地方政府隐性债务风险化解的思路

雷 娟

（作者单位：甘肃警察职业学院）

一、地方政府隐性债务的概念与范围

（一）概念界定

精确地测度或者估算地方政府隐性债务是化解地方政府隐性债务风险的关键，而正确认识和精准理解地方政府隐性债务是化解其风险的前提。世界银行家汉娜提出的政府隐性债务的概念，为国际社会所公认，其认为政府隐性债务是政府基于维护社会稳定、公平等道义上的责任而负有一定救助义务的债务。而地方政府隐性债务的概念在我国理论界至今尚未形成统一观点。对地方政府隐性债务研究相对较早的刘尚希提出，地方政府隐性债务不是因为某一法律或相关合同，而是地方政府最终承担的债务，这种债务只是出于大众预期或缓解政治压力的需要[1]。李扬等人认为，地方政府隐性债务包括国有企业、融资平台、金融机构不良资产等形成的债务，同时还包括地方社会保障基金缺口[2]。也有学者用概括加列举的方式给出了地方政府隐性债务的概念：地方政府隐性债务是政府由于承担公共责任而不是因为相关法律或合同的规定加之于身的偿还义务，包括地方政府担保、购买服务，国有企业债务，融资平台、政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership, PPP）模式所形成的债务[3]。温来成、李婷在其他学者研究的基础上对地方政府隐性债务的范围进行了扩充，将国有事业单位2015 年以前的历史性债务、地方棚户区改造项目形成的债务和保障性住房项目产生的债务纳入地方政府隐性债务范围[4]。通过对国内学者的研究进行梳理，不难看出地方政府隐性债务的概念在我国尚未形成统一观点。

（二）范围界定

目前，众学者对我国地方政府隐性债务的范围还没有一致的认识。各地方政府举债方式种类繁多，相似的地方是都将在未来需要用财政资金承担支出责任的项目全归结为地方政府隐性债务，如地方政府购买服务、利用平台公司所产生的债务、各种投资基金和引导基金、棚户区改造和保障房建设形成的负债等。这类隐性债务有一些共同特征。第一，债务形成原因多样。有传统的直接贷款和保理形成的债务，也有表外信贷融资的资管计划形成的债务，其中不乏“名股实债”、约定固定收益、对社会资本亏损进行补贴等违规操作，最终造成隐性债务规模统计产生较大误差。第二，债务金额增长速度较快。近年来，中央政府出台了相关措施用于抑制地方隐性债务的增长，但从一些地区隐性债务规模增长速度来看，抑制效果不佳。受大众投资偏好改变的影响，市场利率一度下降，商业银行也偏好低风险，各类城投债的规模将会持续增长。第三，在我国，隐性债务管理比较复杂。隐性债务的产生涉及不同的部门，这些部门在债务治理过程中需要互相配合。第四，债务规模的统计口径有差异。国内外都有学者建议将地方国有企业、地方银行等主体形成的债务和社会保障资金缺口都纳入地方政府隐性债务的统计范围[5-6]。

二、地方政府隐性债务存在的主要风险

（一）地方政府隐性债务规模风险

地方政府债务规模风险主要来自城投债的增加，同时，产生隐性债务的公司数量、债券数额和举债规模都在极速增长。如果地方政府隐性债务的规模超出当地经济的承受范围，那么带来的后果不仅是加重地方财政的债务负担，更严重的可能会危害国内财政安全。近几年，一些地区城投债金额不断上升，带动地方政府隐性债务规模不断扩大，超过了地方财政收入和我国国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）的增长速度，成为地方财政沉重的负担，给地方带来了巨大的隐性债务规模风险[7]。

（二）到期无法偿还导致系统风险

从隐性债务产生的渠道及举债方式来看，各地方政府大多是通过各地融资平台公司发行城投债。这类城投债最典型的特征就是债务资金运行收益低，因为这类债务资金到位后，投资方向主要是收益率很低甚至没有收益的公益类项目，如安居房建设、棚户区改造项目，市政道路、市政河道建设与维护项目，旅游基础设施项目等。

城投项目的现状是，项目数量和筹资金额不断增大，但项目盈利能力弱，在大量债务到期时只能依赖于财政拨款还债。而近几年各地财政收入都不同程度有所减少，财政资金偿还存量债务有很大的困难，多用于偿还债务利息。因此，就城投债发行企业的盈利水平和债务规模比较来看，企业偿债能力弱，存在很大的债务风险。地方财政拨款金额不足或拨款不及时，都有可能导致企业资金链断裂、债务违约，进而引发金融系统性风险。

（三）隐性债务管理风险

在我国，地方隐性债务多是由于平台企业举借，债务管理属于企业内部管理问题，债务隐蔽性较强，债务信息透明度较低，给债务风险预警增加了难度。一些欠发达地区的企业财务管理水平落后、基本财务制度不健全，作为企业内部资料的财务信息不对外公开，社会层面难以获得全面、系统、真实的债务信息，地方政府隐性债务风险难以估计。

由地方融资平台公司举借的债务给地方政府债务管理带来的另一个管理难题就是“多头管理”。债务举借方是城投等平台企业，平台企业的管理权限不在财政部门，但最终还款责任要由政府财政资金承担，即财政部门不能直接参与隐性债务的管理，却要承担兜底偿还责任。

（四）PPP 发展引发的地方政府隐性债务风险

PPP 项目在实施过程中的很多问题也引发了地方政府隐性债务风险。近几年，PPP 模式产生并迅速崛起，在项目实施过程中将隐性债务异化为“股”、承诺兜底等不规范的操作模式使政府承担的偿还义务没有体现在报表中，加大了隐性债务风险爆发的可能性。PPP 项目投资回报率偏低且投资回报渠道偏窄，会导致项目对政府付费回报机制产生依赖，增加政府的支出责任，加剧地方政府隐性债务的风险[8]。

三、地方政府隐性债务风险的成因

（一）基建需求增长，地方政府积极筹措所需资金

2008 年国际金融危机之后，中央政府为了减缓经济下滑趋势，在统筹4 万亿元救市资金的同时出台了一系列政策，目的是鼓励地方政府加大基础设施建设力度，促进经济增长，以推动当地相关产业复活并快速发展，使本地区经济水平快速回到金融危机之前。在2015 年之前，地方政府没有权力发行地方债，也不能运用债务融资工具助力地方经济发展，只能将当地土地资源注入相关平台公司，依靠平台公司筹措所需资金，这样便扩大了地方政府隐性债务的规模。而在2015 年之后，根据国家相关规定，地方政府可以自行举债，但由于中央政府采取的限额管理措施，债务金额受限，促使地方政府采用隐性债务来满足基础设施建设需求。

（二）分税制改革后的财权、事权不匹配

1994 年，为抑制中央财政入不敷出的问题，国家进行了分税制改革，这一改革一直被学术界认为是地方政府债务形成的政策性根源所在。分税制改革后，从中央与地方纵向的财力分配可以看出，中央、地方共享税中，中央所占比重不断增加，相应的地方所占比重逐步减少，导致的结果是地方财权显著收缩。与此同时，地方财政支出的占比却呈现逐步上升的趋势，承担基础设施建设、社会保障和民生服务等职能越来越突多，地方政府财政预算和支出执行都出现困难，欠发达地区表现尤为明显。随着我国经济进入新常态发展阶段，地方财政收入由高速增长进入中高速或者中速增长，个别地区甚至进入低速增长。在这种环境下，部分地方财政运行状况不佳，地方政府甚至通过举借债务的方式来满足养老金发放的需求。PPP 项目就成为欠发达地区地方政府缓解财政压力的一种选择。

（三）地方政府职能过多的同时还为隐性债务“兜底”

财政预算软约束以及比较宽松的宏观积极环境，貌似都可以解释为什么地方政府债务会快速增长，但地方政府承担过多的支出责任被学者普遍认为是地方政府隐性债务存在的制度原因。1994 年分税制改革，降低了地方占税收收入的比例，却未明确划分央地不同的事权，对地方政府而言，其担负着本地区民生、经济、生态等责任。如果地方政府通过显性债务仍然筹措不到相应资金，就会通过隐性债务筹措相应资金。从表面看，地方政府对隐性债务的偿还并无责任，但如果地方财政支出不足，社保资金存在缺口；或当发生重大公共事件时，为了维护社会稳定，地方政府都会提供资金为其善后，这样也增加了地方政府隐性债务的金额。

（四）多元化的投融资方式与金融机构的竞相参与

近年来，为了在缓解地方隐性债务快速增长的同时提高地方政府投融资效率，中央政府采取了一系列措施以促进投融资多元化发展，主要以政府购买、PPP 等方式实现。然而，多元的投融资方式又带来了新的问题。一些地区的PPP 项目由于交易结构比较复杂、规范性文件较多、合同履行的灵活性较差，最终只能通过地方政府的担保才能完成，形成了“名投实债”，给地方政府承担隐性债务埋下了隐患。

我国金融行业在几十年的发展过程中，从最初的分业经营发展为混业经营，银行、证券机构、基金管理机构、信托机构及资产管理机构等金融机构在业务上相互交叉，涌现出多种金融工具。而金融机构又存在财政兜底幻觉，竞相参与到地方政府债券交易业务中，导致金融系统风险财政化，加重了地方政府隐性债务负担。

四、化解地方政府隐性债务风险的对策

（一）转变发展理念，完善基础设施领域投融资机制

地方政府应形成正确的发展观和举债观以控制地方隐性债务增量，从根本上抑制地方政府的举债冲动。在当前环境下，政府在基础设施领域的投资大幅度挤占了私有资金投资份额，使私有资金无法融入，背离了地方政府举借债务的初衷。对此，中央政府应鼓励各地方政府采取多元化投资模式以分散投资风险，最终实现基础设施领域投资的良性循环。同时，要转变发展理念，完善激励机制，创新该领域投融资市场机制，让市场在该领域充分发挥作用。

（二）推进财税体制改革，优化政府财权与事权划分

想要政府隐性债务从根本上得到治理，需建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的政府间财政关系[9]。从隐性债务的中长期治理来看，中央政府需要进一步推进财税体制改革，建立分税分级财政体制，对中央与地方税收收入进行调整和优化，对各级政府的财权和事权从纵向进行合理分配，实现事权和支出责任的适度匹配。将部分事权上移，如由中央财政来承担社会保障基金、高等教育支出、生态环保支出以及食药安全方面的支出，降低地方政府的举债需求，让地方财政将着眼点放在“稳增长、调结构、促转型”上。

（三）转变政府职能，健全债务监督体系

地方政府应在从“全能型”转变为“服务型”，从“无限型”转变为“有限型”的基础上进一步划分政府间事权，以有效遏制变相举债行为，使地方政府无限举债的现象得到有效杜绝。进行政府职能转变，首先应该做的就是将为人民办实事的理念落到实处，将“终身问责、倒查责任”的政府举债机制落到实处，多方努力，在地方政府政绩考核体系中提高民生项目的权重[10]。

此外，应健全债务预算监督体系，让地方政府隐性债务承担的项目在阳光下运营。目前，我们仍无法准确估量地方政府隐性债务风险，究其原因，是地方政府没有将隐性债务纳入预算管理体系，使隐性债务处于财政监督之外。这就需要通过健全、完善债务监督体系，加大对地方政府隐性债务的管理力度。如监管部门在审查相关报告时，应重点审查隐性债务情况是否列明、是否有清晰可行的偿还计划及稳定的资金来源，避免债务到期无法偿还时给政府造成兜底负担。

（四）充分尊重客观规律，强化金融机构道德风险监察

地方政府在对隐性债务进行监管时，应充分尊重投融资方式选择的客观规律，充分发挥不同投融资方式的作用。对隐性债务风险进行管控，是为了更好地利用投融资模式为地方经济发展助力。可以考虑将不同的投融资方式应用于不同的投资项目：对于收益率低甚至无收益的基础设施和公共服务项目，选择地方债券融资方式。受当前政策走向的影响，各地城投债逐步向PPP 模式转化，对于治理地方政府债务问题、降低债务风险有显著效果，同时也降低了基础设施的供给成本，使财政资金在基础设施领域的投资效率有所提高。

地方政府除在法律和制度方面对地方银行进行约束外，还应加强对金融机构管理人员和员工的道德约束，使员工树立风险意识，加强银行行业文化建设，帮助管理人员树立正确的隐性债务风险理念，打造公平的市场竞争环境，降低银行业产生地方隐性债务的可能性。