生态环境本底相对脆弱、特殊水沙关系、经济社会发展相对滞后等原因，更易受到极端灾害事件的影响。根据近30 年来Y B D I所呈现的重大波动情况，至少可以观察到以下三方面干扰因素。其一是特大洪水，黄河由于特殊水沙关系，洪涝问题本身比较复杂且影响较大，造成Y B D I 显著下降，此后发生的较大洪水也有此效应。其二是黄河断流，如1992年的黄河断流使Y B D I出现较大波动，19 97年黄河发生有史以来最严重的断流，全年断流时间累计226天，断流长度704千米，对黄河河流健康造成了重要且长远的影响，使Y B D I 整体处于相对较低水平。其三是环境污染，在2 0 世纪9 0 年代和21世纪初，受黄河流域中下游经济社会快速发展和工业化城镇化快速推进影响，流域水污染问题一度非常严重，干流多数河段为V 类或劣V 类水，对EDI、YBDI产生了重大负面影响。

四是典型河段总淤积量、生境质量指数等关键指标突出反映了事关黄河治理保护的核心问题。评价结果显示，河流健康子系统中的“典型河段总淤积量（黄河下游）”指标在1990年—2020年中有11个年份权重最大，表明水沙关系仍是黄河最大的问题，是制约黄河流域生态保护和高质量发展的关键；权重频次较大的指标还有“生境质量指数”“重要断面生态流量保证程度”和“典型省份清洁能源构成占比”等，这些方面也是影响流域治理和发展的关键因素。综合来看，黄河的特殊水沙关系造成洪涝防治问题复杂难解决，水资源短缺与产业结构以能源、农业为主，加剧了人水不和谐，生态环境本底脆弱则对生态环境保护提出了更高要求。

对于进一步提升黄河流域发展水平的政策建议

结合评价结果分析，对下一步深入贯彻落实《纲要》、稳步提升黄河流域生态保护和高质量发展水平提出如下建议。

一是高度重视流域发展水平评价工作在黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略中的地位和作用。加强黄河流域生态保护和高质量发展评价工作，对科学评估《纲要》实施情况、提升决策支撑能力意义重大。建议尽快将评价工作纳入国家推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组议事日程，设立统计评价工作组，同时健全与国家高质量发展考评工作的协调机制，不断夯实基础能力，加快开展统计评价工作。评价指标体系的构建要紧紧围绕《纲要》提出的目标任务，统筹考虑综合类与部门类统计监测指标，明确统计监测范围和单元，兼顾黄河上中下游不同类型区域特点和工作重心，确定评价指标。此外，还可积极引入第三方权威研究机构开展黄河流域生态保护和高质量发展评价工作，鼓励发布流域发展指数类研究成果，同时探索更多方面的专业指数，如黄河健康指数、黄河文化发展指数等，更好服务和支撑黄河流域生态保护和高质量发展综合评价、科学决策与政府考核工作。

二是提升流域发展质量须进一步加强河流健康、生态环境、社会经济各子系统协同。要高度注重保护、治理、发展等各项工作的协同性，进一步提升生态文明建设水平，将江河治理和生态文明建设融入高质量发展全局，促进各子系统发展指数均衡增长和相互协同。要统筹考虑黄河流域自然生态各要素关系，进行系统保护、宏观管控、综合治理，提升生态系统健康与可持续发展水平，提高生态产品供给能力，满足经济社会发展需要，达到生态、生产、生活协调发展，经济社会可持续发展的治理目标。要立足黄河上、中、下游地区不同的比较优势和资源环境承载力，统筹流域经济布局，优化流域生态环境空间格局，明确不同区段的不同主体功能区定位，将沿黄地区城市建设、产业布局、河道治理、生态保护、文化传承等一体规划，构建优势互补、互利共赢的黄河流域发展新格局。

三是围绕完善黄河流域水沙调控体系、构建国家水网、加快落实水资源最大刚性约束、优化流域能源发展战略等关键问题，强化流域治理重点工作。高度重视水沙关系调节、生态流量保证、清洁能源发展、水资源刚性约束等影响黄河流域生态保护和高质量发展的关键因素。其一，进一步完善黄河流域水沙调控体系，健全黄河流域防灾减灾调控体系；加快推动黑山峡、古贤、碛口等水利工程建设，发挥骨干水库作用，提升流域防洪、抗旱、水沙调节能力，增加水沙调控后续动力，为黄河长久安澜提供保障。其二，加快构建现代化水网体系，包括加快推进引汉济渭二期等工程建设和南水北调西线工程规划方案比选论证等，尽力缓解黄河流域资源型缺水状况，为流域供水安全、生态安全提供保障。其三，着眼于黄河流域在保障国家能源安全、粮食安全方面的不可替代性，与水资源最大刚性约束要求相适应，健全水资源管理体系。其四，加快推进多能互补新型清洁能源基地建设，增加黄河流域清洁能源构成比例，为流域高质量发展提供基础支撑。

四是坚持综合治理、系统治理、源头治理，以底线思维应对黄河流域风险因素。黄河流域在过去30年间出现过断流、洪涝灾害、生态环境破坏等重大灾害事件，经过持续治理与保护，重大风险发生概率显著下降。但还应看到，黄河流域上、中游多为干旱—半干旱区，生态环境敏感、脆弱；中、下游地区经济社会活动较为发达，水资源开发强度大，对生态环境造成的压力仍在持续，诸多固有风险因素仍然存在，且可能以新的形式出现。其一，在气候变化和极端天气增多背景下，水沙关系形成前所未有的新特征，水沙调控体系也面临新挑战，这些都要求对黄河重大洪涝灾害风险始终保持高度警惕。其二，局部地区生态系统恶化风险始终存在，包括突发性源头水源涵养功能降低、中游水土流失加剧、下游生态流量降低、部分地区河口湿地萎缩及支流污染等。其三，水资源短缺和利用效率不高，特别是流域水资源、粮食、能源三要素之间存在巨大张力，始终构成对流域经济社会高质量发展的重大约束和风险。为此，要按照《纲要》的各项治理保护要求，牢牢把握底线思维，切实在完善风险防控机制上下功夫，实现风险研判、决策风险评估、风险防控协同、风险防控责任的系统有机协调，坚持综合治理、系统治理、源头治理，着力保障黄河长治久安。