中国棕地再利用制度与政策体系框架构建

张新佳，宋 飏，王士君

（1.燕山大学艺术与设计学院，河北 秦皇岛 066004；2.东北师范大学地理科学学院，吉林 长春 130024；3.长白山地理过程与生态安全教育部重点实验室，吉林 长春 130024）

0 引言

棕地再利用已成为全球重要城市可持续发展的策略之一。中国是全球棕地存量最大的国家之一，世界银行2005 年发布的《中国废弃物管理：问题与建议》表明，中国棕地分布广、面积大［1］。根据2006年环保部公布的数据显示，中国受到污染的土地约有1 000 万hm2。2014 年《全国土壤污染状况调查公报》调查了630 万km2范围内的土地，结果显示有16.1%的土地污染值超过了安全值［2］。根据2015 年的统计数据，中国自2001 年以来已关闭10万多家工厂，而主要城市未经处理的、存在污染的棕地面积超过200 万hm2［3］。国内学术界对棕地政策的研究主要通过介绍欧美国家的棕地治理与再开发经验［4-6］、法律法规［7］、场地治理［8，9］、管理机制［10，11］及技术规范等方面对中国棕地再开发提出政策建议。相比于空气和水质的治理标准和法规体系，中国棕地治理与再开发制度与政策框架的研究亟待加强。设计健全的制度政策体系首先要明确棕地再利用过程中的突出问题，回答如何通过有效途径与制度政策来合法、高效、准确地解决棕地再利用的难题。鉴于此，本研究通过总结中国棕地再利用的政策法规和现存问题，在分析国外主要国家棕地再利用政策经验的基础上，构建符合中国国情的棕地再利用制度与政策框架，以期为棕地治理与再开发提供制度参考与政策指引。

1 中国已有棕地相关政策法规

1.1 法规政策梳理

本研究详细整理了1982 年《宪法》公布实施以来指引土壤污染与治理相关的法律法规与行业规范，梳理出中国棕地再利用法律法规和实践脉络的演变发展过程（图1），具体可分为以下3 个阶段：

图1 中国主要棕地再利用相关法律法规与技术标准梳理Figure 1 Presents an overview of the main laws，regulations，and technical standards related to brownfield reuse in China

以保护土壤环境为主的初始阶段（六五—九五规划期间）。这一时期与棕地直接相关的法律较少，自1982 年《宪法》规定土地利用和土壤污染防治原则后，相继通过了《土地管理法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染质量标准》。以上法律法规仅对保护土壤环境、土地管理的基本原则、监督管理、保障措施等提出了原则性规定，尚未制定棕地治理与修复的直接法律法规。

以土壤污染防治为主的发展阶段（十五—十二五规划期间）。这一时期，棕地概念在中国逐渐兴起，在国家政策制定上涉及土壤、地下水、重金属污染防治等内容，出台了污染场地风险评估技术、修复技术、检测技术等导则。从实施成效看，这些法规标准对重金属污染、企业搬迁、地下水污染调研与防治方面进行了规划指引，有利于城市环境、土壤污染、废弃企业产业转型与升级。但总体来看，缺少棕地相关配套性政策文件，缺少具体的指导方案和指标性的技术标准，对实践操作的指引性和约束性较弱。

以土壤污染风险管控为主的推进阶段（十三五—十四五期间）。这一时期党中央、国务院持续推进土壤环境保护工作，2016 年出台了与棕地直接相关的法规《土壤污染防治行动计划》，该法规是指引今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。2018 年出台了棕地直接相关的法律《中华人民共和国土壤污染防治法》，该法确立了土壤污染标准、普查、检测及风险管控和修复等内容。随着健康中国、碳中和等政策理念的提出，法律法规还规范了工矿用地、搬迁企业、危险废物、尾矿库等更加细分的治理内容，为污染场地及建设用地土壤污染风险管控和修复提供技术指南。虽然，土壤污染政策制定范围愈加广泛，但现有法规文件难以完全破解棕地识别、修复、风险评价及再开发方面的痛点和难点，对棕地改造迫切需要制定针对棕地本身的法律法规体系、管理体制机制、责任主体认定、资金筹措机制及技术规范。

1.2 现存问题

棕地治理与再利用相关法律法规还不十分健全。当前对棕地治理与再开发的法律法规主要分散在与“土地”相关的法规政策中。虽然制定了一系列相关法律法规，但多数是宏观纲领性文件，原则性规定多、可操作性相对较弱。棕地的监管和修复标准没有明确立法，缺少具体、细分、能够指导棕地识别、修复、风险评估、再开发等环节的法律法规［12，13］。

尚没有明确棕地主要管理部门。生态环境部门负责制定水、大气、土壤及固体废弃物污染的管理条例，指导协调和监督生态保护修复工作等问题。自然资源部门主要负责土地规划与分区，统筹国土空间生态修复，建立空间规划体系并监督实施。住房和城乡建设部门主要负责城市规划，审批和监督各省市乡镇行政主管部门所提交规划方案。国家发展和改革委员会主要致力于拟定环境保护条例，总体协调工业环境发展问题。以上部门都负责管理棕地问题的部分内容，但没有一个单独的部门明确而具体地负责棕地相关事务［14，15］。

缺少国家层面建立的棕地数据库。尚未建立棕地数据库，全国土壤污染状况调查完成时间过久且未实现细分结果公开。城市地籍数据库不显示棕地属性，对于棕地数量，空间特征属性以及棕地类型尚不清晰。由于数据可用性较低以及缺乏棕地污染相关的开放数据，导致没有建立普适性的科学研究方法来识别棕地［16］。针对棕地数据的统计只能依赖于企业经营状态、低效用地等相关统计资料以及工业遗产名录资料，对于全国棕地的数目和污染程度难以把握。

缺乏棕地再利用相关的行业技术标准。中国棕地污染物种类多、污染程度不一、污染现状不明，对于污染土地修复到什么程度算合格难以界定。尚无可以推介的、适用于全国棕地风险等级的评估体系及污染清理标准，缺少棕地污染、风险管控、更新改造、后期管理等技术标准［17］。

棕地再利用信息公开与公众参与不够。公众既是棕地改造的利益相关者，也是棕地改造后的使用者和维护者。一方面，公众有权了解所居住土地的信息，但事实上很多棕地改造项目大多依赖于政府和开发商等上层决策，公众对于原来棕地的分布、污染类型、污染程度、治理和修复情况一无所知；另一方面，公众较难获取公开环境信息，也较少能够参与到棕地治理与再利用项目中去［18］。

2 国外棕地再利用政策法规经验总结

2.1 美国：自上而下，体系完备

美国是棕地再利用最积极的倡导国和实践国。美国自1980 年以来，相继颁布了一系列法律法规以应对棕地治理与再开发，如《综合环境响应、补偿与责任法案》《超级基金修订和再授权法案》《纳税人减税法》《小企业责任减免与棕地复兴法案》。其管理主体包括联邦政府、州政府、地方政府等三级政府以及非政府组织，形成自上而下、多个利益方共同参与的管理体系［19］。《超级基金法》中规定了“污染者付费为主导、相关责任主体共同分担”的责任认定原则。棕地再利用的资金包括国家行动议程基金、棕地评估试点项目基金、就业培训基金和棕地清理贷款等，各级政府也设立了专门的整治基金。技术标准包括风险管控、优先修复、技术筛选体系、修复技术研发、场地规划化管理、利益相关者参与、信息管理制度等规范。技术方法上主要涉及现代技术［20，21］、污染修复技术以及景观改造3 个领域。

2.2 欧盟：两级管理，相对独立

欧盟各成员国对棕地的定义和再利用制度政策不尽相同，管理机制采取欧盟与各成员国政府两级管理的方式，且欧盟起到日益重要的作用。欧盟没有针对棕地修复与治理标准相关的法律法规，于1991年颁布的“工业废弃地责任白皮书”，用以指导各成员国明确棕地责任，但多数成员国制定了针对本国的土地污染法规。欧盟国家棕地清理费用由政府和污染企业或个人共同承担。在英国、荷兰、瑞典政府需要承担50%的清理费用。德国实行“谁污染谁付费”原则，并规定土地持有人有保护和治理受污染土壤的责任与义务。欧盟在棕地治理方面的基金来源于税收资金、政府资金、土地交易资金及个人投资。

2.3 加拿大：联合管理，日趋成熟

加拿大在棕地再利用问题上采用联邦政府与地方政府联合管理的模式。联邦政府主要起管理和咨询的角色，地方政府在环境保护与治理方面具有独立的立法权。加拿大环境委员会规定了“污染者付费为主、相关责任主体共同分担”的原则。加拿大没有专项基金用于棕地整治，只负责棕地再利用战略层面的工作，但由于再利用带来可观的经济价值，私人部门是参与棕地清理和再利用的主要力量。在技术方面，目前已初步建立污染场地修复框架，即“评价场地—确定环境与人体健康风险—评估不同修复／风险管理方法—选择修复技术或风险管理方法—完成拟采用的修复技术的环境评价—执行修复或场地管理策略—监测修复后的场地”。

2.4 澳大利亚：地方主导，共同发展

澳大利亚对于棕地的管理、清理和开发利用，以各州环境保护部门及当地政府所主导，只有出现超出州政府法律权限的问题，才会交由联邦环境保护部门处理。澳大利亚对棕地清理责任认定以“污染者付费”为主导原则。澳大利亚联邦政府于1991 年出台了“建设更好城市计划”，特别任命政府再开发部门监督污染治理和促进内城再开发［22］。政府监管部门由地方政府、环保局、安全局、环境可持续发展部、社区发展规划部等共同管理与协调，分别从立法、审批执行、协调、操作、公众安全层面对棕地再利用进行监管。在技术方面，建立污染土地数据库，对需要清理的土地需进行详细调查和数据整理；建立环境审计系统，保证污染土地再开发的安全与可持续性。

2.5 日本：单独立法，民政协同

日本自1970 年来相继出台针对污染土壤的法律法规，2002 年颁布的《土壤污染对策法》是最具影响力的一部棕地治理法律。对棕地的责任认定主张“污染者付费”原则，不论污染者是否明确或有无财力，土地所有者都应承担补充责任、无过失责任和溯及责任。中央和地方在土壤污染防治方面各有分工。在中央层面，日本土壤污染防治的主管部门是日本环境省，主要职责包括制定土壤污染防治相关法规和标准。地方政府，承担着具体的政策实施工作。资金来源包括政府出资和民间出资两部分，其中民间出资来自企业出资和公众捐赠。日本棕地治理遵循制定配套的管理细则和操作流程：出现污染示例——制定标准、对策——依法监测——公布监测及治理结果——跟踪监测、趋势分析——制定防治对策。

综上所述，西方国家多以环境保护部或地方政府为棕地主管机构，在法律法规、管理制度、运行机制、技术标准等方面已形成了一套完备的体系。整体呈现如下特征：①有专门的棕地再利用法律法规，制定了完善的棕地污染治理和修复技术标准；②有明确的资金筹措机制，或成立专门棕地再开发基金；③有相对独立的棕地分级主管部门；④多方机构共同管理棕地项目，修复标准各有侧重；⑤“污染者付费”为主导的棕地污染责权关系。具体内容如表1所示。

表1 国外主要国家棕地再利用机制及政策法规Table 1 Mechanisms and policy regulations for brownfield reuse in major foreign countries

3 中国棕地再利用制度政策体系构建

棕地再利用制度框架体系建设需要从法律法规、组织机构、责任主体、资金筹措和技术规范5 个方面进行建构。建立具有强大约束力和指导性的法律法规体系是棕地再利用的根本前提，组建“一主多元”的管理组织机构是棕地再利用的核心基础，确定污染责任主体是棕地再利用的重要环节，构建多渠道的资金筹措机制是棕地再利用顺利进行的根本保障，建立专业技术规范是对棕地再利用的有效指引（图2）。

图2 中国棕地再利用制度框架构建Figure 2 Construction of the institutional framework for brownfield reuse in China

3.1 法律法规体系

棕地治理与再开发法律法规体系，包含制度目标、制度体系、制度执行及制度考核。制度目标需要明确阶段性整治重点，选择合理指标，确定治理与再开发的中远期目标。在《中华人民共和国土壤污染防治法》的基础框架下，单独规定《棕地管理实施办法》，制定场地识别与调查、风险评估、场地修复、规划利用、管理体制、预防保护、监督管理、监测预报、资金和投资管理等制度。建立事前有效预防、事中合理应急、事后妥善处置的全过程行动指南。事前进行棕地污染评估、风险评估、财政预算、权责关系、奖惩等预防与保护；事中开展棕地规划、标准、普查和监测、风险管控与修复，明确棕地治理内容和物质保障体系、土壤修复制度、环境影响评估、国土空间规划、治理效果评估、资金筹措机制、总量控制制度；事后进行棕地后期监管与维护制度、经济效益制度、赔偿社会化分担机制、反馈制度体系等内容。制度执行即建立政府、企业、公众的利益共同体及合作关系，提高制度执行能力。制度考核要建立责任考核体系，探索公众参与、第三方机构及组织参与的绩效考核机制。

3.2 管理组织机制

建立“一主多元”的组织机构，“一主”即指政府，“多元”指除了政府主导之外的市场和社会力量。政府是棕地治理体制建设和政策制定的主导力量。建议在生态环境部或自然资源部门中，选定一家作为棕地再利用的主管部门，在其内部单独成立“棕地再开发领导办公室”或专门的棕地再开发主管分支机构，组织人力动员机制。从中央到地方设立棕地治理的领导责任机制，仿照“河长制”建立“棕地长制”，明确棕地治理的目标责任体系和强化考核制度。建立一支自上而下、体系完整的棕地治理领导、管理、监督队伍，全面管理与监督棕地再开发项目。通过棕地管理部门筛选若干家高校、研究所或专门机构，对全国进行责任分区划片，为城市棕地及利益相关者提供解决棕地问题的技术援助。在市场层面，加大对环境咨询与风险评估等行业的扶持力度，整合棕地治理技术手段，为棕地再开发提供管理评估服务和技术支撑。社会各界通过组建各种“协会”等民间组织，动员社会力量、筹集资金、宣传呼吁棕地问题。政府、市场和社会三方相互促进又有效制衡。建立多元主体矛盾冲突的协调机制，正确处理好“多元”主体之间关系，以应对各级政府部门和环境监管机构之间、政府—原有工业企业—地产开发商—公众之间的利益冲突。

3.3 责任主体认定

棕地责任认定和分担方式实行“污染者付费为主导，责任分担为补充、同时受益者承担部分责任”的权责方式［28］。追究污染行为人的主体责任，在具体实施时，通过生态环境部等责任部门评估和判定企业或个人对地块内土壤和水体造成的污染，并下达土壤或水体污染治理的命令。如果企业或个人主动清理，则不构成犯罪。如果企业或个人因自身原因拒不清理污染，对污染程度较轻的，可下罚单进行处罚；如产生严重污染还拒不清理的，棕地主管部门将通知当地检察机关介入调查，依法惩处。对于需要修复的历史遗留无主地块或者已经破产的企业场地，由各级生态环境部门进行调查和修复治理，费用由当地政府承担。在责权关系方面，政府负责监管预警、应急处置和信息公开；企业主要职责包括危险物识别、污染修复、损失赔偿；民众对棕地具有知情、参与、获赔的权利。

3.4 资金筹措机制

棕地再开发的资金筹措包括政府部门、公共机构、个人开发商等主体。中央政府和地方政府应完善市场和社会的介入机制，通过直接拨款、设立专项基金、建立棕地开发的金融体系、PPP 模式［29，30］、减免税收政策等经济杠杆手段推动棕地项目实施。尝试开征新的专门税种以针对石油、矿山等污染严重的企业。建立棕地改造项目的保证金制度，筹集改造基金，提倡和支持社会各界建立棕地开发的公益基金活动。公共机构（土壤修复行业、环保投资公司等）通过自有资金、银行贷款、发行债券及企业并购等手段进行融资。个人开发商在赋税减免、低价出让土地等政策刺激和吸引下，通过注入资本对棕地进行治理与再开发。使用类型包括场地应急处理资金、损失赔偿资金、环境修复资金及再利用项目资金等，重点支持污染土壤治理。项目资金监管包含政府监管、企业监管和公众监管。

3.5 专业技术规范

棕地再利用的专业技术规范需要兼顾科学性、安全性、经济性、实用性和可操作性原则。在顶层设计框架内，充分借鉴与参考已有污染修复和土壤修复技术规范、污染调查和评估技术导则、土壤质量标准导则等规范。结合棕地周边的区位条件、社区关联、与城市整体联系等空间属性，设计具有普适性的棕地识别方法，建立全国各层级棕地动态数据库。设定土地污染清理基本底线标准，在宏观上划定再利用规划红线，同时依据棕地地理区位和开发目标模式制定更为详细的治理规范。建立棕地污染评价、再利用风险评价、经济效益评估、再利用适宜性评价等适用于全国棕地风险等级评价指标和方法范式，以保证棕地再利用技术规范的普适性和科学性。强化棕地再开发的全过程管理，建立项目验收标准，结合现代计算机手段及大数据研发再利用评估监测系统。