国外渔具标识管理对我国网位仪监管的启发与思考

沈毅康 丁一文

一、引言

随着全球化和市场化进程的加速，渔业作为传统产业面临着日益复杂多变的市场环境和监管压力。渔具标识管理作为渔业监管的重要组成部分，已成为全球渔业管理的热点和难点之一。渔具标识涉及渔业资源保护、海洋环境保护和船舶航行安全，尤其是在使用后容易被遗弃或丢失，从而对海洋生物和生态系统造成持久的影响。据统计，每年约有64万t废弃或丢失的渔具进入海洋[1]。为了降低这种影响，许多国家和国际组织已经建立了相对完善的渔具标识管理制度，并出台了相关的自愿及强制性管理规定，以解决渔具使用和管理过程中产生的问题。

尽管我国渔业监管体系不断得到完善和优化，但渔具标识管理仍然存在问题。例如，国内尚未制定渔具标识相关的标准和法规，渔民根据实际捕鱼作业需要采用悬挂标记牌、荧光物或有颜色的标识物等方式标记渔网，导致国内渔具标识具有较大的随意性，缺乏统一的标识系统和标识规则，不利于管理。近年来，用于标识渔具的网位仪不断成熟。因其方便网具的标记和回收，便于渔民管理网具，使用成本较低，因此使用该设备标识渔具成为我国渔民目前在沿海水域进行网具标识的主要方式。然而，国内网位仪的大量无序使用也给海上交通安全带来了严重的威胁，甚至引起多起商渔船碰撞事故。因此，本文通过对国外渔具标识管理现状进行研究和分析，探讨其对国内网位仪监管及渔具标识的启示和思考，为加强渔具标识管理提供参考和借鉴。

二、国外渔具标识管理

（一）联合国粮食及农业组织对渔具标识的管理要求

联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United States，FAO）一直致力于推进可持续渔业的发展。为促进全球渔业管理的可持续发展，保护海洋生态环境，同时也促进合法渔业并打击非法渔业，FAO于2019年发布了《渔具标识自愿准则》（Voluntary Guidelines for the Marking of Fishing Gear，VGMFG），并于2023年又分别发布了该准则的两份补充文件——《渔具标识系统风险评估框架》和《渔具标识手册》，以促进VGMFG的实施并帮助全球渔业从业者和管理者更好地管理渔具标识，实现可持续渔业的发展目标。

1.《渔具标识自愿准则》

VGMFG旨在提高捕捞渔具标识的可见性和有效性，从而减少和预防渔具废弃、遗失或其他丢弃现象对水体造成的损害和影响，该准则包括渔具标识系统及其相关内容的目的和原则、应用范围和实施指南，同时为各国设计和实施渔具标识系统提供了四个主要指导原则：确定渔具所有权和位置的切实方法、建立适当标识系统的指南、确定实施渔具标识系统是否得当的风险评估框架及制定法规的依据。例如，该指南要求各国的渔具标识系统应提供一种简单、实用、可负担和可验证的方法，以确定渔具所有权和位置及渔具与从事捕捞作业的船舶和/或经营者的联系。

2.《渔具标识系统风险评估框架》

针对捕捞渔具标识系统进行评估时，需要确保该系统满足一系列要求和标准，以降低渔具丢失和损坏的风险，保护海洋环境和提高渔业管理的可操作性。为此，FAO发布了VGMFG的补充文件——《渔具标识系统风险评估框架》，该文件提供了一套实用的指南，旨在提供一个风险评估框架以帮助国家或地区评估其渔具标识系统的可靠性和有效性。该指南包括评估渔具标识系统时应考虑的因素、实施评估时所遵循的步骤和评估报告的建议性大纲。遵循该指南，可以建立一个可靠的渔具标识系统，最大限度地减少渔具丢失和损坏的风险，同时保护海洋环境和提高渔业管理的可操作性。

3.《渔具标识手册》

该手册是VGMFG的第二份补充文件，旨在协助渔业管理人员、渔具制造商和渔业部门履行有关渔具标记的国际、区域或国家义务，为主要类型的渔具标识方式提供实用的建议。手册共有四个部分，包括背景和适用范围、渔具所用标识上应显示的信息推荐、不同渔具标识方法的实例及不同渔具类型的推荐标识位置。目前可用的标记技术和方法提供了如何标记常见渔具的实用指导以确定渔具的所有权和合法性。FAO推荐的不同标识方式及其优缺点见表1。

表1 不同渔具标识方式的比较

（二）国际海事组织对渔具标识的管理要求

为了减少渔具对海洋环境的影响，包括遗弃或丢失的渔具可能会导致鱼类和其他海洋生物缠绕和死亡，2 0 2 0 年瓦努阿图在国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）海上环境保护委员会（Maritime Environment Protection Committee，MEPC）第75次会议上提交了文件MEPC 75/8/4，提出通过修订《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL公约）附则V的方式来对渔具进行标识以防止和减少渔具垃圾的排放。

2022年MEPC第78次会议同意了MEPC 75/8/4中提出的方法，即根据MARPOL公约附则V制定渔具标识的基于目标的要求，指示IMO污染预防与响应分委会（Pollution Prevention and Response，PPR）制定MARPOL公约附则V和相关导则的相应修正案草案，请成员国提交关于渔具标记制度实施情况的资料，包括具体技术或法律如何适应渔业和渔具多样性及关于渔具标识的其他相关经验。考虑到关于遗弃、丢失或以其他方式抛弃渔具的行为，MEPC委员会指示PPR分委会制定一个MEPC通函以促进实施渔具标识系统和FAO自愿渔具标识导则。

（三）欧盟对渔具标识的管理要求

在2011年和2019年，欧盟颁布了（EU）No404/2011和（EC）No1224/2009两项法规，旨在规定和协助欧盟内的捕鱼经营者标识其使用的所有渔具。根据（EC）No1224/2009第8条规定，所有捕鱼经营者必须确保其使用的渔具进行了标识。而（EU） No404/2011则详细规定了不同渔具的标识要求，包括固定渔具和拖网等渔具的标识方式、材料、颜色和数量等要求。

需要注意的是，在（EU）No404/2011中，第9至12条规定适用于在欧盟水域捕捞的欧盟渔船。这些规定要求无论是固定渔具还是拖网，渔具的标识中都必须包含一些特定信息，例如捕捞工具的名称、标识渔具的位置及捕捞工具的所有权信息。这些标识必须以某种方式与捕捞工具永久连接，不得涂改、遮盖或隐藏。对于固定渔具，这些信息需以标签的形式与渔具连接，标签的物理特征需满足法规中的相关规定。

对于在离开沿海成员国基线12 n mile以外的欧盟水域捕捞的欧盟渔船，（EU）No404/2011第13至17条规定了标识的要求。这些规定也涵盖了标识的方式、颜色和数量等方面的要求，但与欧盟水域内的标识要求有所不同，要求渔具必须采用浮标的形式进行标识。浮标的大小、布置和数量等各种参数都有详细的规定，同时还要求浮标装设灯光，满足可见距离至少为2 n mile。

这些标识要求旨在确保捕捞工具可以被追踪和识别，以帮助打击非法、未报告和未受管制的捕捞活动，保护海洋生物资源的可持续性。这些法规为欧盟成员国的渔业管理提供了一种有效的手段，以确保他们的渔业活动遵守国际和欧洲的法规要求。

（四）其他国家对渔具标识的管理要求

1.英国的管理要求

英国渔业监控中心（UK Fisheries Monitoring Centre）在2016年颁布了《渔具的标识、寻回和遗失报告》，该管理办法同欧盟的法令相一致，并在欧盟法令的基础上进行了进一步细化，规定了距离领海基线不同距离的渔具需要如何进行标记（见表2），以及渔具丢失后的处理及报告方法等。例如，该规定要求所有的拖网和固定渔具必须用港口字母和数字（PLN）及标签对渔具进行标识，并对12 n mile以外的标识浮标的类型和相关参数进行了详细规定，其中西面标识浮标如图1所示，由顶部标识或雷达发射器、灯光、旗帜和标签等主要部分组成。该管理规定还强制要求渔具丢失后渔具所有人需要向英国渔业监控中心或英国政府进行报告，否则将受到相应处罚。

图1 英国管理规定中西面标识浮标示意图

表2 渔具标识要求

2.挪威的管理要求

挪威在2015年颁布了渔业法（FOR-2015-02-23-152），该法律规定了挪威专属经济区内所有固定或漂浮的渔具的标识要求。值得注意的是，该法律规定挪威专属经济区外距离海岸基线4 n mile以外的区域，对于使用的刺网和长线渔具，在白天，渔具两端必须有带有雷达反射器或旗帜的漂浮物，在晚上，两端必须有带有反光器和灯光的浮标，以显示渔具的位置和范围。同时，该法律还规定了不同长度渔具标识时应满足的详细要求，例如，渔具的长度超过1 n mile，则必须在两端浮标之间安装一个或多个中间浮标，标记浮标的灯光颜色必须为黄色，并且在黑暗中可见距离至少2 n mile等。

3.加拿大的管理要求

加拿大渔业管理的法律基础主要是《渔业法》，自上世纪60年代已开始实施。近年来，在该法律及其授权的基础上，加拿大不断加强渔具强制标示方面的规定，并规定所有捕鱼经营者需要报告渔具的遗失情况。在加拿大，主要通过标识物和绳索标识两种方式来解决识别渔具所有人和追踪丢失渔具的问题，其中，标识物的标识方法同大多数国家和国际组织的规定类似，可通过漂浮物、浮标和标签等方式与渔具连接，并记载渔具所有人的相关信息。值得注意的是，加拿大的强制绳索标记系统通过将不同颜色编码并与现有绳索交织编织的方式，实现用颜色的设计来区分地区、物种和捕鱼区域。加拿大绳索标记系统的一种编织样式如图2所示。

图2 加拿大绳索标识样式

许多其他区域渔业组织，如东南大西洋渔业组织（SEAFO）、东北大西洋渔业委员会（NEAFC）、北大西洋渔业委员会（NAFO）、印度洋金枪鱼委员会（IOTC），在各自的管理、养护或控制措施方面对其管理区域和渔业有类似的要求。

三、国内网位仪使用和监管现状

（一）使用现状

网位仪是一种我国渔民广泛使用的用于标示渔网位置的无线电设备，其核心部件是船用自动识别系统（AIS）设备中的发射部分，能够发送水上移动通信业务标识码（MMSI），并能被船载AIS设备接收显示。常见渔业网位仪高约25 cm，直径约10 cm，自身具备一定浮力，部分产品有自扶正能力，在水中能保持竖直漂浮状态，便于保持无线电的正常通信，其在网具上的安装布置通常如图3所示[2]。

图3 网位仪布置示意图

目前，网位仪在我国主要用于流刺网、张网及定置网的定位。由于网位仪的价格并不昂贵，大多为300元左右，其使用能够方便渔民定位网具，便于回收且能防止丢失，同时网位仪发射的信息能够被在航船舶接收，还能够提醒其他船舶避开网具，因此深受渔民欢迎。我国现行法律法规没有明确禁止网位仪生产和使用，也未对其使用频率或功率进行规范，所以生产商可根据市场需要生产，渔民可根据自身需要采购，据统计，我国渔业目前所使用的网位仪数量已达50多万套。

（二）监管现状

网位仪属于水上无线电设备，2016年修订生效的《中华人民共和国无线电管理条例》明确行业（系统）的无线电管理责任由本行业（系统）的无线电管理机构承担，2021年修订生效的最新《中华人民共和国海上交通安全法》中则明确规定了渔业无线电的监督管理由渔业渔政主管部门负责。为了整治网位仪在渔业中的无序使用，保障和维护水上交通安全，农业农村部和交通运输部曾多次联合开展“商渔共治”专项行动，专项行动重点包括“网位AIS”清理的专门整治。由于网位仪并不符合《中华人民共和国无线电管理条例》中关于电台或台站的定义，因此国内目前并未有统一的关于网位仪的标准和规范，在无线电管理领域也很少涉及网位仪，《水上无线电台通信规则》中也没有具体适用于网位仪的管理规定[3]。所以，目前国内对于网位仪的治理主要是针对其随意违规布置，通过规范网位仪的布置来避免其滥用而影响船舶正常的通航安全。

（三）存在的问题

1.管理问题

我国虽然有现行的《中华人民共和国渔业法》来统一规范我国渔业活动，但缺乏对网位仪进行监管的法律法规，也没有出台针对网位仪的具体监管措施，导致目前对网位仪的监管存在漏洞。同时，由于网位仪不需要进行相应的法定检验，行业也缺乏成熟的产品性能标准和规范，导致一些不合规的网位仪在市场上流通，也导致一些渔民滥用网位仪，在禁渔区或者影响船舶航行的航道内违规布置，严重影响船舶的航行安全。

2.安全问题

当前网位仪在外海甚至沿海航路附近大量布置，由于其可以发送MMSI且毫无节制地大规模使用，增加了沿海AIS基站信道占用率，导致基站接收船舶正常发送AIS的信道堵塞，给船舶的通航安全留下重大隐患。同时，由于国内网位仪大多使用B类AIS技术，正常航行的商船经过时，其雷达和AIS显示终端上将显示大量信号，值班驾驶员难以区分船舶与网位仪，增加商渔船碰撞风险。例如，2020年11月，一艘外籍商船在舟山水域为了避让网位仪而与一艘渔船碰撞，导致渔船上10人失联。

3.技术问题

为避免船舶驾驶台上的设备信息混乱或过载，国际电信联盟（ITU）与国际海事组织磋商后，在2019年发布的《工作在156—162.05 MHz频段的自主水上无线电装置的技术特性》规定，自主水上无线电设备（AMRD）B组不应被允许使用AIS 1和AIS 2的指定频率。因此，由AMRD B组设备发出的信号和信息不应显示在雷达、电子海图显示与信息系统或AIS上。国内网位仪虽暂时未被纳入AMRD的B组设备，但基于ITU当前的讨论以及其关于A组AMRD的定义，将来只能被纳入B组，而网位仪目前实际上违反了ITU关于B组设备的相关规定（见表3）。

表3 网位仪功率及频率与A M RD B组设备要求对比

四、思考与建议

（一）完善国内相关法律法规

我国目前缺乏明确对网位仪进行监管的法律法规，导致当前网位仪在市场流通及渔业使用环节的种种问题。我国可参考FAO或其他国家关于渔具标识的导则或指南，制定监管网位仪的管理办法以及增加相关的法定检验要求，包括相应的处罚依据和惩戒措施，以明确网位仪的生产标准和要求，规范网位仪的销售、使用和安装，强化对网位仪滥用的监管。同时，鉴于当前IMO正在修订MARPOL公约附则V中有关强制渔具标识的相关内容，我国应根据当前国内渔业渔具的具体使用情况，参考国外成熟的渔具标识法律法规，考虑提前起草制定系统的渔具标识管理规定，以减少网位仪使用过程中的问题和风险，促进渔业可持续发展，同时避免公约修订后导致我国被动仓促履约从而给国内的渔业管理带来不利影响。

（二）制定行业技术标准和规范

我国目前缺乏对网位仪进行标准化管理的依据，通过制定统一的技术标准和规范，可有效加强对网位仪生产和使用的源头监管，避免不符合标准的产品流入市场，同时能够有效促进新型渔具标识方法的推广，为其在市场上的推广打下良好的基础。制定行业技术标准时，除了考虑到网位仪的各种技术参数如发射功率、时隙、频率和电池寿命等须满足国际标准外，还应考虑网位仪的生产、测试和检验方法，以及生产和使用过程中的质量管理和监控等方面的内容，建立相应的检测和认证机制，对生产厂家和设备进行审核和监督，以确保产品符合标准要求。同时，根据我国当前网位仪在渔业中的使用现状，在制定标准的过程中应充分吸纳各方利益相关者的意见和建议，确保标准的科学性和可靠性，以促进对网位仪的有效监管。

（三）推广新型渔具标识方法

为了更好地控制渔具垃圾排放及非法捕鱼，国际社会一直在积极探索和推广渔具标识方法。以欧洲为例，通过渔具标识和登记的相关法规，要求渔业从业者在捕捞过程中必须使用带有标识的渔具，并将相关信息在主管机关登记，同时对标识的具体方式方法进行了明确的规定，以达到对渔具的持续监控。这不仅有效地减少了渔具垃圾的排放，还有助于保护海洋生态环境和促进可持续渔业发展。我国可参考国外现有成熟的渔具标识技术，结合我国渔业目前的标识现状，推广更多实用且成本较低的标识方法，给国内渔民提供更多的选择，以解决只能依赖网位仪进行渔具标识的现状。同时，通过相关法规明确渔具标识的具体要求和规范，并通过政策引导和经济激励，鼓励渔业从业者积极采用新型渔具标识方法，以保证渔具标识工作的顺利推进和有效实施。

五、结语

当前，海洋资源的保护和可持续利用已成为全球共识，而渔具标识作为保护海洋生态和资源的重要手段，在全球范围内被不断推广。目前国外在渔具标识的相关法律法规及技术应用层面都已相对成熟，而我国渔业目前普遍采用的网位仪标识方法虽有相当的优势，但随着使用规模的不断扩大已产生了诸多问题，例如占用现有AIS通信信道、增加商渔船碰撞风险等，并且在国际上有合规性的问题。随着国际社会对于渔具标识的愈发重视，渔具标识正在被纳入IMO的强制文书中，我国应根据国内渔具标识的现状和问题，尽早完善相关法律法规并推广新型渔具标识方法，在强化对现有网位仪监管的同时，提早做好渔具标识强制实施的应对准备，实现渔具标识在国内的普及和推广，推动渔业资源的可持续利用和管理。