泸水市易地扶贫搬迁林地经营管理措施研究

曾秀花

（泸水市林业和草原局，云南 泸水 673199）

0 引言

所谓易地扶贫搬迁，一般指因为原居住地环境条件的限制，难以满足当地经济发展需要，一方水土养不活一方人，对这类居民集体迁移的一种扶贫手段。易地扶贫搬迁对象有六种情况：资源承载力严重不足地区、公共服务严重滞后且建设成本过高地区、地震活跃带和地质灾害多发易发地区、国家禁止或限制开发地区、地方病高发地区、其他确实实施易地扶贫搬迁的地区。泸水市易地扶贫搬迁对象主要从资源承载力严重不足地区、公共服务严重滞后且建设成本过高地区、地质灾害多发易发地区的居多，搬迁到城镇社区后，在城市务工就业，安排社区公益性岗位，融入城市社区新生活，共享教育、医疗等城市公共服务设施。易地扶贫搬迁后，远离了迁出地生产生活资料，迁出地留出了一定发展空间，迁出地闲置的土地、林地盘活利用是关键，解决搬迁群众担心林地流失问题，经营管理好迁出地的林地，增加搬迁群众经营性收入、财产性收入，实现搬得出、稳得住、能致富的目标[1-2]。

1 泸水市易地扶贫搬迁概述

泸水市“十三五”易地扶贫搬迁总规模8008 户30250 人、其中建档立卡贫困人口搬迁规模7694 户29313 人、同步搬迁314 户937 人，建档立卡贫困人口搬迁占总搬迁规模的百分之96.86%。共建设17 个集中安置点（进城入镇安置点11 个，一户一宅安置点6 个）和1 个分散安置，其中：800 人以下集中安置点9 个、800～2499 人安置点3 个、2500～2999 人安置点2 个、3000～9999 人安置点2 个、万人以上安置点1 个，分散安置1 个。泸水市搬迁农户总的林地面积（包括自留山、责任山、集体林等）约有225819.436 亩，已经享受公益林补偿面积152676.566 亩，有6294 户农户享受国家政策转移性收入，没有纳入公益林补偿林地有73142.87 亩，还有1714 户农户需要享受国家政策性转移性收入。

2 易地扶贫搬迁中后续发展遇到的难题

2.1 后续发展存在滞后性

易地扶贫搬迁安置工程硬件标准较高，前期投入大量人力物力财力，但搬迁安置后的后续扶持发展资金投入不足、产业发展培育不足、创造就地就业务工岗位渠道不宽、后续增收不足等原因，加之安置点配套公共服务设施投入不足，易地搬迁安置预期目标与后续扶持发展不同步，后续就地就近就业务工增收稳得住目标存在差距。主要表现在：①产业结构单一，附加价值不足，以泸水市为例，易地扶贫搬迁后，虽然居民住上了新房子，绝大多数家庭安排了公益性岗位，城乡低保等社会保障措施，每个月都有稳定基本生活收入来源，还有迁出地有公益林林地补助收入，都是国家政策性转移性收入，迁出地林地经营管理增收几乎没有，搬迁后整体的收入水平提升并不显著。②个别安置点过于集中，安置人口过多，环境承载力空间有限，虽然有前期充分论证，作了长期规划设计，有比较完善相应预案，但在实际迁入地资源环境的承载能力考虑不足、论证不充分，没有最基本生产资料要素保障，一户一块菜地也没有，基本生活开支过大，给后续发展稳定带来了极大的挑战和考验。③就业帮扶车间发挥效益不足，就地就近就业岗位不足，易地扶贫搬迁安置后，同步建设了一些民族服装加工点的就业帮扶车间或棒球缝制加工车间，对搬迁居民进行技能培训后，中年妇女就地上岗就业，实现了在家门口就业增收，但泸水市就业帮扶车间市场前景不佳，小散弱，难以支撑整个易地搬迁居民增收，难以持续生产发展，给易地搬迁居民就地就近务工增收，实现稳得住、能致富目标带来了长久影响[3-5]。

2.2 其他保障性政策跟进慢

对于易地扶贫搬迁的居民来讲，后续管理工作中，基本上针对居民的住房和收入问题进行了重点研究，居民的住房得到了极大改善，基本生活得到了保障，但是从医疗、教育、城乡低保一体化和居家养老服务中心、托幼中心、红白理事场所、老年人幸福食堂、公益性生态公墓等配套设施投入不足，面临着很多困难需要加以及时解决。当前，易地搬迁居民与迁出地三块地的权益呈剥离状态，若不能量身制定相关保障性政策，就会影响到搬迁安置居民的生产生活水平，其中，社会保障、医疗以及子女教育问题更加受到关注，也就是说，保障易地扶贫搬迁居民的生活，不能仅仅解决住房问题，其他相应配套政策也要及时跟进，优先叠加享受国家各项政策，让易地搬迁安置居民在社区安家落户并且能致富。

2.3 基层社区治理面临挑战

从社区管理工作情况来看，政府相关部门人员有限，不可能长期在安置区帮助社区干部管理工作，基层社区治理由所属乡镇（街道）及新成立社区负责，政府相关部门组织前期搬迁入住工作，后期有稳定收入城市社区里生活，给城市社区管理者带来了极大挑战。

易地扶贫搬迁集体迁移后，绝大部分搬迁群众都是当地少数民族，中年以上搬迁农户文化程度低，不会讲普通话，与外界沟通交流少，外出务工有一定困难，再加上易地搬迁居民本身有故土难离的情结，搬迁到新的生活环境里，生活习惯和生产方式发生了根本性变化，个别易地搬迁安置区居民社区生活暂时不适应，找不到就地就近就业岗位，整天游手好闲，聚会饮酒作乐，内部还会发生一些矛盾，引发社区不稳定因素，这给基层的社会治理带来了极大的挑战[6]。

2.4 内生动力不足

所谓的内生动力，易地搬迁居民过上更加美好生活奋斗的动力，搬迁居民原居住在高海拨山区，生产生活条件十分艰苦，生产方式比较落后，很多居民的经济来源主要是“靠山吃山”，自给自足的自然经济为主，对生态环境保护难以兼顾。搬迁到社区后，还存在“等靠要”思想[7-8]，依靠国家对边疆民族地区特殊政策补贴，维持基本生活，致富带头人引领带动不足，积极性、上进心不足，勤劳致富愿望不那么强烈，个别易地扶贫搬迁安置区没有达到预期效果。

3 易地扶贫搬迁的林地经营管理对策

3.1 推行公益林生态效益补偿机制

所谓公益林生态效益补偿机制，就是在进行生态保护工作中，生态受益者提供补偿给生态保护者，现行的公益林生态效益补偿制度已经实践成功，推行公益林生态效益补偿制度，使易地搬迁原迁出地林地纳入公益林生态效益补偿范围，主动参与原迁出地公益林的管护，增加生态效益补偿转移性收入，盘活原迁出地林地资源，修复原有生态功能，更好地保护迁出地生态环境。

为了保证公益林生态效益补偿机制的推行效果，应在《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地法》的基础上做好承接工作，我国法律目前对于利益牺牲者的权益保护不足，虽然在法律当中说明了，被划为保护区、公益林的林权人有拒绝和申请调出的权利，但是整个流程完全空白，也几乎很难看到成功的先例，很多林权人作为利益牺牲者，自身权益没有得到保障，因为保护区的划分，导致所属林地分散、破碎，国家在这方面，没有额外的补偿，也不接受调换，导致了基层林地纠纷增加，生态效益补偿工作推动困难，为此，政府在承接当地的生态效益补偿工作时，要注重对生态服务者、保护者和利益牺牲者权益的保护[9]。

另外，还应学习国外发达国家成功经验，积极引入市场化拓宽补偿资金的来源渠道，在这方面，可以先从地方公益林、集体林和商品林等进行探索，通过统一的林业生产方式，提升经济效益，同时做好统筹规划，找到生态建设与林业生产之间的平衡点，以入股分红等方式，提高补偿标准，调动林农参与的积极性。

3.2 推行生态护林员制度

生态护林员制度是我国森林生态建设以及精准扶贫精准脱贫工作的重要尝试，其本质是政府购买服务。生态护林员政府购买服务资金主要来自中央财政或省级财政资金，政府购买服务对象是脱贫户，通过在脱贫户群体当中选聘生态护林员，享受相关补助待遇提高脱贫户收入，调动脱贫户参与森林生态资源保护积极性，达到生态建设和自然资源保护目的，可谓一举两得。

不过当前我国的生态护林员制度推广还处于初级阶段，整体来讲呈现不均衡态势，一些地方的生态护林员制度未能在生态建设与精准扶贫工作中贡献预期的力量，为了保证泸水市扶贫搬迁安置工作能够积极践行精准扶贫战略，更好的实现林地经营，应该积极探索生态护林员制度，做好生态护林员与原有护林员之间的工作管理和协调，并进一步明确以下几点：通过生态护林员选聘制度，有效增加易地搬迁居民公益性岗位，增加转移性持续稳定收入，提高易地搬迁居民整体收入水平，从而为易地搬迁居民稳得住目标作出积极贡献。首先要制定好责任制度，划分区域，明确到人，责任到人，出现问题能够追查到人，避免出现推诿扯皮；其次林业主管部门要不定期进行检查，发现问题及时纠正，严格执法；第三是将监督检查结果与考核结果挂钩，乡镇（街道）监督管理主体责任，管好用好生态护林员这支队伍，防止出现生态护林员在岗不履职的情况发生。

3.3 大力发展林下经济

林下经济是在保护森林资源前提下发展林业经济增加林农收入的重要手段，对于泸水市易地搬迁安置居民来讲，最大优势是山上林地，盘活迁出地林地资源，林下种植中药材、野生菌、花卉、饲草、水果等，发展林果、林花、林药、林菌、林草等，发展林下经济，发挥森林资源覆盖高的优势，改变易地搬迁安置区产业结构单一难题。通过大力发展林下经济，进行产业内部结构转型，点连成串，形成规模化生产经营，发展加工业，延伸产业链，通过加工来提升产品的经济效益和附加值，增加就地就近就业，增加居民的收入，进而对迁出地森林资源进行利用保护，达到保护与发展双赢的目标[10]。从各地区的实践结果来看，林下经济的发展是当前协调生态建设与区域经济建设的重要平衡点，部分地区因为发展林下经济，还形成了区域特有的产业品牌，有效的弥补的当地产业的不足，增强了林业生产竞争力，并且能够医生森林生物多样性，是未来泸水市易地扶贫搬迁工作重要探索方向。

3.4 开发森林生态旅游

易地搬迁迁出地加强生态建设的同时，大力发展森林生态旅游业，就目前而言，通过生态旅游项目实现脱贫致富成功经验，在加强生态修复建设的同时，借助周边的自然保护区、国有林区或者旅游风景区，吸引大量游客入驻，结合当地丰富民族文化资源，为游客提供具有地方少数民族特色餐饮和民宿客栈服务，提高易地搬迁安置区居民的森林生态旅游收入，这也符合当前我国乡村振兴发展战略的要求。

泸水市作为怒江傈僳族自治州下的县级市，本身具有较为浓厚的少数民族文化底蕴，再加上自然风光秀丽，有听命湖、老虎跳峡谷等非常不错的风景区，整体自然环境十分适合进行旅游开发，对于此，结合扶贫搬迁区域实际情况，开展生态旅游项目，能够更好的提升人民收入，也符合社会发展和乡村振兴的重要趋势。

3.5 拓宽资金来源渠道，提升内生动力

就当前易地搬迁安置区部分居民内生动力不足，缺少自主创业能力，政府要积极扶持适合的项目，鼓励居民自主创业，进一步拓宽资金来源渠道，为易地搬迁居民创业提供资金支持。就目前而言，部分易地搬迁安置区居民，通过林权抵押贷款方式，有创业资金需求居民信贷扶持，使越来越多的自主创业居民通过自己的努力实现了脱贫致富[11]。

4 结语

总而言之，当前泸水市易地搬迁安置，在精准扶贫方面取得了阶段性的成果，但是在后续管理和后续扶持发展方面还存在问题，甚至极个别搬迁居民会有返贫情况，使搬迁的居民持续增收，提高生产生活水平，是一项长期而艰巨任务。对此，充分利用原迁出地林地资源，通过公益林生态效益补偿机制、生态护林员聘用机制、发展林下经济、培育森林旅游等方面，盘活原迁出地林地资源，持续增加搬迁居民收入，真正实现易地扶贫搬迁“搬得出、稳得住、能致富”的预期目标。