规范土地流转 保障供需双方实现互利共赢

廖绍权

（昭通市农村合作经济经营管理站，云南 昭通 657000）

土地流转是发展现代农业的必经之路，也是农村改革的基本方向，加快农村土地流转是大势所趋。党中央、国务院高度重视农村土地流转工作，先后出台一系列文件作出部署安排，并配套推进相关法律法规建设，对农村土地经营权的权利边界和管理主体作出明确规定。“三权分置”的重大创新，为引导农村土地流转打下了重要基础。结合昭通市实际情况，及时组织人员开展相关调查，全面摸排全市土地流转情况，重点对农户耕地流转口头协议或合同不规范、流转供需双方信息不对称、耕地设施条件差和细碎化影响流转、农业企业流转耕地“非粮化”等问题进行调查研究。

一、存在问题

（一）观念陈旧，土地流转不规范

1.由于大部分农民文化水平低，法律政策意识淡薄，被传统思维束缚，土地是农民的命根子，农民就是靠土地吃饭过日子，土地放在自己手里每天看得见、摸得着心里踏实。因而对土地流转不是很放心，担心流转的土地以后能否收得回来，以后的政策会不会有变。心存顾虑的农户不愿意参与土地流转，同时对耕地流转的相关政策了解不多，担心因流转而失去承包权和收益，尤其担心土地流转后经过整理，原有界线被清除，待合同到期后难以收回流转土地，宁可粗放经营，也不愿轻易流转。即使愿意流转也只是选择短期流转，不愿意与土地经营者签订长期的租赁合同，加之常年的习惯所致，农户之间户与户出租不签订规范流转合同，大多以口头协议为主，少部分签订不规范的流转协议。

2.部分基层干部没有新的农村发展思维，对土地流转不够重视，认为土地流转是农户与经营者之间的事情，与己无关，支持服务的力度不够。目前全市土地流转基本处于自发状态，大多发生在父子、叔侄、亲戚及邻居之间，基本上是农户要外出务工，为了不让自己的承包耕地抛荒，临时委托他人耕种，特别是2 hm2以下的经营者，几乎90%以上都是通过这种方式流转的，只要流转户不要承包户耕种，那么就立即解除流转行为。

（二）土地流转收益不明显

农村土地流转是新形势下农村出现的一种新的生产经营方式，当前昭通市土地流转无论从流转规模、流转结构和流转质量上看，都还处在一个较低的水平，在土地流转中，农户“一对一”零散流转的情况占比很大，即一个农户的土地流转给另一个农户，此种情况下往往都是一种被动的“甩包袱”处理，得不到什么效益。当前农村家庭大部分年轻人外出务工或经商，老年人在家耕种土地已成为常态，但是随着农村社会化服务体系的增强，老年人在家种地往往也能有较好的收益，因而不愿意进行土地流转。流转价格是一把“双刃剑”，过高的流转价格农户虽然愿意流转土地，但土地需求方由于成本过高难以接受，过低的价格农户不愿意流转。因此，土地流转的比较收益很大程度影响农村土地流转进程。

（三）农田基础设施薄弱和细碎化

昭通市境内大部分山区山高坡陡，交通条件不好，耕地呈现“边远、贫瘠、分散”的特点，机械化程度低，难以形成规模经营，经营主体和农业企业不愿意进来流转土地。加之土地产出效益不高，流转价格偏低，农户不愿意把土地流转出来，而土地需求方又不愿意提高价格，供需双方难以达到自己的预期，流转难以形成。尽管近几年的农业基础有所改善，但农业仍然没有摆脱“靠天吃饭”的被动局面，当前最为突出的问题是农田水利基础设施严重老化，很多地方的农田水利工程建设维护出现了“组织劳力难、筹集资金难、管理到位难”的现象，加之昭通市大部分地区山高坡陡、地块零碎的现象，使得土地成片租赁难度较大，不便于统一布局和管理，制约发展规模生产。同时部分土地流出农户签订的流转合同期限短，随意性强，存在不稳定因素，造成流入主体不敢投入资金自行修建农田基础设施。

（四）新型农业经营主体的实力有待提高

新型农业经营主体实力强，吸纳土地的能力就强，同时吸纳流转土地农户劳力的能力也强。但当前大多数新型农业经营主体自身处于起步阶段，实力不够，吸纳能力有限，想要流转一定规模的土地就很困难。

（五）土地流转服务体系不规范

农村土地流转交易市场和一级农村土地流转服务体系还没有真正形成，特别是在乡（镇）级和村级没有建立专门的服务机构和工作队伍，因而不能为农户土地流转提供专业指导和专业服务。由于机构改革后乡（镇）没有经管站，每个乡（镇）安排1人负责经管站工作，人员不够致使乡（镇）产权交易中心和土地流转服务中心形同虚设，对土地流转底数不清，流转合同不规范，指导不到位。

（六）土地流转制度不健全

土地流转未能建立切合本地实际、比较完善的土地流转制度，包括流转条件、流转形式、流转双方权利义务、流转收益处置等，均没有明确的指导性意见和方法，流转双方的权益得不到规范的保障。

二、工作建议

（一）转变思想观念

加大对土地流转法律法规及相关政策的宣传力度，促进农户思想观念的转变。通过宣传让农户知晓土地流转的重要性，引导土地流转双方签订统一、规范的书面流转合同，建立健全流转合同登记备案制度，规范土地流转。同时政府出台一系列的法规和办法促进土地流转，特别是利用刚结束的土地确权行为，消除农户因流转而失去承包权和收益、土地流转后经过整理原有界线被清除的顾虑，让每个农户都吃上“定心丸”，并按法规政策去执行，让他们敢于自主流转土地。

（二）健全农村土地流转管理服务平台

在市、县（区）、乡（镇）三级建立农村土地流转管理机构，增强农村经营管理部门的职能。同时，建全覆盖市、县（区）、乡（镇）、村四级的土地流转供需交易平台，实行政府培育市场，市场引导流转，畅通土地流转信息渠道，解决流转信息不对称、交易无场所等问题，使那些转移进城务工的农户和耕种有困难的家庭能够及时找到土地流转出路，让想扩大经营规模的种植大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业及时找到有土地流转意向的对象，促成土地流转。

（三）规范土地流转程序

积极创新，推广能够实现各方共赢的土地流转方式，让农户乐于流转，这是保证土地流转活力的根本所在。就当前而言，代耕、中短期出租方式容易导致土地的掠夺式开发，不宜大规模推广。入股方式有可能在各方面之间形成“共赢”的局面，各地成功的例子很多，最适宜推广，但必须进一步规范、监督，防止入股合作社或合股公司经营管理层恶意转移利润，侵占入股农户利益。

（四）鼓励发展壮大新型农业经营主体

支持、培育、壮大一批农业企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，提高农业产业化经营水平，助其做大做强。新型农业经营主体既要有能力流转土地发展适度规模经营，还要有实力让利于民或向流转农户提供就业岗位。

（五）探索创新农村土地流转经营模式

普通农户之间的土地流转并不能促进现代农业发展，一般的种植养殖大户、企业租赁农户土地也难以有效保障流转双方实现互利共赢，只有创新农村经营体制机制，建立紧密的农村土地所有者、承包者、经营者利益联结机制，才能更有效的实现土地流转，突破当前农村经营面临的困境，以保障农民权益为前提引导土地流转。土地经营权流转本质上就是农民土地权利和利益的大调整，土地流转的根本立足点就是要充分保障农民的权益，充分尊重农民意愿，土地流转不能搞强迫命令，土地是否流转，流转面积的多少，价格的高低，流转期限的长短，流转方式的选择，都应尊重农民的意愿，由流转农户自己决定，最大限度保障农民收益。合理确定土地流转价格，对土地流转期限较长的可建立价格调整机制，约定调整幅度。对土地流转后各种政策性补贴、土地征占补偿等应依法对农户予以保障。

（六）土地流转以维护农村稳定为底线

土地制度改革是农村各项改革的关键和核心，推进农村土地流转，必须站在维护农村稳定的高度科学考虑、稳妥推进。一是加强农村土地流转管理。建立健全土地流转合同管理、登记备案和档案管理制度，切实规范农村土地流转，防止土地流转纠纷矛盾的产生。二是科学确定土地流转规模。农村土地流转规模要结合实际，充分考虑新型城镇化进程、劳动力转移规模、农业科学技术水平、农民管理水平和农民可接受程度，不可人为设置流转规模指标，片面求快求大，从而减少土地流转的社会风险。三是建立土地承包纠纷调解仲裁体系。按照“村有调解员、乡（镇）有调解室、县（市、区）有仲裁庭”的要求，建立农村土地承包纠纷调解仲裁机构，依法开展纠纷调解仲裁，及时调处化解土地流转纠纷矛盾。