我国农村老龄政策演进研究

陈松林 余雨 刘婷

摘 要： 农村老龄政策是农村老龄社会治理的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的重要保障，对我国1982—2021年农村老龄政策的文本进行可视化分析和政策工具定性分析，结果表明：（1）农村老龄政策体系呈现明显演变特点，从满足基本生活需求转向关注精神发展需求，实现了起步阶段到发展阶段再到转型阶段的质的飞跃；（2）农村老龄政策工具网络尚未完全形成，政策工具之间缺乏联动协调，暂未完全形成彼此呼应配合的政策结构，存在结构比例失调以及使用单一的情况。因而，在高质量发展需求以及社会主要矛盾转型的背景下，未来农村老龄政策应重点关注打破农村内部发展不平衡、赋能型政策充分发展、激发养老服务供给内生动力等多方面。

关键词： 农村老龄化；老龄政策；政策演进；养老资源；老龄社会；人口老龄化；社会保障制度

收稿日期： 2022-12-11

基金项目： 安徽省社会科学界联合会创新发展研究项目“新阶段安徽省‘互联网+智慧养老模式研究”（2020CX083）；安徽省教育厅协同创新项目“乡村振兴背景下农村数字经济发展评价体系研究”（GXXT-2021-044）

作者简介： 陈松林，安徽建筑大学公共管理学院教授，博士，主要从事公共管理研究，E-mail：13855195137@163.com；刘 婷、余 雨，安徽建筑大学公共管理学院硕士研究生。

人口老龄化是人类社会发展的客观趋势，在中国老龄化快速发展的局势下，将积极应对人口老龄化上升至国家战略是事关经济社会发展、事关百姓福祉的关键举措。历年人口普查资料显示，从1982年到2020年，农村65岁以上老年人占农村总人口的比重从5%跃增到了17.72%，据预测，2028年农村老年人口的比重将突破30%，农村或将率先进入重度老龄化阶段一般认为，65岁以上人口比重超过7%，表示进入轻度老龄化社会；65岁以上人口比重超过14%，表示进入中度老龄化社会；65岁以上人口比重超过21%，表示进入重度老龄化社会。。乡村振兴是盘活农村养老资源的契机，是农村老龄社会治理的关键，借助农村老龄政策促进农村老龄事业和产业协调发展是实施乡村振兴战略的基础环节。因此聚焦農村老龄政策，梳理分析农村养老政策演进趋势，探究其蕴含的理论与实践意义，是加强农村养老顶层设计、助力实现高质量发展的必然选择，对实现乡村振兴战略目标以及落实积极应对人口老龄化国家战略具有重大的参考价值。

一、文献回顾

在中国老龄化问题尚未凸显、人口结构趋于年轻型时，国内学者就已经开始关注中国人口问题，并对其趋势及影响做出预测。随着中国进入老龄化社会，国内学者对老龄政策研究开始聚焦老龄相关领域，主要围绕着老龄政策演进趋势、老龄政策内容、老龄政策执行等方面进行讨论。

一是老龄政策演进趋势的研究。趋势研究一般从历史视角出发分析其演进特征，而不同学者根据不同标准将老龄政策发展分为不同时间段，主要包括四段论和三段论。在四段论中，孙婷、王雪琴按照人口老龄化过程中发生的标志性事件以及人口结构的标准，将1949—2020年我国老龄政策划分为萌芽期、探索调整期、快速发展期、全面统筹期^〔1〕，而韩艳将养老服务政策中政府的角色定位转变作为划分四阶段的标准^〔2〕。在三段论中，刘晓静按照养老服务责任主体的标准，把1950年代至2014年区分为家庭提供养老服务为主、社会福利社会化、政府责任凸显的三个阶段^〔3〕；朱浩依据养老服务市场化发展程度不同划分为政府包办、市场化、产业化三个阶段，呈现市场经济转型的主要特点^〔4〕。时序虽不同，但学者们都是对老龄政策在相应阶段的特征进行描述，探寻内含的理论与实践意义。

二是老龄政策内容的研究，主要涉及养老保险政策、养老服务政策以及养老产业政策等方面。其中养老保险政策研究通常从以下几个角度出发：其一是从税收角度出发探讨如何发挥税收优惠政策优势推动养老保险体系健康发展^〔5～6〕，其二从养老保险基金角度出发研究基金的投资运营^〔7～8〕，其三侧重于养老保险政策实施效果研究^〔9～10〕。而在养老服务政策研究中主要围绕国家宏观层面的养老服务政策发展脉络进行梳理，探究其演进路径及发展方向^{〔11～12〕}，同时在微观层面聚焦农村和城镇探索养老服务政策优化道路以及针对失能、失智、失独等特殊群体的养老服务政策展开研究^{〔13～15〕}。就养老产业政策研究而言，智慧养老产业作为其中的新起之秀，在发展过程中面临着大量问题和挑战。张博、黄剑锋等学者对智慧养老产业发展及优化展开探索，认为破解供需不平衡、优化政策工具是未来产业发展的路径^{〔16～17〕}，而吴雪从现状与困境入手认为智慧养老产业在商业模式、供需结构、信息共享、专业人员等方面存在问题，提出智慧养老产业发展的具体优化路径^〔18〕。

三是老龄政策执行的研究。运用各种政策模型对政策执行进行研究是21世纪以来我国学者在老龄政策研究领域新的尝试，如于蕾引入马萨模式通过政策本身和政策执行两个因素对老年教育政策系统内部的阻滞因素进行分析^〔19〕，而王晓慧和向运华则借助爱德华政策执行模型指出老年健康政策的执行过程在沟通机制、资源投入、执行主体认同度、联动机制等方面存在问题^〔20〕。值得注意的是，在诸多政策执行模型中以史密斯模型在老龄政策领域应用较广，从政策本身、实施执行机构、政策客体、政策环境四个关键要素分析老龄政策实施中存在的现象和问题。如陈志鹏和杨金侠借助史密斯模型对医养结合政策执行效果展开研究，指出在执行中存在着政策法规体系不完善、执行主体间协作性较低、社会公众对医养结合服务认知度低、配套制度和措施不完善等问题^〔21〕；陈皓阳和葛鹏楠也是围绕史密斯模型分析了我国智慧康养政策执行中的困境^〔22〕。

不论是从政策主体、政策客体、政策目标、政策环境，还是从政策内容、政策趋势、政策执行，许多专家学者立足于不同领域和视角对中国老龄政策研究且取得了丰硕成果。而相较于国内人口老龄化程度，当前研究更多关注的是城镇老龄政策，对农村老龄政策的系统性研究不足。目前，我国城镇化率在63.89%，高于全球平均值，而65岁以上农村老年人口占比17.72%，比城镇老年人口高出6.61个百分点，从某种程度上说，农村老龄化问题相较于城镇更为严峻。解决农村老龄化问题是实施乡村振兴战略中的重要组成部分，因此本文以国家老龄政策演进为背景研究农村老龄政策，更加直观地呈现农村老龄政策演进过程，以期对弥补农村老龄政策短板、完善农村老龄政策体系有重要参考价值。

二、研究设计

（一）数据来源

本研究所需数据来自北大法宝数据库、科威先行、中央政府及其部门网站所记录的1982—2021年颁布的规范性老龄政策文件，包括条例、规定、通告、办法、决定等。为体现农村老龄政策在不同政策背景下的历史特点以及演进特点，本研究以“老年”、“老龄”和“养老”为关键词对上述规范性政策文件进行筛选，同时删除重复性、无实质性和不符合主题的政策文件以保证资料的准确性，最终收集了363份老龄政策文件。

（二）研究思路

为梳理国家推进老龄政策发展历程，更直观地呈现农村老龄政策关注内容，了解农村老龄政策的动态演进和发展逻辑，本研究将文本计量分析和定性分析相结合，以网络结构图表示我国老龄政策概貌以及农村老龄政策的动态演进过程，并对其发展变化进行分析。

为了突出农村老龄政策发展脉络以及在不同时代背景下的历史特征，本研究将1982—2021年所选取的全部关键词进行可视化，运用共词分析以及网络结构分析我国总体老龄政策布局；其次从时序角度出发对我国农村老龄政策进行梳理，分析农村老龄政策演进特点；最后对农村老龄政策工具进行分析。

（三）时序划分

如前所述，国内学者基于不同标准对时序做出不同劃分，孙婷和王雪琴把1949—2020年从人口年龄结构以及标志性事件进行划分为四个阶段；刘晓静按照养老服务责任主体对1950年代—2014年划分成三个阶段。参照已有标准，本研究以1982年为起点，2021年为终点，根据期间标志性事件分为表1所示的三个阶段。

为实现以上研究，研究采用Nvivo软件实现文本编码以及关键词提取，Python编码提取关键词共现矩阵，Gephi 0.9.2软件实现网络结构图。

三、研究发现

（一）我国老龄政策的整体概貌

在1982—2021年所选取的363份老龄政策中，选取了82个关键词构建共现矩阵。其中，节点大小表明关键词在共现矩阵中出现的频率高低，节点颜色深浅表示节点的度的大小，节点之间连接线的厚度表示两个关键词共现的强度。图1显示了整体老龄政策的布局。

我国老龄政策在40多年的发展中形成了规模庞大、领域广泛、内容精细的政策体系，其政策核心突出，网络边界清晰。从满足老年人基本生存需求的“养老保险”“医疗卫生”“养老保障体系”到满足其享受需求的“养老服务”“适老化改造”“无障碍环境建设”再到满足发展需求的“老年教育”“老年大学”，充分体现了我国老龄政策在不同的社会人口结构和老龄化程度的时代性特征。

在第一阶段起步期的1982—1999年间，我国老龄政策以企业职工养老保险为主要内容，在颁布的78项政策中，有23项关键词是围绕企业职工养老保险。如1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等的颁布都表明此时养老保险制度进入到了改革探索时期。

在第二阶段发展期的2000—2012年间，我国老龄政策的重要关注点在于养老保险与老年人。政府于2009年以及2011年颁布了新农保以及城居保的试点政策，关注点向新农保和城居保转移。同时相较于上一阶段，政策涵盖的领域、参与主体开始变多，不再局限于企业职工退休政策，对医疗健康、养老方式、合作主体、文化教育都有涉及，并推进养老服务体系建设，老龄政策总体框架基本形成。

在第三阶段转型期的2013—2021年间，老龄政策举措密集出台，政策重心从“养老保险”向“养老服务”转移。该阶段养老保险政策改革的主要任务是以公平可持续为价值目标，构建具有中国特色的新型社会养老保险制度^〔23〕；“养老机构”“政府”“社区”与“养老服务”联系紧密，说明该阶段养老服务体系建设上呈现主体多元化；“智慧健康养老”“养老产品”“智慧健康养老”关注度大幅提高，并注重与技术相结合。在此阶段中，国家顶层设计更加成熟和健全，老龄政策领域继续扩展，老龄政策总体框架正式形成，进入全新发展阶段。

（二）我国农村老龄政策的重点

1.1982—1999年起步期农村老龄政策重点

据1982年第三次全国人口普查统计，全国65岁以上老人占总人口4.9%，已进入成年型人口结构，此时人口老龄化问题得到政府的关注，在党的十三大报告、十四大报告和十五大报告中都相继强调人口老龄化问题和控制人口增长，并在1996年颁布了《中华人民共和国老年权益保障法》，对保障老年人的合法权益、促进老龄事业的发展发挥了重要作用。

在1982—1999年间，共选取了78项目标文件，其中以农村为关键词的政策较少，无法形成关键词共现矩阵。在这一时期，农村养老保险是该阶段农村老龄政策的核心。在1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，要求总结实践经验并在有条件的区域逐步推广，但是由于在实行过程中出现资金分散，政策效果不佳，未能实现保障农村地区老年人的基本生活的目的；1995年颁布了《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，要求加强农村养老保险基金的监督管理，建立健全各级农村社会保险管理和服务机构。除养老保险之外，1994年颁布了《农村五保供养工作条例》，对符合条件的农村老人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助。

第一阶段正处于改革开放初期，政府视发展经济为中心任务，追求效率，其主要的资源向国有企业改革以及城镇职工养老保险倾斜，农村养老保险制度发展相对滞后。这一阶段政府对农村养老保障的情境认知带有明显的经济政策导向，农村集体和个人成为这一时期解决农村养老保障的主要政策工具，政府在农村养老保障方面存在责任缺失，从而导致农村养老保障的“制度真空”^〔24〕，此时农村老龄政策体系尚处于起步阶段。

2.2000—2012年发展期农村老龄政策重点

据2000年“五普”数据显示，60岁以上的老年人占比10.4%，标志着我国已全面进入老龄化社会。中共中央、国务院相继在2000年以及2001颁布了《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》以及《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》，明确指出人口老龄化所带来的一系列深刻影响，强调加快老龄工作发展的重要性与紧迫性，重点解决老龄事业发展中的突出问题。表明此时老龄问题已受到党中央的高度关注，并对老龄政策体系建设开始了积极的探索。

此阶段所搜集的103份老龄政策中，有21份以农村为关键词，占比20%。在21份农村老龄政策中一共选取了16个关键词共现（图2）。

图2中，“农村”与“养老保险”、“试点”、“医疗”、“老年人”节点颜色较深，连线较厚，联系紧密，表明该阶段对于农村医疗健康、卫生服务等方面关注度提升，同时养老保险仍然是农村老龄政策关注的主要方面。2009年国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开展新型农村社会养老保险试点，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题，这标志着政府首次为农村养老保险直接提供支持^〔23〕。2011年，全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议在京召开，提出：“城镇居民养老保险和新农保要做到保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，“两项试点工作同步推进，覆盖面要达到60%，在本届政府任期内基本实现制度全覆盖”，这为建立城乡居民统一的养老保险提供了基础。

为了更好识别分析农村老龄政策特点，本研究选择整体网络特征值图密度表示网络节点联系的紧密程度，聚类系数表示网络集约化程度，平均路径长度表示所有最短路径之和的平均值。进行表述（见表2）。

第二阶段的农村老龄政策关键词图密度为0.475，其标准值在〔0，1〕，数值越趋近于1越好。这表明，在这个阶段中，农村老龄政策整体结构中等偏下，关键词之间的共现频率一般，虽覆盖面扩展，但总体的深度不够；聚类系数为0.843，数值越大表明网络凝聚力越强。这表明，在这个阶段中，农村老龄政策网络凝聚力处于优质水平，政府发力点精准，政策实施到位；平均路径长度为1.525，数值越小关键词连接性越高，这表明在网络结构图中各关键词之间连接性较强。

综上，2000—2012年农村老龄政策整体布局合理，政策发力点精准，整体网络连通性较好。与第一阶段的农村老龄政策相比，主要有以下特征：一是养老保险仍然是农村老龄政策关注的重点。在第一阶段中，农村虽涉及的领域聚集于养老保险，但是却不是当时发展的重点，注意力并未向农村转移。在第二阶段中，政府对于农村养老保险投入更多的关注，从制度框架上推动养老保险制度的公平发展，农村养老保险更加体系化、制度化；二是政府对于完善农村老龄政策体系进行积极探索，开展试点，医疗健康、卫生服务、老年教育得到了纵深发展。但是此时农村养老服务体系建设较为吃力，只有卫生服务在此阶段得到发展，同时，政策覆盖面相较之前有所扩展，但基本只涉及农村老人的物质生存需求，对农村老人的精神需求及发展需求关注度不足，农村老龄政策体系进入发展阶段。

3.2013—2021年转型期农村老龄政策重点

从2013—2021年，我国老龄化程度不断加深。“七普”数据显示，中国大陆地区60岁及以上的老年人口占比达到18.7％，较上个十年上升了5.44个百分比。据联合国预测，至21世纪中叶前，我国老年人口规模将处于持续扩张之中。2013年党的十八届三中全会、2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》以及2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》等等一系列重要会议精神以及政策都紧紧围绕着“积极应对人口老龄化”这一共识，许多重要老龄政策得到了突破性发展。

在这一阶段中，共搜集了182份老龄政策，其中有27份以农村为关键词，占比148%，一共选取了36个关键词共现（图3）。

如图3所示，在这个阶段中，“养老服务”与“农村”、“老年人”节点颜色最深，连线最厚，表明养老服务成为该阶段农村老龄政策的核心，同时老龄政策对农村的关注度高于城镇。“留守老人”“失能老人”虽节点颜色较浅，但是与同颜色级别的关键词相比，与“农村”连线较厚，表明政府更加重视均等化养老服务，给予农村困难群体照顾关怀服务。除此之外政府还大力探索普惠制、多层次的养老服务体系。如2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，强调要构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，并明确指出要统筹养老资源，加大对基层和农村的投入，推动基本养老服务均衡发展。而“适老化改造”“智能健康养老”“失能老人”“互助养老”等关键词成为亮点，表明农村老龄政策正式转型，精细化程度提高，除了顶层的框架设计外，对于农村老人的身体状况、居住环境、学习发展都做出了政策安排，同时积极探索适合于农村地区经济条件、生活环境的养老方式。

如表3所示，该阶段农村老龄政策关键词图密度为0.352，略低于上一阶段的0475，但由于该阶段关键词数量为36个，较上一阶段增长了56%，表明此阶段网络结构整体规模增大，总体深度仍有加强的空间；聚类系数为0.859，較上一阶段略有提高，聚集程度没有太大变化；平均路径长度为1.448，较上一阶段有所提高，表明该阶段各关键词之间连接性增强，互动频率提高。

综上，2013—2021年农村老龄政策发生明显变化，政策核心转移，政策覆盖面更为广泛，政策力度有所增强。相较于前一个阶段，主要有以下特征：一是农村老龄政策逐渐体系化。在前一个阶段中，农村老龄政策涵盖面虽比第一阶段要广，但是大多都是以养老保险为核心展开，政策领域较为单一，农村老龄政策体系尚未形成。在第三阶段中，除去养老保险之外，政策核心横向发展，养老服务体系建设在农村大力开展，并借助智能技术，开展智能健康养老试点，老龄事业得到快速发展。同时，市场也参与到农村老龄事业之中，与政府合力提供老年产品，发展老年服务业，形成多方面、多渠道、多主体的农村老龄政策体系；二是农村老龄政策供给转型。在第二阶段中，农村老龄政策主要满足农村老人的基本生存和物质需求，对精神需求及发展需求关注度不足。而在第三阶段中，通过适老化改造、无障碍环境改造，农村老人生活环境更加舒适便捷，借助智能技术提供高质量养老服务，同时向留守老人、失能老人提供关爱服务以及通过老年教育提供老年人学习交流的平台，促进自身发展，及时了解社会动态，农村老龄政策开始更多关注农村老人的精神需求以及发展需求，成功向“以人为本，全面发展”转型，农村老龄政策体系迈进转型阶段。

（三）农村老龄政策工具分析

纵观我国1982—2021年的农村老龄政策规范性政策文本，绝大多数以单独发文为主，其中以民政部和国务院占比较大，分别为28%和27%。联合发文相对较少，占比约16%，反映出我国农村老龄政策缺少各部门间的统筹协调以及配合，农村老龄政策主体网络化仍具有发展空间。为了进一步分析农村老龄政策所蕴含的信息以及变化规律，本研究参考王辉、黄萃等研究成果^{〔25～26〕}，借鉴Rothwell & Zegveld关于供给型、需求型和环境型的政策工具分类，结合农村老龄政策，构建一个如图4所示的以政策工具为X轴和以三个阶段为Y轴的二维分析框架，并将相应的政策文本进行编码，形成三类十一种政策工具并进行频数统计，对其进行描述分析。

供给型政策工具，即直接或间接提供人才、资金、物品的支持，对农村老龄政策产生推动力的政策工具，主要包括基础设施建设、资金投入、科技支撑以及人才培养；需求型政策工具，即发挥市场力量，整合多方资源，鼓励社会资本参与农村养老，从而产生拉动力，包含政府购买和服务外包两种政策工具；环境型政策工具，即制定目标以提供方向性指引，从而产生积极影响，提供有利的可持续发展环境的政策工具，主要包括发展规划、税收优惠、法规管制、金融服务和策略性措施。

由政策工具频数分布表4可知，在三个阶段中，每一阶段都是以环境型政策工具为主，这种特点并未随着农村老龄政策的不断出台而发生太大变化。从总体来看，我国的农村老龄政策工具覆盖面广，但整体结构不均衡，其中环境型较多（占比59.4%），需求型较少（占比8.2%）。这表明，当前政府对于农村老龄政策更加偏好于环境型政策工具，而这种偏好差异不仅体现在三种宏观政策工具上，也表现在具体的政策工具内容之中。在环境型政策工具中，侧重于策略性措施和发展规划，两者合计占比50%以上，其成因主要取决于两个方面：一是农村老龄化的紧迫性所决定的。传统的家庭养老功能不断弱化，难以适应当前农村养老发展需求，同时农村老龄化程度高于城镇且经济基础薄弱，难以购买优质养老服务，大部分仍需自力更生或者依靠儿女资助，其老龄化状况令人担忧。为了最大限度解决农村特殊的老龄化问题，政府倾向于多采用多层次、大方向的指导性政策，提供路线方针，使其根据自身老龄化程度以及经济情况制定相应的有针对性的政策。二是由我国农村自身的复杂性所决定的。改革开放之初提出“先富带后富，最终

实现共同富裕”的发展目标，农村为城市经济发展做出了重要的影子贡献，大部分青年劳动力外流，成为“新城镇人”，而农村老年人成为了城市经济快速发展过程中的沉没成本，农村老龄化现象格外突出；在供给型政策工具中主要以基础性设施建设和资金投入为主，分别占比43%和35%，表明政府重视农村养老基础设施建设，以“保基本，促发展”为方向对农村养老进行直接或间接的补贴。而在人才培养和科技支持方面，二者合计占比不足23%，表明专业性人才队伍建设以及养老服务质量水平在农村区域存在短板，政府相关政策供给不足；与其他两个政策工具相比，需求性政策工具较为缺少，政府通过农村集体土地承包、购买养老服务以整合资源促进农村养老服务发展但并没有充分发挥市场活力，激励性政策不足，同时基于农村经济发展水平，农村老年人服务购买能力不足，市场参与积极性不高，政府在良莠不齐的市场中难以购买符合农村特殊需求的养老服务。

通过以上分析可以发现，在1982—2021年农村老龄化体现出以下两方面特征：一是农村老龄政策工具结构比例失调，主要体现在政府对于环境型政策工具的过度依赖，对于农村老龄化问题虽具有短期效果，但是大量具有强烈指向性的策略措施的应用，不利于农村老龄社会治理的长期推进，缺乏明确的操作细则，容易出现执行偏差；二是农村老龄政策工具使用单一。在供给型政策工具中，科技支持占比过少，既不利于农村顺应信息时代“互联网+”与养老有机结合的时代趋势，也限制农村智慧健康养老以及关系产业的发展空间；而在需求型政策工具中，服务外包以及政府采购虽可以促进农村老龄事业发展，但是在利润率较低的养老行业中政府激励性优惠政策不足，单纯降低购买门槛难以满足庞大的养老服务产业需求，在三种政策工具之间缺乏相互联动协调和系统性，在农村老龄社会治理中暂未完全形成彼此呼应配合的政策结构。

四、结论与建议

本研究对1982—2021年农村老龄政策进行了分析，概括了国家农村老龄政策的基本布局，探究了农村老龄政策演进历程，分析了农村老龄政策工具配置与组合上的特点，主要包括两个方面：一是农村老龄政策体系呈现明显演变特点。从最初建立农村社会养老保险试点到农村养老保险全面覆盖升级再到农村养老服务体系建设，农村老龄政策开始从满足基本生活需求转向农村老人的精神需求以及发展需求，养老服务、经济补贴、健康保障、助老文化、权益保障与农村老龄政策紧密联系，农村老龄政策体系实现了从起步阶段到发展阶段再到转型阶段的质的飞跃；二是农村老龄政策工具网络尚未完全形成。政府对于不同类型的政策工具的组合运用能够影响政策最终的执行效果，在农村老龄社会治理中，政府傾向于以环境型政策工具为主，三种政策工具之间相互联动协调的系统性网络结构尚未完全形成，存在老龄政策工具结构比例失调以及政策工具使用单一的情况。

农村老龄政策经过四十多年的发展演进已取得卓越的成效，农村养老质量、生活环境、幸福指数大幅度提升，但是在高质量发展需求以及社会主要矛盾转型的背景下，作为公共产品的农村老龄政策其不平衡不充分的矛盾格外突出，因此本研究在汲取以往经验的基础上，对未来农村老龄政策的关注点提出三方面建议：

一是继续坚持资源均衡配置，打破农村内部发展不平衡。资源均衡配置一直是老龄政策格外强调的重点，随着各方主体的共同努力，城乡之间的差异逐渐得到改善，但是农村内部之间的不平衡却日益显现，其经济发展以及政策优势的巨大差异导致农村内部老龄治理资源的获取呈现出“马太效应”。因此要继续以资源均衡配置为要点，均衡政策供给，协调政策工具组合结构，鼓励养老市场纵向流通，开展农村养老示范点建设，从资源上、技术上、人员上、产品流通上形成“村帮村、村带村”的“共享”型农村老龄资源体系，同时也要根据本地实际情况，盘活本地资源，借助共享型资源体系，构建符合自身的农村老龄治理模式。

二是继续促进老年人社会参与，充分发展赋能型政策。农村老龄政策在实施过程中农村老年人一直处于被动的地位，政府政策“施恩者”的角色还未彻底摆脱，对于促进农村老年人参与公共决策、发挥自身价值等方面的老龄政策相对不足。因此在政策制定与实施过程中应避免将老龄问题简单地看作是养老问题，各地应根据实际情况，充分发展赋能型政策，在养老、尊老、敬老的基础上，拓展老年人参与公共决策、乡村治理等政策措施，尤其在涉及土地、贫困户甄选等与群众利益密切的事宜上更应该要避免“一言堂”的出现，在政策制定、政策公示、政策实施中要提供明确清晰的参与方式，疏通村民参与政策决议、意见反馈渠道，培养村民主人翁意识。

三是继续健全养老服务体系，激发养老服务供给内生动力。养老服务体系建设是近些年农村老龄政策的热点词，是推动农村老龄事业健康发展的基本保障。农村养老服务体系建设除了继续需要国家政策提供环境和条件之外，更需要打破养老服务外部单一供给，要促进农村养老服务供给内生转型。以乡村振兴为契机，以“乡愁乡情”为纽带，综合施策，整合政府资源，吸引和鼓励各方贤达助力家乡养老服务体系建设，盘活农村资源，实现人财物的“三下乡”。同时结合农村实际情况，建立农村养老服务清单，以“一户一策”为原则，明确服务对象、服务需求、服务标准，充分利用农村闲置劳动力，为农村养老服务队伍建设提供内生保障。

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Research on the Evolution of China's Rural Aging Policy：

Text Analysis Based on Rural Aging Policies from 1982 to 2021

CHEN Songlin， YU Yu， LIU Ting

Abstract： Rural aging policy is an important part of rural aging social governance and an important guarantee to realize the strategy of rural revitalization. The visual analysis and qualitative analysis of the text of China's rural aging policies from 1982 to 2021 are carried out. The results show that： （1） the rural aging policy system presents obvious evolution characteristics， from meeting the basic needs of life to focusing on the needs of spiritual development， achieving a qualitative leap from the initial stage to the development stage and then to the transition stage; （2） the network of policy tools for the elderly in rural areas has not been fully formed， and the policipes are out of proportion in structure and of single emptoyment. The corresponding policy structure has not been fully formed yet， and the structure proportion is out of proportion and the use is single. Therefore， in the context of high-quality development needs and the transformation of major social contradictions， the future rural aging policies should focus on breaking the imbalance of rural internal development， fully developing enabling policies， stimulating the internal power of the supply of elderly care services and other aspects.

Key words： rural aging; policies on ageing; policy evolution; endowment resources; aging society; population aging; social security system

（責任编辑：叶光雄）