小水电清理整改退出类电站社会风险分析探讨

韦志成，王航宇，梁 冬

(广西珠委南宁勘测设计院有限公司，广西 南宁 530007)

0 引 言

为深入贯彻习近平生态文明思想，有效保护和全面修复河流生态系统，进一步妥善处理小水电发展过程中的问题，各地积极推进小水电清理整改工作。部分小水电站因在涉及自然保护区及其他禁止开发区、合法合规性、生态流量与生态环境影响、运行安全、综合利用等方面具有符合退出类的情形，按要求应限期完成清理整改及退出。

1 风险分析的必要性

小水电虽然单站规模偏小，分布零散，但数量众多，在保障农村和偏远地区用电、防洪灌溉、人员就业等社会经济发展中发挥着积极作用，因此大量的小水电站密集退出可能对外产生负面影响，引发矛盾纠纷，存在一定社会稳定风险。

所以，在 “一站一策”实施方案中进行必要的社会风险分析，查找和评估风险，提出防范与化解措施，妥善处理清退过程中存在的问题，是顺利完成小水电清理整改工作的重要环节。

2 风险分析流程和方法

小水电退出主要措施包括工程拆除、生态修复、功能替代处置、合理补偿等，内容相对简单，工期较短；参照重大项目社会稳定风险分析篇章的要求，其风险分析一般可包括风险调查、风险识别、风险评估、风险防范与化解措施等内容。

2.1 风险调查

风险调查可与小水电清理整改综合评估结合进行，主要围绕电站退出的合法合理性、对外产生的影响、与当地经济社会的相互适应性等方面开展，通过现场走访、调查问卷、座谈访谈等形式，充分听取和全面收集利益相关者的意见。

根据现场调查，收集部分退出类小水电站的各方面代表主要意见。

2.1.1 电站业主

(1)评估分类。评估为退出类是否合理，是否将“一刀切拆除”当成“生态修复”，将可以通过整改消除影响或补办手续解决历史遗留问题的小水电列入退出类，强制拆除退出。

(2)补偿标准。目前大部分地区退出电站补偿标准主要通过电站业主与政府协商或以不动产的资产评估作为补偿依据，但水电项目具有一定的特殊性，受水文、地形、地质等自然条件影响较大，且由于建设年代久远，工程图纸、竣工决算等资料缺失，可能造成建设管理成本和退出补偿差距较大。

(3)补偿资金。当前地方政府财政紧张，补偿资金能否按时足额到位存在疑问；部分地方为加快完成清理整改工作，承诺其他优惠政策，后期如遇政府换届等情况，协议能否兑现也存在疑问。

2.1.2 电站员工

受限于地理位置和盈利能力，电站的部分员工为当地群众，一定程度上解决了周边群众就业问题；但因其长年在电站工作，缺乏其他技能，电站退出导致失业或工作调整，对家庭生活和工作就业影响较大。

2.1.3 周边普通群众

(1)功能替代。小水电是偏远山区重要的电力来源，部分还具备防洪、供水、灌溉、旅游等功能，电站拆除后可能导致新的问题。

(2)安保维护。保留的拦河坝、灌溉渠道、供水管道以及电站其他配套设施，如已经成为周边群众生产交通干道的进厂道路等，后期维护管理如何解决。

2.1.4 地方政府部门

(1)经济发展。小水电大多在偏远山区贫困县，电站退出不但使当地政府收入减少，还需支付大量资金补偿；再加上后续防洪安保、维护养护等支出，地方财政压力较大。

(2)营商环境。部分小水电是地方政府按照国家相关鼓励政策、招商引资的项目，拆除退出可能会造成政府面临行政诉讼，影响营商环境。

(3)环境影响。施工过程中产生的有害气体、噪声、扬尘以及危险废物可能会对森林、耕地、植被、村落等造成影响。部分电站库区或者引水渠道等已形成较好生态系统，成为鱼类和鸟类聚集的栖息地，拦河坝的拆除可能会打破现有的生态平衡。

(4)媒体舆情。部分政务新媒体在工作中经常结合自身定位，紧扣热点进行宣传，容易因认知不全面、表达不严谨等，滋生出舆论风险；对于负面的报道，由于关系到群众切身利益，传播扩散速度快，如果没有及时干预、回应，容易形成情绪化主导的舆论氛围，使群众质疑政府部门工作，产生不信任感。

2.2 风险识别

风险识别方法主要有专家分析法、风险核对表法、情景分析法、工作分解法等，采用多种方法结合的方式进行识别风险，可达到提高风险识别准确度的目的。

例如，采用工作分解法和专家分析法结合方式进行风险识别：先将项目工作过程进行分解成一个个具体任务，找出具体任务中政治、经济、社会、自然、管理、技术等方面可能产生的风险并进行归类；再通过风险管理和项目管理方面专家，依靠其知识和经验对项目进行研究，发现并补充问题，并对风险问题做出判断、评估和预测。

2.3 风险评估

由于小水电退出风险存在较多的模糊无法量化的概念，因此可以采用风险概率影响法进行风险评估，不需要建立复杂的模型进行计算分析，分析的结果简单明晰。

2.3.1 估计单因素风险概率影响程度等级

先估计风险因素发生的概率(P)并划分等级，再估计风险因素的影响程度(I)并划分等级，最后确定单因素风险程度(R=P×I)等级，具体等级划分如表1所示[1]。

表1 单因素风险概率、影响程度及风险程度等级划分参考表

2.3.2 专家定量打分

通过专家对问卷赋值，详细统计各风险发生概率及影响程度，进行数据分析，计算出各风险因素的风险程度。

以广西百色市某小水电站退出为例，分析其退出风险因素及风险程度，详见表2。该水电站利用某小(1)型水库引水发电，于2006年6月建成投入运营，总装机容量1 260 kW，发电引水流量0.584 m3/s，设计水头285 m；年利用小时3 851 h，多年平均发电量485万kW·h；现有员工6人，属私营电站。经综合评估，由于电站站址位于自治区级自然保护区核心区内，对生态环境存在影响，列为退出类。

表2 某小水电站退出主要风险因素及风险程度表

退出总体方案为：保留水库拦河坝、溢洪坝段等枢纽建筑物；引水渠道作为灌溉渠道继续保留，增设排水管用于生态流量下泄；封堵电站压力钢管；拆除电站厂房、发电机组和相应设施设备并复绿。

根据统计分析，该电站退出风险程度等级为“一般(M)”的风险因素有3个，主要涉及补偿标准、补偿工作程序、补偿资金和安置保障；其余均为“较小(L)”或“很小(N)”风险。

2.3.3 风险等级评判

目前，风险等级尚无明确统一的评判标准，一般广泛常用的综合风险等级评判标准如表3所示[2]。

表3 项目社会稳定风险等级评判参考标准

结合风险程度计算结果，根据单因素风险程度评判及其他参考标准，该电站退出风险等级为“低风险”。

2.4 风险防范和化解措施

根据风险评估揭示的风险因素，可采取的主要防范措施如下所示。

2.4.1 退出补偿措施

严格合法合规补偿，对已取得有关部门审批手续的，依法依规建设的，予以评估和补偿；对没有取得审批手续或采用欺骗、贿赂等不正当手段取得审批手续的不予补偿。补偿标准、方式和程序上应做到公平公开合理，且确保补偿金额足额及时发放。对失业人员安置给予相应的扶持，如提供就业培训等措施，帮助解决其经济来源问题，减少后顾之忧。

2.4.2 技术经济措施

各项设施拆除或改造前，应积极主动与当地政府和群众交流沟通，不断优化完善工程拆除或改造替代方案，适当改善附近居民水电、交通等基础设施水平和条件。加强多渠道资金的筹措力度，规范资金管理，及时支付进度款等费用。

2.4.3 环境影响措施

采取积极有效的环境保护对策与措施，将工程建设对环境产生的破坏降至最低。对于液压油、润滑油等危险废物，应委托专业机构进行收集、贮存、处理。

2.4.4 项目管理措施

选择资信良好的参建单位，落实责任主体，严格按相关规程规范进行工作，优化实施方案，进行必要的专项评估工作，加强检验监测，确保质量安全。

2.4.5 安全卫生措施

完善参建单位的安全、卫生与职业健康制度，确保各类措施和资源配置到位，定期开展检查。制定有针对性、操作性的相关应急预案并进行演练，在发生事故和险情时能快速处理，避免事态扩大。

2.4.6 社会影响措施

营造和谐的社会氛围，施工期间与当地政府和群众积极沟通和交流，建立良好的关系，尽量为群众提供便利，避免影响现有基础设施的正常使用。

2.4.7 媒体舆情措施

充分运用广播、电视和网络等媒介进行政策宣传和信息发布；强化宣传工作管理，严格审核把关，规范发布程序。建立与基层和群众交流信息机制，保持群众反映和申诉渠道的畅通，发现问题及时反馈处理。针对不实信息和片面言论，要及时主动澄清，最大程度消除负面舆论影响。

3 建 议

由于各小水电站实际情况及所在地方特点不同，涉及的风险因素有差异，需有针对性地进行风险分析；同时应坚持社会稳定问题全过程动态管理，及时发现问题，提出相应对策，并根据实际情况不断调整完善。