河长制下的“一河一策”实施对策研究

李庆 蔡育 陈茹

摘要：有针对性的“一河一策”实施方案是全面落实河长制工作方案的重要组成部分，是推进河长制工作实施的关键。为加强上海市骨干河道的治理、管理和保护，结合上海市骨干河道的基本情况及现状，分析提出全面开展水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、河道管护及保障措施等方面的原则、目标及任务，以及为解决这些问题而采取的主要对策措施，研究成果可为中国城市水体的治理提供借鉴及为其他区域河道“一河一策”的实施提供参考。

关键词：一河一策； 河道治理； 河长制； 水环境； 水污染

中图法分类号：TV85

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2023.07.005

文章编号：1006-0081（2023）07-0033-06

0 引 言

城市河流具有河长及流域面积相对较小、开发利用程度较高、水污染较为严重等特点，如何有效管理和保护城市河流、助力城市发展，是当前绿色高质量发展面临的热点和难点问题。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

上海市在中国最大经济区“长三角经济区”中具有引领地位。上海市河网是保障城市安全运行的重要先决条件，上海市域内河网水系的主要功能是防汛除涝、引排水、航运、农业生产和生态景观等，骨干河道作为全市河道网络的骨架，其布局和综合功能都至关重要。上海市骨干河道总长3 687 km，是上海市“1张河网、14个水利综合治理分片、226条骨干河道”总体布局的重要组成部分，在保障城市防洪除涝安全、引排水、生态、航运及景观等方面发挥了重要作用。

在高速城市化进程下，上海市域内的多条河流也出现了内涝频发、水质恶化、水体黑臭等问题，制约了城市的正常运行和经济社会持续发展。全面推行河长制要坚持问题导向、因地制宜，立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行“一河（湖）一策”，解决好河湖管理保护的突出问题［1-3］。通过实施河长制，推进产业结构优化调整，高耗水项目转型升级，控制好入河湖的排污总量。同时，倒逼各地做好源头治理，大力推进城市水生态文明建设和农村河塘整治，打造自然积存、自然净化的海绵城市和河畅水清、岸绿景美的美丽乡村。

《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发〈关于本市全面推行河长制的实施方案〉的通知》提出：各级党委、政府要高度重视，切实加强组织领导，狠抓责任落实，制定出台实施细则，牵头制订一河一策工作方案，加大对河湖治理和管理保护的保障力度［4］。因此，制订“一河一策”实施方案是落实全面推行河长制，加强河道治理与管理保护工作不可或缺的重要环节，推进上海市骨干河道“一河一策”实施方案的制订和实施，加强全市骨干河道的治理、管理和保护，对提升全市河网功能、改善地区环境质量、加强水生态文明建设具有重要意义［5］。

“一河一策”实施方案以具体河湖为编制对象，依据法律法规、政策文件、工作方案、相关规划和技术标准等制定河湖治理及管理保护目标和任务、具体措施、建立健全相应管理和保障机制，推进河长制工作实现上下游同治，多行业、多部门共治。实施方案为河长制的全面推进提供了顶层设计，为河湖治理及管理保护工作落实绿色发展理念、为推进生态文明建设提供了系统规划。

本文结合上海市骨干河道的基本情况及现状，在对上海市16个区226条骨干河道成果进行仔细梳理、分析的基础上，进行数据汇总、分析整合、系统提炼，全面系统反映了全市骨干河道目前在水资源、水域岸线、水污染、水环境、水生态、水管护等6个方面存在的主要问题，提出了河道治理、管理和保护原則、目标及任务，以及为解决这些问题而采取的主要对策措施等。

1 河道现状及存在的主要问题

1.1 河道现状

上海市骨干河道分布于全市范围，共计226条，其中流域骨干河道、湖泊或区域主要的引排水通道作为主干河道，共计71条，对主干河道起重要联系作用或区域引排水有重要作用的河道、湖泊作为次干河道，共计155条［6］。2018年、2019年数据统计如下。

（1） 河道面积方面。全市现状骨干河道总面积约258 km2，骨干河道面积情况见表1，现状河道水面率约为4.1%，其中市管河道面积约164.1 km2，河道水面率约为2.6%，占全市骨干河道面积的63.6%；区管河道面积约88.1 km2，河道水面率约为1.39%，占全市骨干河道面积的34.1%；镇管河道面积约6.1 km2，河道水面率约为0.1%，占全市骨干河道面积的2.3%。

（2） 河道岸线方面。因骨干河道普遍形成较早，绝大部分河道已建成护岸，仅少量河段存在护岸缺失等情况，同时河道普遍存在硬质护岸生态性缺乏等情况；缺少岸线利用规划，绝大多数骨干河道未编制岸线利用规划，使得岸线利用缺少上层规划功能指引；缺乏系统性，岸线功能未能进一步科学化挖掘而产生更大价值。

（3） 河道连通性方面。存在部分河段断流的现象，其中中心城区的河道连通性较弱，郊区较强。全市骨干河道还存在61处河段待实施开通，待开通河段总长约272.9 km，占全市骨干河道长度的7.3%，骨干河道未开通段情况见表2。

（4） 河道规模方面。目前全市骨干河道226条，现状河道约1 851.8 km，河段还未达到河道规划设计断面要求（不包含未开通河段）。其中主干河道共涉及77条段，涉及长度770.1 km，次干河道共涉及139条段，涉及长度1 081.7 km，分别占总长度的20.5%和29.1%，河口规模未达标情况见表3。

（5） 河道水质方面。全市骨干河道有国、市考断面共170个，其中国考断面17个，市考断面153个。国考断面数量占全市国考断面的85%，全部分布在主干河道上，仅1处断面未达标，达标率94%；市考断面共153个，其中骨干河道上82个，次干河道上71个，达标率64%。从现状水质的国、市考断面达标率来看，仍有多条河道存在劣V类水体。

（6） 水环境方面。存在岸线被占用现象，涉及235条段现状骨干河道，共3 648处，长度约169 km，占现状骨干河道总长度的4.8%。同时，全市骨干河道仍有52条劣V类水体，其中涉及骨干河道22条段，次干河道30条段，部分骨干河道水质数据见表4。

（7） 河长制工作落实方面。已形成市、区、镇、村四级河长体系，在此基础上针对每一条河设置了一至四级河长制度。全市现状骨干河道共涉及2 888名河长，占全市目前全部河长数量的44.2%，其中一级河长386名，二级河长960名，三级河长1 441名，四级河长101名。

1.2 存在的主要问题

在已有的各类资料基础上，结合现状调查，根据《关于全面推行河长制的意见》提出的六大任务，本文从水资源、水域岸线、水污染、水环境、水生态、执法监管等6个方面汇总了全市骨干河道较为突出的问题，具体情况如下：

（1） 水资源方面。河道沿线企业无证、非合规取水涉及3条河道共32处，可能影响正常的工农业生产、生活用水。现状水质达标率不够理想，水质不佳导致水资源质量不高。

（2） 水域岸线方面。部分河道未开通，涉及61条待开通河段，总长约273 km，占全市规划骨干河道蓝线总长的7.3%。现状河口宽未达到河道蓝线及规模，涉及216条段，长约1 852 km，占全市骨干河道总长度的49%。绝大多数骨干河道未编制岸线利用规划，岸线功能未能进一步科学化挖掘而产生更大价值。现状河段沿岸存在废弃构筑物侵占、岸线不通等问题，影响防汛安全、河道环境和整体感观，非法与占用岸线情况见表5。

（3） 水污染方面。中心城区市政泵站雨天放江，对河道的水质影响较大，主要由于排水管道内沉积物较多、雨污混接、初期雨水截流量偏低或无截流调蓄处理等，强降雨时泵站放江造成污染负荷高、短时影响大。河道沿线存在6 384处雨污混接排放口、非城市化地区农村生活污水直排和农业面源污染等问题，由于地区污水收集管网尚不完善、农村生活污水处理设施未实现全覆盖等，造成污水直排河道现象。全市规模化畜禽养殖、水产养殖场、种植业主要分布于郊区，农业面源污染情况仍较为突出。郊区河道两岸500 m范围内存在较多工业企业，部分通航河道存在码头、船舶污染等情况，部分骨干河道仍存在劣V类支河汇入等，对河道水环境造成污染，入河排放口情况见表6。

（4） 水环境方面。部分支河水质不达标，52条河道有劣V类断面，影响河道及周边整体环境提升。河道两岸有违规建筑问题，滨河岸线不畅通，疑似被占用，涉及235条段共计3 648处，长度约169 km岸线，占现状骨干河道总长度的4.8%。

（5） 水生态方面，部分河道水流不畅，河道未贯通、断头等，水体流动性不强，影响河道生态环境；部分河道水土流失严重；河道存在淤积现象，部分过水断面达不到设计标准，水质考核后断面达标情况见表7。部分河道驳岸和浮岛的植被上发现大量的粉色福寿螺卵入侵物种，严重破坏河道内的生态平衡和生态系统，可造成其他水生物种灭绝。另外，黄浦江水域在水葫芦疯长期，大批的水葫芦漂流到外滩、陆家嘴滨江景观水域，影响滨江水质及景观；生态堤岸建设需加强，河道护岸硬质化多，生态性较差；河道内水生动植物缺失，非居民区以及一些流速较快的大河水生动植物缺失，生物多样性不足，水生态系统健康度不高。

（6） 河道管护方面，临时性问题处理滞后，部分河道内及两岸垃圾未及时清理；河道养护还有历史性遗留问题未解决，如河道堤岸缺失、坍塌、破损等，部分河道岸段存在用地权属变更难度大等历史遗留问题，导致防汛通道及滨水空间难以贯通；河长制贯彻还需进一步落实河长办责任，明确管理职责；执法监管公众参与度有待提高，由于河道执法信息公开缺乏有效的渠道或方式，公众不能及时、准确地获得相关信息并参与河流管理保护。目前社会公众参与河道管理保护执法监督的意识和专业程度较低，未能充分发挥其广泛性优势，对涉河违法行为进行举报监督。

2 治理原则、目标及任务

2.1 治理原则

（1） 坚持远近结合，突出近期。在分析河道现状和存在问题的基础上，合理确定“一河一策”方案总体目标和分阶段治理目标。以近期（2020年）为重点，并适当考虑至远期（2025年）目标。

（2） 坚持社会治理，综合施策。统筹考虑河道防洪、排水、引水、生态、航运、景观等综合功能，将河道治理从单纯的疏浚清淤、控源截污向绿色治理、综合治理方向转变，改善河道水质，美化城乡水域环境。

（3） 坚持问题导向、因河施策。从河道特点及现状問题出发，按照流域统筹、系统治理的思路，重点解决严重影响河道健康的突出问题。

（4） 坚持治管并重，突出长效。注重强化河道日常监督监测，提高河道监管效率；建立健全常态化、制度化、标准化的河道长效管护机制。

2.2 治理目标及任务

2.2.1 水资源管理

（1） 总体目标。加强水资源保护利用，落实最严格的水资源管理制度，严守用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，严格考核评估和监督。实行水资源消耗总量和强度双控行动，严格取水口管理。

（2） 分阶段目标。近期（2020年），对非合规取水现象进行管理，河道水质进一步达标；远期（2025年），节水型社会建设取得进一步成效。

2.2.2 水域岸线管理保护

（1） 总体目标。加强河道水域岸线达标建设，编制岸线利用管理规划，科学划分岸线功能分区，强化岸线保护和节约集约利用，严格岸线管理保护。

（2） 分阶段目标。近期（2020年），河道规模（口宽、断面）达标，部分未开通节点打通；远期（2025年），河道规模（口宽、断面）达标，蓝线范围内建筑、设施逐步合规、优化、清退。

2.2.3 水污染防治

（1） 总体目标。加大入河排污（放）口整治，加强工业污染、城镇面源污染、农村生活污水和农业面源污染等治理任务与措施。

（2） 分阶段目标。近期（2020年），城镇污水处理率达到95%以上，改造村庄的农村生活污水处理率达到90%以上；远期（2025年），城镇污水处理率达到97%，农村生活污水处理率达到100%。

2.2.4 水环境治理

（1） 总体目标。加大河道水体治理力度，因地制宜建設亲水生态岸线，实现河道环境整洁优美、水清岸绿。

（2） 分阶段目标。近期（2020年），全面消除劣V类河道，有条件的滨河岸线全部贯通，两岸景观优美；远期（2025年），骨干河道水质明显改善，水环境明显提升。

2.2.5 水生态修复

（1） 总体目标。推进河道生态修复和保护，加强水生生物资源养护，制定河道连通、河道清淤方案，提高水体自净能力，开展水土流失治理。

（2） 分阶段目标。近期（2020年），生物多样性明显提高，生境明显改善；远期（2025年），水生态环境进一步改善。

2.2.6 河道管护

（1） 总体目标。进一步完善河道监测设施全覆盖，健全联合执法机制，加大河道管理保护监管力度，强化监管能力建设。

（2） 分阶段目标。近期（2020年），全市骨干河道设施养护市场化率达到100%，水质监测设施全覆盖；远期（2025年），河道管护水平进一步提高。

3 河道治理对策措施

3.1 水资源保护

（1） 河道沿线取水口实行取水许可水资源论证制度，新建、改建、扩建取水工程应办理取水许可审批。对沿河32处疑似非合规取水口进行整改，其周边合法取水口统一设计、制作和安装标识牌。沿河取水设施设置不规范的合法取水用户限期整改，规范取水设施设置。

（2） 加强水功能区水质水量监测，改善监测断面不稳定达标状态。对现有排放口进行监测、管理，限期整改。加强对入河排污口和排污单位外排废水的水质监测，对排污量超出水功能区限制排污总量的地方，停止或限制审批新增取水和新建、扩建入河排污口。

3.2 水域岸线管理保护

（1） 对78条河段进行岸线整治，通过河道疏浚拓宽、开挖、新建护岸等工程，实现河道规模达标。对未开通河段，结合地区开发建设，将有条件实施开通的河段列入整治开挖计划，尽早实施。

（2） 编制河道岸线利用规划，结合河道沿岸不同的用地性质和自然条件，融入交通、休憩、旅游等综合功能，发挥水域岸线最大价值。

3.3 水污染防治

（1） 入河排污口全部封堵，收集污水全部纳入污水管网，至末端处理系统，处理达标后排放。改造雨污混流排放口，逐步封堵、改接强排系统的雨水管道自流排放口。

（2） 未纳管企业限期达标纳管，监管沿岸工业企业内部排水系统改造，接入城镇污水管网系统。不具备接入城镇污水管网的工业废水，应自行就地处理，执行一级A或以上排放标准。

（3） 完成中心城区白龙港、吴淞等污水处理厂提标改造，推进白龙港污水处理厂扩建工程。中心城区实施污水南干线改造工程，推进合流污水一期干线复线工程；郊区完善污水管网配套建设。持续推进市政、住宅小区、沿街商铺及企事业单位等雨污混接改造。

（4） 农村地区直排污水视距城镇污水系统的远近而定，对相对集中且离污水收集系统2 km内的污水直排管，就近纳入城镇污水处理系统；对距离较远且比较分散的污水直排管，就近建设农村生活污水处理站，处理后达标排放。城镇面源污染加强初期雨水治理，将泵站的初期雨水截流标准逐步提升至分流制5 mm、合流制11 mm，减少初期雨水造成的泵站放江污染。

（5） 拆除水源保护区范围内围网水产养殖，加强船舶污染物集中收集，建设和完善岸上接收设施，建立和完善船舶污染应急基地、码头配备。

3.4 水环境治理

（1） 消除劣V类水体及支河治理，以控源截污为前提，加强对河道重点污染源、排污口的全面整治，完善污水管网；对淤积严重河道进行河道清淤，减少底泥污染；增设水质监测点，提高水质监控能力。

（2） 及时清理河岸堆放的垃圾、固体废弃物、设置的拦河渔具、种植的碍洪作物等；对现有硬质护岸进行生态景观化改造，美化和改善河岸环境。

（3） 整治违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等现象。

3.5 水生态修复

（1） 选择合适的水生动植物进行搭配，构建良好水生态系统；编制生态流量保障实施方案，确保维持河道生物多样性所需的流量下泄目标。

（2） 编制活水畅流方案，提高区域河网水动力，增强水体流动性。

（3） 开展河道疏浚，制定分年度清淤方案。

（4） 消除岸坡裸露现象，防止水土流失，加强水土流失监测，推进管理能力建设。

3.6 河道管护

（1） 制定各级河长的问题清单、责任清单、考核清单，压实各级河长责任，完善河道水环境巡查监督机制和发现机制。

（2） 完善河道监测设施全覆盖，对水域岸线、水利工程和违法行为进行动态监控。在相关媒体上公告河长名单，在主要河道、湖泊显著位置竖立河长公示牌，接受社会监督［7］。

3.7 保障措施

为保障全面推行河长制下河道治理取得的成效，除了落实“一河一策”制定的任务与措施外，还需要有力的组织保障、资金保障，严格的监督考核和广泛的公众参与等，共同形成长效稳定的河道保护机制［8］。

通过全面推行河长制和“一河一策”实施方案，提高河道水面达标率，控制入河污染量，水功能区水质达标率进一步提升；水域岸线贯通，人为占用水域岸线的行为得到遏制；河道管理全面落实，河道得到标准化养护；河道防洪除涝、供水、生态等综合功能明显提升。

4 结 语

“一河一策”的着眼点是要解决复杂水问题、保护好河湖，从源头上控制污染物的排入，包括控制点源污染、面源污染、控制初期雨水带来的污染；要尽量恢复河湖生态岸线，尽量建设和使用生态驳岸和生态防渗河床；做好河湖水资源开发利用；做好河湖生态保护，大力开展生态修复重建和维护。

合适的实施方案应建立在全面梳理河湖治理和保护现状的基础上，做到因地因河施策，突出重点和特色，具有明确的针对性，应与现有规划相协调，应具备可操作性和预见性，便于组织实施。

本文对城市河道治理技术及发展趋势加以分析，研究成果可为中国城市河道的治理提供借鉴，并可为其他区域河道“一河一策”的实施提供参考。

参考文献：

［1］ 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于全面推行河长制的意见［Z］.北京：中共中央办公厅，国务院办公厅，2016.

［2］ 水利部，生态环境部.贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》实施方案［Z］.北京：水利部，生态环境部，2016.

［3］ 水利部办公厅.“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）［Z］.北京：水利部办公厅，2017.

［4］ 中共上海市委办公厅，上海市人民政府办公厅.关于本市全面推行河长制的实施方案［Z］.上海：中共上海市委办公厅，上海市人民政府办公厅，2017.

［5］ 上海市水务规划设计研究院.上海市骨干河道“一河一策”编制技术大纲［R］.上海：上海市水务规划设计研究院，2018.

［6］ 上海市水务规划设计研究院.上海市规划骨干河道“一河一策”总报告［R］.上海：上海市水务规划设计研究院，2019.

［7］ 朱孔贤，章运超，王家生.河长制下的典型城市河流管理与保护［C］∥中国水利学会.中国水利学会2018学术年会论文集.南昌：中国水利学会，2018.

［8］ 芦云峰，谭德宝.“一河一策”实施方案编制方法探讨［C］∥中国水利学会.中国水利学会2018学术年会论文集.南昌：中国水利学会，2018.

（编辑：李 晗）