中医药法律体系构建与完善促进公立中医医疗机构高质量发展的对策研究

孟林,聂文清,郭林飞,王恪辉,刘培

(河南中医药大学第一附属医院,河南 郑州 450000)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视法治中国建设和中医药事业的传承与创新发展。2017年我国第一部全面系统体现中医药特点的法律——《中华人民共和国中医药法》正式施行(以下简称《中医药法》),在国家层面大力扶持中医药事业发展,《中医药法》及一系列法律法规、规范性文件的制定出台,为公立中医医疗机构发展带来了机遇和挑战。但是,我国中医药法律体系不够健全,公立中医医疗机构高质量发展的困境未能得到解决,医疗卫生体制改革带来的行业竞争方面的问题仍然存在,公立中医医院的生存与发展离不开中医药法律体系的有力保障。

1 我国中医药法律体系的基本特征

根据文献研究分析,目前我国已经初步形成了一套中医药法律体系,在中医药服务、中医药保护与发展、中医药人才培养、中医药科学研究、中医药传承创新与文化传播、中医药特色发展、中医药信息化发展等多方面都有了相应的法律法规和政策规定[1-2]。

我国中医药法律体系按层级划分,包括国家法律、国家行政法规、国家规范性文件、地方行政法规、地方规范性文件等;按内容划分,包括中医药事业发展战略类、中医药传承与创新类、突发传染病防控中医药领域类、中医药文化传播类、医疗卫生改革类等。以按层级来分为例,我国中医药法律体系基本特征如下。

1.1 法律方面从1982年《宪法》第一次提出要发展现代医药和我国传统医药,到2017年《中华人民共和国中医药法》颁布实施,经历了35 a的漫长之路,国家法律层面才有了真正意义上关于中医药领域的完备法律[3]。《中医药法》是一部具有鲜明中国特色、历史底蕴和传统文化特点的中医药法律,《中医药法》的颁布实施,为我国中医药事业发展带来了春天,加大了政府对中医医疗机构建设的重视,为实践中的困难问题指明了方向和思路,标志着我国正式建立了以《中医药法》为核心的中医药法律体系[4]。此外,2019年《基本医疗卫生与健康促进法》颁布实施,明确规定国家大力发展中医药事业,坚持中西医并重、传承与创新相结合,发挥中医药在医疗卫生与健康事业中的独特作用,为中医药事业发展提供了强有力的鼓励与支持。

1.2 行政法规方面

1.2.1国家行政法规 2003年的《中医药条例》是我国第一部为继承和发展中医药学、保障和促进中医药事业发展而制定的行政法规,现已废止,标志着国家简政放权、为全国地方性行政法规的出台提供了平台和机会[5]。此外,《中医药继续教育登记办法》《中医药专利管理办法》《中医药科学技术成果登记管理办法》等法规的制定年代久远,迟迟未修订,存在立法滞后、不符合中医药事业发展现状的问题。2017年的《中医诊所备案管理暂行办法》和《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》分别对中医诊所的举办、监督、管理以及中医医术确有专长人员医师资格考核注册日常管理方面作了详细明确的规定。2018年修订的《中华人民共和国中药品种保护条例》是针对中药品种的质量、中药生产企业的合法权益保护而制定的行政条例。由此可见,我国关于中医药领域的行政法规仍存在数量少、涉及面狭窄、法规内容相对不够集中、修订不及时等问题,实行力度也相对较弱。

1.2.2地方行政法规 根据文献研究,《中医药法》实施以后,全国各地方政府加快了地方行政法规的制定出台,现行有效的地方《中医药条例》约28部,绝大多数地方的《中医药条例》或《实施〈中医药法〉办法》均是在《中医药法》为范本的基础上,结合各地方实际情况,明确提出符合地方中医药事业发展的相关规定和要求。但是,仍然有大部分地方政府未能够及时出台地方行政法规,并且少有与医疗卫生领域改革相结合的情况,存在立法滞后、修订滞后的问题[6]。

1.3 规范性文件方面

1.3.1国家规范性文件 文献研究发现,国家在医疗、教育、科研、文化等领域均制定出台了关于中医药事业的发展意见、发展规划、实施方案等规范性政策文件。例如:《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》《中医药发展“十三五”规划》《中医药信息化发展“十三五”规划》《促进健康产业高质量发展行动纲要(2019—2022年)》《公立医院高质量发展促进行动(2021—2025年)》等中医药发展战略类规范性文件,按阶段、分领域、多维度做好中医药事业发展规划。再如:《关于加快中医药科技创新体系建设的若干意见》《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《关于促进中医药传承创新发展的意见》《关于进一步加强综合医院中医药工作推动中西医协同发展的意见》等发展意见和实施方案文件,通过突出强调中医药的重要性,关注中医药发展问题,细化中医药事业各个方面发展任务,引导社会各界把中医药继承好、发展好、利用好。但是,国家规范性文件存在权威性较低、落实性较差、针对性不足等问题。

1.3.2地方规范性文件(以河南省为例) 虽然《河南省中医药条例》的出台填补了河南省中医药领域的立法空白,但与其他省份相比,河南省关于中医药领域的规范性文件数量较少,针对性不足,很多方面仍存有立法空白。《河南省政府关于扶持和促进中医药事业发展的意见》《“健康中原2030”规划纲要》《河南省中医药发展战略规划(2016—2030年)》《中共河南省委、河南省政府关于促进中医药传承创新发展的实施意见》等规范性文件仅是对国家规范性文件的简单复述,并不能够完全符合地方实情,实施效果不理想[5]。

综上所述,我国已经初步建立中医药法律体系,基本框架构建完整,包含国家法律、国家行政法规、国家规范性文件、地方行政法规、地方规范性文件等5个层级。但无论是常规性法规还是专门性法规的数量均不能满足中医药事业发展的需求,特别是地方配套政策法规和规章制度不够完善,针对公立中医医疗机构发展的专门性政策法规尚有缺失,各级规范性文件的执行力度相对较低[7]。

2 《中医药法》实施背景下公立中医医疗机构发展问题

以河南省调研情况为例,通过对河南省各级公立中医医疗机构开展问卷调查、走访调研、收集分析数据、整理汇总发现,在《中医药法》实施背景下,各级公立中医医疗机构发展存在以下突出问题。

2.1 法治建设水平不足一方面,大多数公立中医医疗机构对法治建设工作的重视度不够高,除了试点公立中医医疗机构建立了独立的法律事务办公室、医患协调部门外,其他公立中医医疗机构很少配齐相应的独立部门,多数未配备专业的法律人才和律师顾问团队,未建立以医院章程为核心的现代管理运行机制,对中医药法律体系知识的宣传教育力度不强,职工知法、学法、用法、守法的意识有待提升,保护患者隐私安全方面措施缺乏,依法治院的法治思维和能力有待提高;另一方面,公立中医医疗机构的上级行政主管部门对公立中医医疗机构法治建设工作的指导不多、监督不严,缺乏资金政策性导向的鼓励支持,多数还停留在仅仅为了完成上级任务的阶段,导致各公立中医医疗机构对中医药法律体系的贯彻执行和推动落实情况欠佳。

2.2 中医药传承与创新不足中医药是中华民族优秀传统文化的一张名片,而公立中医医疗机构作为中医药传承与创新的孕育摇篮,捍卫和保护中医药是义不容辞的责任。而当前绝大多数的公立中医医疗机构在中医药传承与创新方面存在中医药科学研究水平参差不齐、学科专科建设力量薄弱、中医药人才培养政策支持力度不强、中医药文化传播机制不健全、文化觉醒不彻底、中医药知识产权保护制度不完善等问题,导致中医药的传承与创新发展受阻。

2.3 突发公共卫生事件应对能力不足一是对感染控制认识不足,重视程度不够。医护人员在中医院校学生时期缺乏相关知识的学习和无菌技术操作训练,无菌观念及消毒隔离意识相对淡薄、执行不严。二是职业防护不到位。职业暴露后未及时局部处理和预防用药,不按要求上报医院感染管理部门,增加职业暴露风险。三是中西医结合应对突发公共卫生事件救治能力不足,对如何突出中医药特色、培育专业救治团队、调配各种资源建设硬件设施等缺乏经验和管理能力。

2.4 医联体建设缺乏顶层设计、机制建设和政策保障一是各利益主体缺乏长效激励机制,缺乏政府部门的激励政策,牵头中医医院公益性投入大量的优质资源,花费巨大的时间精力,自身利益受损;二是中医医联体建设有形无神,多数中医医联体为松散型联盟,仅在技术、人才交流互动层面开展部分联合联动,在人、财、物方面尚未实现深层次的统筹和有效统一;三是双向转诊面临技术、药品、医保、价格等障碍,基层医院医疗设施缺乏,技术水平较低,难以形成首诊格局,严重影响患者向下转诊的意愿;四是大部分中医医联体内尚未制定统一的转诊标准和考核指标,医保部门也未出台相关的双向转诊医保支付政策,无法对患者转诊起到积极引导作用。

3 健全中医药法律体系,推动公立中医医疗机构高质量发展

公立中医医疗机构高质量发展是一个多方面的综合体,需要构建一套严谨、科学、丰富、多元的法律体系。为避免立法滞后,通过进一步加快推进地方性法律法规的制定和完善,分析中医医疗机构未来发展方向,结合法治化发展进程的实际条件,构建和完善以中医药法律体系为基石、地方政府主导、上级行政主管部门监管、公立中医医疗机构自律、社会各界监督的管理机制。因地制宜、有的放矢地为公立中医医疗机构高质量发展保驾护航,提供有力的法律武器支持。

3.1 中医药法律体系构建与完善对策

3.1.1补齐地方性立法缺失空白,完善顶层设计 根据目前我国公立中医医疗机构立法空白这一问题,应加快出台针对新医改背景下公立中医医疗机构如何发展的专门性法规政策,从顶层设计入手,结合公立中医医疗机构发展棘手问题和短板,系统、深入、全面规范公立中医医疗机构在医疗服务、人才、科研、管理、药学、护理、后勤等各方面的运行与发展机制,通过立法引导公立中医医疗机构建设中医特色医院,坚持中西医并重发展,推动中医药、西医药相互补充、相互协调发展,要保持和发挥中医药的特色和优势,推进中医药现代化[8]。

3.1.2加强地方性立法自主性,突出地方中医药特色 建议地方政府围绕“突出地方中医药特色”目标,稳中求进,细化地方扶持政策,强化法规政策文件的可实施性和可操作性,不断提升地方性立法自主性,在坚持“与上位法保持统一”的原则基础上,充分发挥地方自主能动性,弥补国家关于中医药领域立法过于宽泛的缺点,确保地方性立法不照抄照搬、不盲目跟风。

3.1.3完善地方行政监督管理机制,确保组织保障 除了大力支持和促进公立中医医疗机构发展,监督管理也是十分重要的内容,可通过加强地方性立法,解决中医药管理体制不完善、管理职能分散、中医与中药脱节等问题,形成有力推手。例如进一步明确建立和统一地方中医药管理行政机关及其职能职权,进一步完善地方政府各相关部门协同工作机制,进一步扩大对公立中医医疗机构发展各个环节的监管范围,规范监督中医医疗技术人员行业行为,加大惩戒力度,在一定范围内下放权限给公立中医医疗机构,管理惩戒不符合行业规定的行为。

3.2 坚持急用先立,以战略规划带动发展分析明确当前公立中医医疗机构发展的主要瓶颈问题、阶段特征,在立法立策的时效和程序相对复杂的情况下,坚持“急用先立”原则[9]。建议地方政府更多制定出台关于公立中医医疗机构高质量发展的战略规划性文件,以“规划蓝图和解决问题相辅相成、相互统一”为前提,在公立中医医疗机构发展的不同时期解决不同问题,重点考虑但不限于以下方面。

3.2.1加强中医药资源优化配置,注重中医药传承创新 提升中医药综合服务能力,树立公立中医医院品牌特色,建设区域医疗中心,在患者流出较多、优质医疗资源较为薄弱的地区建立分院,加快中医优质医疗资源的扩容和区域的均衡布局,做优做强中医优势专科,提升基层中医药服务能力。

3.2.2提升应急服务能力,防范化解突发公共卫生风险 充分发挥中医药优势,提升危重症患者救治能力和水平,完善感控管理组织体系,优化感控专职人员配置,定期开展风险评估,根据评估结果适时调整预警等级,并采取相应的分级响应措施。加强监督检查,实现闭环管理。

3.2.3推动依法治院,实现治理体系和治理能力现代化 建立以章程为统领,权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度,推动医院管理规范化、精细化、科学化。建立体现中医特色的医院质量控制体系,形成涵盖中医诊疗标准、科研标准、人才培养标准、院感防控标准等在内的标准体系,提升中医药行业治理现代化水平。

3.2.4聚焦医疗领域体制改革,加强医联体建设 开展专科共建与健康扶贫,促进优质医疗资源下沉基层,推动中医药医疗养老保健创新融合发展,建设紧密型医联体和专科联盟,推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

3.2.5加强中医药科技创新,建设符合高质量发展需求的人才队伍 充分发挥公立中医医疗机构在中医理论创新中的优势和作用,依托科技创新平台建设,促进多学科融合,突出中医药人才资源培养,助力人才接触前沿领域,最终内化为医院的高质量人才培养底蕴,通过人才自身的高质量发展促进医院整体的人才高质量发展。

3.2.6创新服务模式,加强智慧化信息化建设 推动地方和区域中医药信息的互通互联,加快信息系统整合集成,通过健全和完善“互联网+医疗健康”的服务和支撑体系,更加精准对接和满足群众多层次、多样化、个性化的健康需求,构建医疗、服务、管理“三位一体”的智慧医院系统,致力医疗业务提升。

4 结语

公立中医医疗机构高质量发展需要中医药法律体系的法治保障。建立健全更加完善、符合医改背景和中医药事业发展的中医药法律体系,特别是符合地方实际情况的地方性政策法规,有利于提升公立中医医疗机构治理体系和治理能力现代化,促进中医药传承与创新。