数字乡村治理存在的主要问题及对策研究*——以江苏省为例

薛雯静 ，吕天明 ，闫 晶 ，姜鑫宇 ，瞿海斌 ，刘虹利

（常熟理工学院商学院，江苏 苏州 215500）

1 背景概述

1.1 国内研究现状

数字乡村指的是在数字经济社会重大发展的背景下，其最主要的载体是农村信息网络，然后利用数字技术进行有效驱动推进，最后逐步完成对农村社会生产流程、管理流程和农村日常生活方方面面的大数据化，从而加速并重新构建农村经济社会发展和乡村管理的全新经济形式[1]。在数字乡村场景下，个体、群体或组织都可通过互联网社会交往获取信息资源、表达利益要求，为其采取行动、带来改变提供可能。应该说，数字乡村建设是推动乡村管理信息化新的推动力和引航仪。应用近红外光谱技术、GPRS 无线传输技术和信息处理技术等，对农业生产、社会稳定和自然生态保护会产生积极影响[2]。做好数字乡村治理工作，是全面建设现代化富足社区的根本措施，是推动城乡共同发展的主渠道，是现代化农村的迫切希望。但是，由于当下我国多数地区农村仍然是传统农村，城市要素流转不通畅、公共资源配置不合理、城乡人口教育与管理水平落后等问题仍然凸显，影响数字乡村发展的体制机制与阻碍还没有完全去除。因此，唯有走出统筹城乡之道，使数字动能在农村经济与社会发展中发挥实际的价值作用，才能推动实现传统乡村振兴与农业农村现代化。

1.2 国外研究现状

1.2.1 印度

印度农业人口占据印度全国总人口的70%以上，但城乡在生产、生活条件等诸多方面的差异很大。为提高农村居民生存质量，印度政府利用“农村综合发展计划”为农村科技服务、乡村水利基础设施、农村职业培训、乡村医疗保健、农村文化教育等农村服务领域提供补贴和信贷。

1.2.2 英国

“建设城乡一体治理”是英格兰乡村文化保存委员会独具特色的乡村治理理念。目前，英格兰农村按照城市统筹管理，主要依靠地方政府部门的数字化转型系统和服务，进行城乡管理数字化发展。从2012年开始，英国从信息能力建设、政务电子化发展、农业信息化发展、农村信息化建设等层面，先后制订和实施了相应的发展战略规划。

对比之下，我国乡村治理存在总体性思路缺乏、治理工作碎片化、治理创新活力不足等问题，加快数字乡村建设，是保障乡村振兴顺利推进的关键所在。

2 苏南与苏北地区数字乡村建设现状

2.1 苏南地区数字乡村发展现状

苏南农村机械化发展速度较快，近年来出现“智能农耕”，更是颠覆了“面朝黄土背朝天”的常规耕作模式。苏南揽平畴沃野，依长江流域，拥太湖与阳澄湖，自然资源禀赋良好，农村文化底蕴厚重，而今处于居民超2 亿人的长江三角洲区域腹地，农旅消费能力强大。历经高速度工业发展、城镇化的苏南在城市协调和农村复兴等策略指引下，对农村的认识和维护也已经上升到新层次。张家港市被纳入第一批全国数字乡村试点，金秋时节，走进常阴沙现代农业示范园区（如图1 所示），通过使用卫星遥感技术制作的“热力图”，可以清晰地看到25 000 多亩水稻的种植状况。过去，由于缺乏先进的科技，在发现农作物病虫害时，人们往往需要依赖于传统的手段，防治时效性不高；而现在，人们已经能够实时获取数据并制定有效的处理方案。在数字化浪潮的推动下，当地特色农产品“触电上网”拓展销路，农产品销售量大幅提升，使得该园区的农民收入大幅超过全国平均水平。

图1 常阴沙现代农业示范园区

2.2 苏北地区数字乡村发展现状

随着信息化建设加快，数字经济快速发展，苏北农村电商产业也进入了新的发展阶段，成为构建数字乡村的重要动力。农村电商产业规模加速扩张，产业加速集聚，形成产业集群。2020 年苏北地区有115 个电商镇，占全国总量6.5%，其中，72 个集中在6 个县，占总数62%。随着中国农村电子商务产业的快速成长和持续发展，原有的以制造、生产、营销为主的传统淘宝村正在进行着产业形态上的重大转变，并逐步形成“农村电子商务+旅游业”“农村电子商务+在线服务”的多业态结合的崭新局面。耿车镇（如图2 所示）是宿迁市第一个完成“电商村”全面覆盖的村镇，该镇拥有大量家具家居、塑料制品、多肉园艺网店，2019 年耿车镇电子商务总交易额突破60亿元，这一成就为宿迁市带来了更多发展机遇。沭阳县以花卉、绿植、多肉为主，形成了庞大的电商产业集群，形成生产、包装加工、物流运输等产业融合发展格局。

图2 宿迁市耿车镇

3 数字乡村治理面临的主要问题

3.1 信息获取管理不健全

在大数据信息使用方面，农村数据信息散乱、信息规范标准不一致、没有资源共享体系、信息支撑能力较弱等已成为制约农产品大数据建设发展的主要障碍。在省级以下各类涉农信息系统的农产品信息普遍呈孤岛的形态出现，各信息系统间长期缺乏高效联系，而且与国家农业农村部、省市县的涉农信息系统之间也未能实现信息相通互联，各级农业农村信息系统管理者和用户都不能及时精准、全面高效地收集信息，也无法从多维度上进行决策工作数据分析和高效控制。通信企业、农户、政府共同参与乡村数据资源库建设角色不清，未形成合力[3]。从个人的角度来看，普通民众仅仅受到政府政策的影响，成为大数据的提供者，但却无法成为实际的乡村管理者；从政府的角度来看，数字管理通常被视为数据收集和网络办公的同义词，但是这些数据背后潜藏的价值却很难被充分挖掘。总体上，中国乡村地区当前的数字化管理程度和真正意义上的数字化管理模式仍相去甚远。

3.2 地区发展不平衡

随着经济社会的不断发展，全国各地的乡村信息化水平存在着巨大的差距。国家信息中心的数据表明，东部地区的发展潜力巨大，2017 年，中国东、中、西和东北四大区域的数字中国发展指数分别达到了74.2、70.7、68.6 和69.8。在不同地区，农业特色、智慧化水平、休闲农业和农村电子商务发展的基础各不相同，因此，各类村庄数字乡村建设的需求也有所差异，智慧应用的发展状况也各有不同。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确指出，村庄可以分为四类：集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类。每种类型的村庄都有其独特的数字化建设基础，需要根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，制定符合乡村特色的数字发展战略[4]。

3.3 缺乏建设资金

推进数字农业农村建设，必须投入大量资金，但农村经营主体普遍没有足够的资金，尽管不少市县制定了优惠政策，但帮扶措施有效性不强、政策吸引资金投入明显不够、招商引资支持不到位等问题明显，降低了对社会资本的吸引力。财政上，政府在苏北地区的投入力度不是很大，而直接投入于农村城镇化发展的资金也较少；苏北农村数字化建设的最重要的资金来源是农民自筹的经费，占到了总体资金的80%左右，而且近年来呈明显增加势头。数字乡村治理所需的资金不足，无法满足现实需求，这是导致数字乡村治理得不到有效加强的重要原因[5]。

3.4 村民受教育水平较低

目前，中国大部分的农业用地以散户为主，尚未实现大规模种养，而且部分农田已被弃种转为荒地。随着农村经济的发展，越来越多的老年农民加入到农业生产中，他们的受教育程度较低，对新技术、新信息的理解和接受能力也有限，这就导致了他们缺乏数字化和智能化农业开发的基础知识和专业技能。随着社会的进步，越来越多的农村青年离开家乡，踏上异地求职之路，但他们的就业热情却很低，这种情况加剧了中国农业人才的紧缺，也对中国数字化农业农村可持续发展造成了极大的阻碍。

3.5 农村数字化设施设备落后

虽然当前我国农村大数据信息获取和应用、数字农业建模、农产品信息关键技术研究等项目已经有了显著发展，但在实际运用中，仍然面临着农业生产过程中智能设备开发落后、农业专用传感器资源短缺、农村大数据分析创新性运用不足以及农业机器人、智能农机装备适应性不足等技术问题，这些问题均加大了对数字农村的建设成本和发展难度。

4 解决对策

4.1 对数据资源进行整合、开发和利用

以大数据与数字农村集成与服务为目标，建立农业农村信息系统和大数据平台，促进城市和乡村的资源流动、共享，做到农业农村信息的更新、聚合、上云，完善平台信息接口连接系统，实现城市信息数据的统一集成、分级储存、优化整合、共建共享等智慧服务，为农业农村信息精细化服务奠定技术支撑。从技术管理运营层面协助各部门做好数字平台协同工作，激励生产者主动采集数据、使用数据，辅助管理者运用数据、科学决策[6]。

4.2 坚持分类推进，因地制宜

在新的时代背景下，为了实现数字乡村的全面发展，必须在现有的农业农村信息化规划和智慧城市顶层设计的基础上，加强整体规划设计，采取设计试点和自主探索相结合的方式，鼓励各级政府、企业、乡村、公众共同参与，共同推动数字乡村的发展[7]。由于各地的环境条件不同，因此需要因地制宜采用多种推动方式。通过对各地数字乡村建设的实践，可以更好地了解当地的发展基础和实际需求。在新的时代背景下，为了全面推动数字乡村建设，必须尊重各地区的差异，并根据当地的基础和需求，将乡村划分为不同的类别，以便更好地实现数字基础设施的建设和数字乡村应用功能的创新。

4.3 增加财政投入，加大支持力度

我国不同地区数字乡村平台发展不平衡的主要原因是这些地区的经济条件存在差异，存在地区发展不平衡问题。经济实力是保证数字乡村建设水平的基础，有些偏远地区经济不景气且没有更多的能力增加金融投资，相关政府部门应积极履行其职能，重新分配城市与农村的资金投入配比，增加对数字乡村平台建设的资金投入，也能激励企业承担建设数字乡村平台的部分资金。同时，政府层面要加大对落后地区的财政投入力度[8-10]，如果没有国家财政和当地企业的支持，则很难发挥出数字乡村治理平台的效用，数字乡村建设工作将会很难推进。

4.4 完善人才机制，培养本土人才

大多数的农村缺乏足够的财力引进和招纳懂得如何建设数字乡村的专业人才，这就需要政府部门制定相应措施、给予财政支持，为数字乡村建设吸纳有数字化专长的人才，支持和引领农村发展[11]。鼓励农村青年学成后返乡就业，为打造数字乡村奉献自己的一份力量。同时，对村中年轻人进行教育培训，训练其自主学习的能力和数字化思想，使他们更加熟悉农村的优势，协助农户解决现实问题，并且能够扎根农村，带领村民们一起构建数字乡村。

4.5 鼓励农业农村数字化应用研究

围绕低耗、高精、经济、可靠的数字产品开发思路，重点推进精准感知和数据采集传感器的研发，满足农业农村发展对数字乡村的全方位技术需求。掌握无人机精准遥感的应用与关键技术，并研发出农业生产专用无人机（如图3 所示）；设置更多温室蔬菜大棚，并基于提温、保温、通风和抗暴雨等基本功能，以及逐步完善的节水灌溉、水肥一体施用、作物病虫害控制等功能配套设施设备，同时设立温室培育基地（如图4 所示），对蔬菜水果的栽培进行全方面的研究和保护。在推动农村产业数字化提升方面，要推动北斗卫星、高分辨率对地观测系统以及无人机等航拍与测绘设备在农业生产和农村社会化服务中的有效应用，并结合区位资源优势精准预测农村产业的发展趋势。加速推进大数据、云计算、人工智能、5G、物联网和区块链等新型数字科技在农业生产流通领域中的应用布局[12]。

图3 农业专用无人机

图4 温室培育基地

5 结论

2022 年2 月，中共中央、国务院印发《关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，强调了中国要积极推进乡村振兴，努力实现乡村振兴的美好愿景。作为数字化改造的基本推进方式，数字乡村建设对于促进农村稳定、提升乡村社会水平的影响极大，而唯有通过数字化改造，才能够更加有效地推动农村工作、发展、治理的协同变革。随着国家“十四五”规划的出台以及其他一系列支持措施的实施，中国的数字乡村发展迎来了前所未有的机遇，使得整个产业体系迅速崛起，苏南地区也形成了多样化的发展模式，这一切都凸显出中国数字乡村发展行动计划的重要性和可行性[13]。所以，为了更充分地发挥数字乡村建设的优势，有必要通过政府资金投入支持、大数据基础设施建设、大数据资源信息利用、技术创新、人才队伍建设等多种途径去完成数字乡村建设的任务。只有加强数字化农村建设，在新的社会经济环境下提高农村经济发展效率，才能实现城乡的均衡发展，从而为构建数字中国奠定坚实的基础。