美国数字贸易战略：趋势、影响与应对

李晓嘉

【关键词】贸易规则 战略博弈 数字贸易治理

【中图分类号】F734 【文献标识码】A

当今世界信息通信技术飞速发展，互联网与经济社会发展紧密结合，数字贸易快速兴起成为各国实现经济增长和社会进步的重要驱动力，将深刻改变全球经济格局、利益格局、安全格局。美國为维护其主导地位，参与和引领全球数字贸易治理，并意图扩展“数字霸权”。

美国数字贸易战略的总体布局

首先，美国是当今世界数字贸易最发达的国家，在数字贸易国际规则制定领域处于领先地位，主导全球数字贸易治理格局。美国力图打造一个普遍的、体现美国意志的全球数字贸易治理体系。为了应对传统贸易规则可能引发的风险，美国政府积极制定发展电子商务政策。1995年，克林顿政府开始拟定《全球电子商务框架》，确立了美国数字贸易发展的精神和原则。2001—2010年的探索期和2011—2020年的高速发展期，美国历任政府不断完善国内数字贸易相关法律法规，率先推出数字贸易规则。美国参与全球数字贸易治理主要是通过主动与主权国家协商，大力推动体现本国利益的数字贸易规则谈判以及以服务贸易为主的贸易规则的产生和实施。美国通过与澳大利亚、墨西哥、日本、加拿大等国家签订的自由贸易协定，突出以“自由”“便利”为核心的数字贸易政策主张，在数字贸易规则领域形成了一个较为全面的、高强制性的“美式模版”。即使在2017年特朗普政府宣告退出跨太平洋伙伴关系协定，但其在过往谈判中提出的一些理念仍然深刻影响着接下来的国际数字贸易规则制定，其主导的规则条款也往往被当作全球各类数字经济协定的蓝本。

其次，美国在数字技术和数字服务贸易领域具有明显优势，其主张集中体现在第二代数字贸易规则上。作为数字搜索引擎服务提供者，谷歌占全球搜索引擎市场份额约92%；作为网络社交媒介提供者，脸书全球月活跃用户约占世界人口的1/3。①依仗其数字产业和技术优势，美国数字领域主张集中在推动数字贸易自由化等相关政策上，聚焦于“跨境数据自由流动”“网络接入与使用”等第二代数字贸易规则。

在跨境数据流动方面，美国把跨境数据自由流动认定为数字贸易规则中的核心条款。美国数字贸易产业的服务提供和业务运营，建立在对数据的自由获取和跨境流动基础上。在“美国—墨西哥—加拿大协定”中美国明确要求，不得禁止与要求各缔约国以国家安全为由阻碍跨境数据自由流动。在源代码本地化方面，美国坚持反对数据协定源代码强制本地化。美国知识和技术密集型企业掌握大量全球领先的专利技术，源代码本地化会增加企业在知识产权保护方面的担忧，所以对于当地要求企业提供软件源代码的政策较为抵触。不过在实际谈判过程中也存在一定灵活空间，美国在相关条款规定了“安全例外”或“一般例外”，增加了与他国在这方面妥协并协商达成一致的可能性。②在知识产权保护方面，美国致力于制定高标准的知识产权保护规则，包括知识产权的强保护和知识产权执法的高标准。美国作为全球实力最雄厚的软件服务供应商，强调禁止强制性技术转移，制定相关贸易规则禁止对企业提出转移技术、生产流程等其他产权信息的要求。③在个人信息保护方面，美国提倡尽可能减少个人信息保护规制带来的干扰。

最后，长期来看，美国将继续大力维持其在全球数字贸易治理领域的影响力，强调保持数字经济领导地位，以保护开放和自由的互联网为借口，不断强化对全球数字贸易规则制定的主导权。美国在全球治理方面坚持以本国更卓越为立论基础的例外论，特朗普政府强调“美国优先”，而拜登政府继承了特朗普政府部分贸易政策，并将“数字霸权”与国家安全联系在一起，将经济、科技议题“安全化”。此外，美国也一直积极参与并主导制定国际贸易协定，其中的很多规定都彰显了美国的意志和主张。今后，美国依旧会通过深化与印太以及西方阵营之间的战略协作，构建数字贸易领域“小圈子”，维护其数字贸易规则制定的主导权。

美国数字贸易战略的最新趋势

当前，美国已将我国在数字贸易领域的发展视为其亚太地区主导权的主要威胁。我国作为世界第一制造业大国，通过互联网等信息技术打造数字化、集约化的网络交易平台，为传统行业提供创新生产力，为数字贸易发展缔造了高质量产业基础优势。特别是近年来，我国深入实施国家大数据战略，将发展数字经济作为建设现代化经济体系的重要引擎与构建新发展格局的重要支撑，数字经济规模与水平突飞猛进，数字领域的技术研发、应用创新、设施建设不断加快。同时，我国在2021年先后申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》，不仅有助于顺应全球数字经济、数字贸易发展大潮，提高数字贸易治理水平，提升在全球数字治理领域的话语权，而且也将为各成员国提供广阔的市场，促进亚太地区乃至全球数字经济的开放融合。在此情形下，拜登政府提出“印太经济框架”，以期实现遏制我国发展的意图。

第一，确保数字领域的科技优势和领先地位。美国是世界头号科技强国，数字技术是科技领域的核心要素，确保数字技术的世界领先地位，对美国未来经济繁荣和国家安全至关重要。拜登政府认为，中国数字技术的长足进步已经威胁到了美国的科技强国地位，美国需要制定一个以“数字现实政治”为基础的宏大战略，通过推广数字创新政策体系来打压以中国为主的竞争对手，保持美国的科技优势。④2021年6月，美国参议院通过规模2500亿美元的《美国创新与竞争法案》，欲借此加强本国科技研发并同中国竞争，但该法案在众议院被搁置。2022年3月，美国总统拜登签署了一项行政命令，指示政府机构仔细研究加密货币可能带来的好处和风险，包括研究创建美国央行数字货币（CBDC），以强化美国在全球金融体系和经济竞争力方面的领导地位。美国国家科学基金会（NSF）数据显示，在人工智能领域，美国政府将向国家科学基金会下属5个AI研究所各投资2000万美元；在量子信息领域，未来五年，美国政府将投资6亿2500万美元，并在5个能源部下属实验室新设量子信息研究中心。

第二，支持数字企业强化竞争力。前沿数字企业所拥有的数据资源和技术优势，对于各国在国际竞争中抢占制高点和话语权尤为重要。拜登政府提出，要强化数字领域政企合作。美国政府开始对半导体等产业的企业进行补贴与投资支持，与科技巨头的技术合作也将高于反垄断的目标，全球数字霸权战略诉求优先于公平竞争。⑤与此同时，美国进一步加大对华科技尤其是核心技术的打压，并逐步向整个科技生态系统扩展，力求压缩我国科技企业生存空间。比如，美国持续围绕“人权”“网络安全”等议题挑拨国际关系，破坏和抹黑我国科技企业商誉。

第三，构建数字多边联盟。美国数字贸易治理主要通过与有关国家和地区谈判协商，推动以服务贸易为主的贸易规则制定来实施。拜登政府的“印太经济框架”力图通过继续主导地区贸易规则制定，重拾被特朗普政府舍弃的政策工具，以深化与印太以及西方阵营之间的战略协作。为此，美国加紧与多个国家就数字贸易议题进行谈判，借助《美日数字贸易协定》以及“美国—墨西哥—加拿大协定”等的相关规则，吸收《数字经济伙伴关系协定》等的相关条款，构筑“数字霸权”。一是加强与日韩等东亚国家的合作，力争在数据使用等领域统一标准，达成数字贸易协议。二是不断加大投入拉拢印度，频繁诱压东盟国家选边站队，拟占据“印太数字贸易协定”与《数字经济伙伴关系协定》竞争主导权。三是利用澳大利亚、加拿大等国家，阻碍中国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》谈判的进程。

第四，设置数字贸易壁垒。在关税方面，美国对超级计算机、5G和先进半导体等战略性行业和产品设置或维持选择性关税。在市场方面，美国有意扩大对包括消费电子产品在内的所有贵重电子产品的市场准入限制。在技术方面，促进更多电子制造企业在美国投产，以市场准入和知识产权限制特定企业（如中兴、华为）的技术贸易，审慎应对跨境技术并购和改善知识产权等条款，推动全球技术供应链重新定义。比如，美国、日本等七个国家和地区担忧数据流通问题，因此准备将中俄排除在外，重新制定一个基于一定信赖关系的国家和地区框架，这一框架有可能扩大至南非等亚太经济合作组织成员以外的国家和地区。可以预料，未来美国会继续通过贸易磋商力推跨境数据流动，强化个人隐私保护，推动更高标准的“美式数字模版”，并施压中国开放数字市场。

第五，将数字治理规则与价值观挂钩。美国将“数字霸权”与国家安全紧密联系，以地缘秩序与国家安全尺度衡量他国的倡议，将经济、科技议题“安全化”。2021年2月，美国贸易代表办公室发布《2021年中国加入世贸组织承诺报告》，否定中国履行加入世贸组织承诺方面的成绩，指责中国对多边贸易规则带来巨大挑战，严重影响全球产业和工人的利益。2022年3月，美国贸易代表办公室发布《2022年贸易政策议程和2021年度报告》，妄言“中国作为一个非市场经济大国，通过其经济政策和实践扭曲了全球贸易，对美国的生产、投资、甚至消费造成了损害”。可以预见，美国今后在包括数字贸易在内的国际经贸新规则中，仍将不断对华提出体制性、安全性问题，竭力削弱中国的话语权。⑥

美国数字贸易战略的影响评估

第一，不利于数字经济安全的维护。美国把所谓的“民主价值观”与多双边贸易规则谈判挂钩，重点、优先与向其靠拢的国家、地区及企业合作，进而将“价值观”与市场准入捆绑，相关国家及企业由此面临两难处境，“保持中立”也需要付出高昂成本。比如，拜登上任后高调回归多边主义，通过修复盟友关系、联合盟友制衡中国在全球治理相关领域的影响力。拜登政府对华技术打压政策考量更为成熟，对涉及国家安全及未来产业关键尖端领域采取精准打击，对于完全商业化领域则愿意与中国谈判争取商业利益最大化。

第二，拉大发展中国家与发达国家之间的数字鸿沟。跨境数据流动是所有快速发展的数字技术的核心，深刻影响世界各国的创新与经济进步。美国科技领先公司借助分布在全球的数据中心和跨国互联网，提供各类先进的数字产品和服务并获取高额利润。美国政府通过贸易协定推行其跨境数据流动规则，一方面借助“长臂管辖”和庞大情报网络，限制涉及重大科技及关键基础设施领域的本土数据转移⑦；另一方面服务于其垂直型数字经济国际分工格局，利用垄断的核心技术和数据向中国等发展中国家市场进行渗透，最大程度利用发展中国家的人力资源优势，导致全球区域数字经济和数字贸易的发展差距进一步加大。⑧

第三，不利于全球数字贸易自由化。美国设置新型的数字贸易保护政策，包括市场准入、知识产权保护等，已经异化成一种泛国家安全、泛国家数字主权的概念，事实上构筑起对后发国家的数字贸易壁垒。这种数字贸易壁垒加大了企业依靠数据流动开展商业活动的运营成本，不利于发展中国家数字企业迈向数字价值链上游并进军美国等海外数字市场。同时，数字贸易壁垒对全球数字贸易规则形成挑战。一些新兴区域贸易协定在推动数据自由流动和保护个人隐私方面形成了不同程度甚至是过于严苛的标准，为发展中国家参与数字领域国际规则和标准制定、发展数字贸易制造了障碍。比如，东亚地区各国的数字化程度不及欧美地区，在保护本土不成熟的数字产业发展方面有着共同的需求；南亚和东南亚国家对于“印太经济框架”及相关数字规则存在担忧和疑虑；东盟国家从维护自身安全的角度考量，对“印太经济框架”及相关数字规则持谨慎态度，担心可能破坏东盟一致性；欧盟目前致力于打造单一数字空间以提升自身相对优势，其力图凭借自身庞大的数据市场和数据经济优势，通过实施先规范后发展的路径，争夺国际数字规则制定的话语权。

总体而言，美国会在比较长的一段时间内保持世界综合实力最强的位置，但当前国际关系体系已经发生不可逆转的结构性变化，美国在全球经济和政治中的主導地位正在下降，世界上充满活力和前景的国家和地区的作用已经大幅提升。以中国为代表的新兴市场国家在经济、政治、文化等领域的影响力大幅提升，尤其在科技创新领域已经走在世界前列。近年来，我国数字经济在政策扶持和市场推动下实现了跨越式发展，规模稳步扩大，占GDP比重不断提升。我国全球数字经济大国的地位进一步巩固，并不会因为一些阻扰而止步不前。

应对美国数字贸易战略新动向的建议

在构建数字贸易治理体系实践中，美国更多以本国利益优先，致力于打造凸显本国意志与主张的全球数字贸易治理体系，针对中国的数字贸易治理战略新动向初现端倪。对此，我国应密切关注，深入分析其演进趋势，不断提升自身数字经济实力，牢牢把握数字贸易治理主动权，坚决维护自身发展空间和国家利益。

第一，积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》进程，拓展数字贸易发展空间。中国加入《数字经济伙伴关系协定》，能够展现中国参与全球数字贸易治理的开放姿态与争取主动权的意愿，有利于增强中国在数字贸易、电子商务、大数据等前沿领域的国际经贸规则制定能力，占据国际数字竞争的先机；有利于推动数字贸易领域扩大开放，与成员建立起规则相通、标准相容的一体化数字贸易市场；有利于拓展与各国在新兴数字领域的互利合作，为企业带来数字产业合作商机，促进各方数字经济发展。同时，中国积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》进程，也将增强其作为更广泛国际数字经济规则的影响力。

第二，提升数字经济实力。数字鸿沟是全球数字贸易规则制定进程中的重要阻力，而我国在此领域仍有较大提升空间。对此，应加强中西部以及广大农村地区数字基础设施投资与建设，特别是大力投入新基建，建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，以智能制造为核心，加速新一代信息技术与制造业的融合，促进数字经济创新发展，支持企业建设具有全球影响力的产业创新基地。同时，构建数据流动分级分类管理体系，提升数字经济运行效率，研究制定针对数字经济企业的财税政策，并提高社会成员的数字素养。

第三，破除数字贸易壁壘。面对各国对数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等方面的关切，我们要秉持以人为中心、基于事实的政策导向，鼓励创新，建立互信，支持联合国就此发挥领导作用，携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。⑨比如，通过把共建“一带一路”同各国发展战略、区域和国际发展议程有效对接、协同增效，能够最大限度破除贸易壁垒，推进贸易便利化。因此，应坚持共商共建共享原则，秉持绿色、开放、廉洁理念，深化务实合作，帮助相关国家推动数字基础设施建设、提高互联网普及率、促进数字基础设施互联互通，为相关国家经济增长和数字化转型创造新机遇。⑩

第四，构建数字贸易规则体系。当前，我国数字经济发展迅速，涉及以大数据、人工智能、互联网应用为代表的新技术、新产业的众多方面。这就需要有针对性地加强信息技术领域立法，及时跟进研究互联网金融、人工智能、大数据、云计算等与数字经济发展密切相关领域的法律制度，抓紧补齐制度短板，为数字经济创新发展提供规则依据。一方面，应积极确立相关规则，鼓励、引导、促进数字经济发展；另一方面，应在立法中明确监管原则，创新监管理念，优化监管技术和手段，实现激发数字经济活力与促进企业规范经营并重。此外，发展数字经济要注意合理使用和保护个人信息，避免不法分子利用数据侵犯他人合法权益。要根据数字经济本身的特性、数字技术与实体经济融合的特性不断调整政策，更好推进数字产业化和产业数字化。

第五，深化数字贸易合作。习近平总书记明确指出：“科技成果应该造福全人类，而不应该成为限制、遏制其他国家发展的手段。”“你输我赢、赢者通吃不是中国人的处世哲学。中国坚定奉行独立自主的和平外交政策，努力以对话弥合分歧、以谈判化解争端，在相互尊重、平等互利基础上，积极发展同各国友好合作关系。”？因此，应推动构建与发达国家互利共赢的合作模式。依托自身在数字贸易方面的先行优势，提高在全球数字贸易规则制定中的话语权；在数字贸易谈判中求同存异，尽力弥合认知分歧，妥善处理与美欧等发达经济体的矛盾和冲突，优先突破矛盾较为缓和的经济层面议题，维护好广大发展中国家的利益。此外，应秉持共商共建共享原则，与各国就网络空间治理、数字治理、网络安全等相关议题加强交流合作，推动形成开放、包容、安全、共享的治理规则。

（作者为对外经济贸易大学政府管理学院教授、博导；对外经济贸易大学政府管理学院硕士研究生王姿心对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金项目“多维贫困视阈下财政支出减贫的作用机制和动态效应研究”（项目编号：19BJY229）和“对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金资助”（项目编号：QHZX01、20YQ09）阶段性成果】

【注释】

①张茉楠、周念利：《中美数字贸易博弈及我国对策》，《宏观经济管理》，2019年第7期。

②李杨、陈寰琦、周念利：《数字贸易规则“美式模板”对中国的挑战及应对》，《国际贸易》，2016年第10期。

③来有为、宋芳秀：《数字贸易国际规则制定：现状与建议》，《国际贸易》，2018年第12期。

④王晓文、马梦娟：《美国对华数字竞争战略：驱动因素、实现路径与影响限度》，《国际论坛》，2022年第1期。

⑤余南平、冯峻锋：《数字经济时代的新型国际竞争》，《现代国际关系》，2022年第1期。

⑥李庆四、魏琢艺：《拜登政府对华的“弹性遏制战略”》，《现代国际关系》，2021年第5期。

⑦熊鸿儒、田杰棠：《突出重围：数据跨境流动规则的“中国方案”》，《人民论坛·学术前沿》，2021年第17期。

⑧蓝庆新：《美欧日数字贸易的内涵演变、发展趋势及中国策略》，《国际商务》，2019年第6期。

⑨习近平：《戮力战疫 共创未来》，《人民日报》，2020年11月21日。

⑩《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，中华人民共和国中央人民政府网，2021年3月13日。

习近平：《让多边主义的火炬照亮人类前行之路》，《人民日报》，2021年1月26日。

责编/孙渴 美编/宋扬