新乡市地摊经济治理的困境与多元主体治理创新路径探究

张秀婷，孙大海

1.新疆大学；2.青岛农业大学

一、绪论

新乡市劳动力资源与就业岗位数量存在供需矛盾、服务业发展不足、吸纳就业不充足、不平衡使得当地地摊经济快速发展。地摊经济的发展加大了城市治理的难度，使地摊经济的发展陷入困境。不同利益代表者共同参与到地摊经济治理中，构建多元协作平台，有利于协调不同群体之间的利益需求，破解城市地摊经济治理的难题，促进城市地摊经济的治理创新，形成街头善治的和谐状态。

二、地摊经济治理困境

（一）政府难以实现有效治理

1.配套政策缺失，现有政策灵活性太强

新乡市目前关于地摊经济的政策文件只有两个，但对于摆摊区域的限制、摆摊人员的要求、允许摆摊的时间等关键问题并没有统一的规定，即使曾对相关问题做过统一规定，但是新乡市内不同区的地方政府价值取向具有差异性。经济基础好，配套设施完备的区对摊贩的摆摊行为更加包容和支持，相比之下，经济发展水平越低的区，地摊经济越容易引发问题，城管会以更强的力度管控，限制其发展。所以，即使有统一的规定，在执行过程中也是困难重重。而且，本市在地摊经济政策的制定过程中，借鉴其他地区政策的力度太强，忽略了本市地摊经济发展的特点，只是将其他地区的政策移植复制到本地区，而不是制定出符合本地区发展的政策。

2.各部门之间权责不清，协调性差

党的十八届四中全会后，全国各地开始启动城市执法体制改革，新乡市由于一些特殊原因，并没有进行执法体制改革响应中央的要求，使得城市各职能部门之间权责模糊不清，相互推诿扯皮事件经常发生，城市管理事务繁杂，而城管执法体制又落后，使地摊治理陷入困境。城市各职能部门虽然是为居民服务，是城市居民利益的代表者，但是各部门的工作人员是“经济人”，各部门在遇到棘手问题时难免会各自为政，只求尽量减少本部门的利益损失。各部门之间的利益分化使各部门都在通过获取更多的资源来达到实现自身利益最大化的目的。所以对地摊经济也往往是选择性处理，以致政策执行效果难以达到预期。

（二）部分城市居民排斥地摊经济

1.地摊经济容易扰乱市场秩序

近几年来受疫情影响，正规经营的商铺经营困难，承受着每月的房租和人工工资成本，无序经营的流动摊贩对其他正规经营的商贩造成不公平竞争，影响了商铺正常有序的经营，使这些正规商户亏损严重，几乎倒闭，严重地破坏了市场公平竞争原则，扰乱了正常的经营秩序。部分不遵循市场秩序的摊贩，在买卖过程中不讲诚信，当消费者发现自身权益受到侵犯，由于摊贩经营地点的灵活性而无法及时挽回损失，严重损害消费者的权益。

2.地摊经济容易恶化城市交通

地摊经济的迅速发展在一定程度上对城市的交通造成了困扰。流动摊贩往往没有固定的场所，大多集中在公交车站、广场、市场周边等公共空间，在人流和车流的高峰期出摊，甚至会靠近道路沿线、交叉路口，占用人行横道。摊贩占用私人车位、消防通道、盲道的现象屡有发生。随着新乡市不断的发展，城市中各类车辆的增多，城市居民对城市道路的交通需求增大。部分流动摊贩为了自身利益需要，占据在人流量大、车辆密集的道路及其两侧，形成了安全隐患。

（三）流动摊贩自治过于无序

新乡市关于地摊经济的政策一直处于弹性变动中，关于摊贩区也并没有统一完备的规范，摊贩区的摊贩实行自治。摊贩区管理规范的缺失最容易造成的问题是竞争摆摊位置，摊贩区出摊边界模糊，摊位规范设置得不清晰，部分摊贩会因为摊位而产生矛盾，争执不休。随着新乡市的不断发展，城市外来人口不断增加，流动摊贩的数量近几年来也呈直线增长的态势，受经营场所的限制，城市各大街道难以容纳人数不断增长的流动摊贩，人流量大的地方摊位竞争激烈，由于没有具体的规范，摆摊现场秩序混乱。

三、多主体协同治理创新路径探究

（一）“从主导到引导”：地方政府治理转型

1.治理理念：从“单主体式”走向“多元化”

针对新乡市地摊经济现存问题，政府在治理理念上要做到以下几点，第一，政府应明确自身定位和职能，由“划桨”者向“掌舵”者转变，担任整体机制领导者和监督者的角色，统筹协调城管部门、公众和经营管理者，使其能够在既定的框架内各司其职，保证城市地摊经济的正常和持续发展；第二，政府应转变传统的单一主体治理模式，从思想上转变治理理念，推动政府职能转变，精简机构改革，让社会多方主体参与到城市地摊治理中，实现地摊经济多元共治，尽可能减少政府治理过程中出现的盲区；第三，政府应最大限度地平衡公共利益和个人利益的关系，平衡好政府执法与服务之间的关系，平衡好民生和城市管理的关系，实现多方共赢的目的。

2.治理方式：从“粗放式”走向“精细化”

长期以来，地摊经济难以在城市空间中站稳脚跟。究其原因，在城市升级发展的过程中，地摊经济的存在与城市的粗放治理有着一定的关系。由于从事地摊经济的群体大多为乡镇进城务农人员、暂时失业者，他们一般没有太高的学历以及大多为低收入群体，对政策的解读能力较弱。同时，存在因摆摊空间的竞争关系而引发矛盾，甚至极易与城管执法者发生冲突。针对新乡县的地摊经济治理，政府部门应该建立一整套完备、细致的管理制度，无论是疏导区的选址、政策的宣传，还是城管的执法活动、流动摊贩合法权益的保障，每一项工作从规划到实施都应有配套的管理细则，既要考虑流动摊贩的生存与发展，又要为城市的持续发展做长远规划，使流动摊贩的管理能在制度的框架下实施。从政策制定的角度出发，要不断完善流动摊贩的治理政策，使流动摊贩走向“正规化”，进而减少城市地摊治理的成本。“地摊经济”的发展需要地方政府在城市空间治理方面的配套政策，也需要为流动摊贩提供相应的公共服务，使其能够在城市规范化管理下文明、合法的经营。

3.权责划分：从“模糊性”走向“清晰性”

治理主体功用的明确化是提升地摊经济治理实效的前提基础。政府对城市地摊经济治理是由其多部门多机构之间相互协同不断整合资源和相互配合的一个系统性、互补性过程。明确政府各部门各机构主体之间的权力定位和职能分工，提升政府各部门各主体之间相互协同合作的治理默契有利于提升政府对城市地摊经济治理水平。地方政府要增强责任主体意识，制定好完善的政策法规，为地摊经济的发展指明方向。政府在治理过程中要作出科学的规划，要做到因地制宜统筹兼顾，综合城市特色、经济发展、文化传统等多方面因素进行顶层设计，切莫盲目跟风千篇一律。地方政府的主管部门发挥着“领头羊”的作用，只有地摊政策和规划有明确的规定，属地管理才能有可以参照管理的措施，才能进行依法依规的管理。政府部门可以成立专门的摊贩治理小组专门进行信息的收集和反馈，进而不断提高地摊经济治理过程中的清晰度，政府还可以运用互联网信息化工具，将摆摊管理细则、安全要求、惩罚明细等及时推送与公开，让民众能够及时地了解相关信息，进而提高地摊经济治理的清晰度。各层级政府、各职能部门拥有一致的价值取向，加强协调沟通，整合资源信息，进而提高地摊经济治理的工作效率。

4.执法方式：从“强硬性”走向“包容性”

地摊经济作为维持低收入群体生计的一种手段，它承载着一个家庭生存与发展的希望。但是当前的城市地摊经济治理仍然以政府强制性执法为主，在治理过程中包容性不足。在地摊经济的治理中政府要坚持柔性执法和审慎包容监管，激发商家经营和百姓消费活力总体来说，城市相关监管部门一方面要放宽准入，不能随意取缔“地摊经济”，坚持柔性执法和审慎包容监管；另一方面也要加强监管，如食品安全、产品质量和各种操作安全问题，特别是涉及到生命安全监管方面，要做到坚持底线监管原则，一旦触碰需依法处理。同时，要给予商家最大限度的生产经营空间，激发商家经营和百姓消费活力；更需各地因地制宜出台长效而规范的“地摊经济”监管法规，利于基层执法部门执行，确实保障好“民生”。

（二）“从边缘到中心”：多元主体参与治理

1.提升自治水平：摊贩利益组织化

地摊经济的发展存在流动性强和分散性明显的特征，加之其自身的脆弱性使其真正维护自身权益更加困难。当前摊位区自治程度较低，一方面表现为缺乏对摊位区自治的明确规范，另一方面是摊贩自身素质无法完全达到自治水平。因此，通过建立摊贩组织来提升摊贩自治水平具有一定的必要性。通过成立摊贩行业组织有利于规范摊贩区的经营秩序，有助于实现摊贩内部自治。在各个摊贩区设置摊位区负责人能够更好地与摊贩进行沟通。通过组建摊贩协会，使得各个摊贩融合成一个利益团体，使得摊贩区的自治加入到社会力量当中，在实现规范化管理的同时，通过以集体行动的方式来表达利益诉求，更具有组织号召力和执行力，可以代表摊贩群体与城市管理者进行协商甚至维权。摊贩组织有利于加强组织内部成员的自我规范，促进摊贩经营的规范性。城市居民也能通过摊贩组织发挥监督作用，反馈信息、投诉、表达利益诉求。摊贩自治可以减轻城管部门的工作负担，使城管执法得到摊贩的配合，也能提高城市治理效率。摊贩组织的自我管理、自我服务降低了执法成本，还有利于城市治理水平的提升和社会有序的运行。

2.拓宽参与渠道：居民表达畅通化

居民作为地摊经济治理过程中的重要主体，城市管理者应更加开放、透明，主动邀请居民参与，听取并接纳居民的意见、愿望和要求，从而形成协同治理体制机制，建立起政府与社会之间的伙伴关系。共同面对城市公共问题，管理公共事务，并实现公共服务的有效供给。城市地摊经济的产生与发展主要是在城市公共空间中，城市公共空间的治理需要城市主体的有效参与。因此，拓宽居民参与渠道，有助于居民利益表达畅通化，从而有效的参与到城市地摊经济的治理过程中。地方政府应该搭建城市居民参与地摊治理的平台，激发居民参与地摊经济治理的主动性和积极性，鼓励城市居民表达自身的诉求，增强城市地摊经济治理的有效性。只有城市居民参与到地摊经济政策的制定过程中，地摊经济政策才具有包容性，城市地摊经济的治理才具有有效性。

3.培育社会组织：社会力量协助化

在地摊经济的治理中，通过社会组织，搭建以城市管理者为引导，摊贩、居民为中心的协商平台，能够使三方“共同在场”参与协商，实现地摊经济的多元主体参与治理。社会组织是组织化的、集中化的利益主体，作为协商沟通的平台能有效地凝聚和表达城市居民的利益需求。社会组织还可以起到沟通政府与民众的桥梁作用，一方面可以向政府反映民众的愿望和需求，另一方面又可以将政府的政策传达给民众，加强政府与民众之间的沟通，从而使民众的不同需求能够得到最大化的满足和实现。社会力量参与到地摊经济的治理中，通过整合城市居民不同阶层、不同类型的利益需求，能有效弥补政府在地摊经济治理方面的不足。城市地摊经济多中心治理要创新公民参与渠道，构建社会组织参与城市治理的多元通道与有效方法，激发社会组织参与公共空间治理的动力。

四、结语

本文通过对新乡市的地摊经济的调查研究，分析了地摊经济在治理中的困境，并对多主体协同治理创新路径进行探究，提出建议，得出结论。城市地摊经济的治理要基于多中心治理理论，构建多元协作平台，破解城市地摊经济治理的难题，促进城市地摊经济的治理创新，使城市治理朝着现代化迈进。