关系-动机：农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍形成机理研究

姜晓萍　康传彬

摘要：公共服务的可及性问题不仅会影响民众的公平感、获得感，更是衡量共同富裕的关键尺度。我国在快速推进城市化的进程中，农民工享有基本公共服务面临着准入条件的不当限制、服务使用的隐性分殊、供需关系的双向失配等可及性障碍，其形成机理可用基于嵌入性理论的“关系-动机”框架进行分析，主要体现为：城市政府在压力承载和绩效考量的复合作用下采取策略性妥协，致使供给端的回应力弱化；农民工在斥力感知和底线持存的复合作用下采取消极性适应，致使需求端的表达力弱化；供给端约束与需求端约束双向催化，共同形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。这迫切需要从增强供给端回应力和需求端表达力入手，深化物质资源流和问题信息流的互通互促，以突破农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍，保障农民工公平享有城市基本公共服务，共享现代化成果。

关键词：农民工；基本公共服务；可及性；形成机理

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）04-0061-014

一、问题的提出

党的二十大指出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，把“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”作为增进民生福祉、提高人民生活品质的重要任务。习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》，2022年10月26日第1版。这一方面揭示了共同富裕是中国式现代化的重要内容，同时也表明公共服务的可及性问题，不仅会影响民众的公平感、获得感，更是衡量共同富裕的关键尺度。我国在推进现代化的过程中，农民工群体为快速城市化作出了重要贡献。基于此，国家历次基本公共服务规划均从顶层设计的高度，对该群体公平享有城市基本公共服务作出了明确要求。

从“十二五”时期“建立农民工等流动人口基本公共服务制度”，到“十三五”时期“促进基本公共服务城镇常住人口全覆盖”，国务院：《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，2017年3月1日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。“十四五”时期以此为基准，更加注重健全以身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，国务院：《关于印发<“十四五”公共服务规划>的通知》，2022年1月10日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/content_5667482.htm。强化了农民工公平享有城市基本公共服务的政策保障。然而，与政策要求相对照，农民工在享有城市基本公共服务的“最后一公里”仍面临着不同程度的可及性障碍，未能达成与城市市民同等同质的应然目标。该问题的凸显导致农民工无法共享现代化成果，阻碍着共同富裕的实现。因此，农民工群体的基本公共服务可及性已经成为影响均等化成色和共同富裕程度的现实难点。

基本公共服务可及性，是用于描述供给端和需求端过程化、精准化、高效化衔接的概念。最早提出可及性概念的西方学者Anderson从公共卫生的视角给出界定，认为可及性是“全体公民平等获取和使用公共卫生服务的权利”。Anderson R.M.， Families' Use Of Health Services： A Behavioral Model Of Predisposing， Enabling， And Need Components. Chicago： Center for Health Administration Studies， University of Chicago Press，1968，pp.123-125.正是由于可及性所蕴含的公共性、公平性、普惠性与基本公共服务的本质内涵相契合，后续学者将可及性推广到整个基本公共服务场域，作为衡量基本公共服务公平普惠达成度的重要标准。近年来，我国学界关于城乡基本公共服务可及性的研究成果逐渐增多，相关研究主要从系统能准入、服务能使用、关系能适配等方面讨论基本公共服务可及性的内涵。在系统準入上，丁元竹认为公民个体不应作出城乡区分和附加特殊门槛，均享有接近基本公共服务的机会。丁元竹：《理解均等化》，《读书》，2009年第11期。在服务使用上，郭小聪参考了Anderson的可及性界定，将内涵解读为公众对基本公共服务的实际使用程度。代凯、郭小聪：《基本公共服务可及性：概念界定、研究进展与未来展望》，《中国延安干部学院学报》，2020年第4期。在关系适配上，苏曦凌参考了Penchansky“适配程度”的观点，Penchansky R. and Thomas J.W.， “The Concept of Access： Definition and Relationship to Consumer Satisfaction”， Medical Care， vol.19，no.2（Feb.1981），pp.127-140.将内涵解读为供给和需求在政治社会空间中的适配型关系苏曦凌：《公共服务的空间叙事：可及性、可及化与可及度》，《社会科学》，2022年第9期。。

虽然上述研究为我们探讨城乡基本公共服务的均等化、可及性提供了有益的借鉴，但聚焦农民工这一特定群体，针对城市化进程中农民工何以达成基本公共服务可及性的专题研究还比较薄弱。目前这部分研究主要是以农民工基本医疗服务可及性为主，或是以基本医疗服务可及性为自变量，检验其对于农民工主观生活质量邓睿：《卫生服务可及性如何影响农民工主观生活质量？——基于流动人口健康重点领域专题调查的证据》，《中国农村观察》，2022年第2期。和市民化意愿喻开志、屈毅、徐志向：《健康权益可及性对农民工市民化意愿的影响——基于马克思市民社会理论的分析视角》，《财经科学》，2020年第8期。的影响；或是以基本医疗服务可及性为因变量，分析其生成的过程代佳欣：《农民工基本医疗卫生服务可及性何以形成：基于“嵌入型”框架的分析》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2020年第10期。和耗损的原因代佳欣：《农民工基本医疗卫生服务可及性缘何耗损：基于“供需互嵌”分析框架的混合研究》，《农村经济》，2022年第9期。。

也有一些学者开始关注农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍问题，从制度约束、决策偏好、主体失能、环境排斥等角度分析导致可及性障碍的关键因素。李海海、杨菊华等学者从制度约束的角度开展分析，认为二元户籍制度使公民身份具有先赋性，李海海：《级差地租分配、公共服务供给与人口城镇化研究》，《马克思主义研究》，2015年第1期。该制度长期作为资源配置标尺，导致对外地农民工的群体隔离。杨菊华：《新型城镇化背景下户籍制度的“双二属性”与流动人口的社会融合》，《中国人民大学学报》，2017年第4期。姜晓萍、钱雪亚等学者从决策偏好的角度开展分析，认为地方政府持有服务供给的城市偏向，姜晓萍、肖育才：《基本公共服务供给对城乡收入差距的影响机理与测度》，《中国行政管理》，2017年第8期。其开放基本公共服务的意愿直接决定农民工的实际享有水平钱雪亚、胡琼、宋文娟：《农民工享有的城市基本公共服务水平研究》，《调研世界》，2021年第5期。。江刘伍、高韧等学者从主体失能的角度开展分析，认为农民工因缺乏城市认同易形成心理沟壑，江刘伍、沈梅：《当代中国农民工公共文化服务现状及路径探究》，《艺术百家》，2015年第2期。不具备足够的利益沟通和资源获取能力，高韧：《可行能力匮乏与新生代农民工价值观管理》，《科学社会主义》，2011年第1期。无力改变享有基本公共服务的现状。徐增阳、王浦劬等学者从环境排斥的角度开展分析，认为市民歧视迫使农民工形成封闭的生活圈和社交圈，徐增阳、古琴：《农民工市民化：政府责任与公共服务创新》，《华南师范大学学报》（社会科学版），2010年第1期。而资本介入的购买服务弱化公共价值的传递，抑制农民工等弱势者公共服务需求的表达刘舒杨、王浦劬：《政府购买公共服务中的风险与防范》，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2016年第5期。。

上述讨论虽梳理出农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的关键致因，但还需要从事实逻辑的视角分析农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的具体表征，回答究竟“是何”的问题，更需要从内在逻辑的视角分析农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理，回答究竟“为何”的问题。有鉴于此，我们率先诊断农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的具体表征，以此为事实依据，重点剖析可及性障碍的形成机理，简要探讨可及性障碍的突破途径，以促进农民工公平参与现代化过程，共享现代化成果，实现共同富裕。

二、基于嵌入性理论的“关系-动机”分析框架

既有研究的启发性和局限性为我们找寻合适的理论来构建分析框架提供了参考。在启发性上，既有研究对于可及性障碍关键致因的多角度分析，蕴含着共通的结构性要素“关系网络”。一方面，制度约束、决策偏好、主体失能、环境排斥的出现，以农民工在关系网络中的相对弱势为现实背景。另一方面，若使多个角度的负面影响传导到农民工，也需要关系网络作载体依托。可见，已有分析角度暗含着关系网络的背景功能和载体功能，表明了其对于可及性障碍形成的重要性。在局限性上，需要注意的是，有限理性的行动者并非受到关系网络的完全支配，其内在动机也应作为同等关键的考量维度。但既有研究仅在决策偏好、主体失能上涉及到动机要素，总体关注较为不足。因此，立足于既有研究的启发性和局限性，我们所找寻的理论既要充分重视关系网络，又要适度兼顾内在动机。

而嵌入性理论在聚焦关系网络的同时，也并未忽视内在动机对行动的作用，有效满足了从既有研究中归纳的上述要求。该理论最早由Polanyi提出，其认为人类经济行动嵌入社会关系之中。Polanyi K.， The Great Transformation. Boston：Beacon Press，1944，pp.60-65.Granovetter延续了Polanyi对社会关系的关注，着力批判低度社会化所蕴含的动机支配论和过度社会化所蕴含的关系支配论，以此重构分析行动逻辑的主流观点：行动者既不会完全独立于关系网络之外，也不会完全屈从于关系网络给定的角色。马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德等譯，社会科学文献出版社2015年版，第7页。这表明，Granovetter所理解的行动逻辑在于关系和动机的复合影响，而非其中任何一方的完全支配。他据此对嵌入性理论作出全新的阐释：人类对目的性行动的尝试，总是嵌入在具体的、正在运转的社会关系系统中。Granovetter， Mark， “Economic Action and Social Structure： the Problem of Embeddedness”， American Journal of Sociology， vol.91，no.3（Nov.1985），pp.481-510．该阐释兼顾了内在目的性和外在社会关系，凸显出动机和关系相平衡的思路，呈现出对行动逻辑的完整认知。从理论发展脉络上看，Polanyi的贡献仅是提出嵌入性的概念，而Granovetter真正使理论成型并引起重视。国内较早探讨嵌入性理论的刘世定教授将其视为理解人类行动的重要视角，明确嵌入的具体内容就是关系网络。刘世定：《嵌入性与关系合同》，《社会学研究》，1999年第4期。综上所述，我们得出对该理论的基本认识：其将行动逻辑的分析视为核心议题，强调关系维度和动机维度发挥复合影响。

在构建分析框架之前，必须进一步明确嵌入性理论对于解释可及性障碍形成机理的适用性。农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍并非天然存在，而是由行动所致的结果。那么，是怎样的行动如何导致了这样的结果呢？这就涉及到城市政府和农民工两大行动者的行动逻辑问题。而嵌入性理论对行动逻辑具有独特解释力，其不仅能够分析行动如何产生，也能够分析行动带来的影响。可见，嵌入性理论的核心议题“行动逻辑”，恰好是理解可及性障碍形成机理的关键枢纽。由此观之，用嵌入性理论分析农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理，具有较强的解释力。基于此，我们在借鉴该理论对行动逻辑解读思路的基础上，构建“关系-动机”的整合式分析框架，以阐释农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍如何形成（见图1）。

城市政府是服务提供方，农民工是服务享有方。二者作为核心行动者，在关系维度和动机维度的复合作用下，采取稳定的行为选择。对于城市政府而言，其承載着府际博弈、社会维稳、联盟维系的关系压力，持有正向邀功和负向避责的绩效考量动机。经两维度的复合作用，城市政府采取策略性妥协，致使供给端的回应力弱化。对于农民工而言，其感知着群体排斥、劳动控制、空间挤压的关系斥力，持有生计得所和报酬得偿的底线持存动机。经两维度的复合作用，农民工采取消极性适应，致使需求端的表达力弱化。供给端回应力弱化与需求端表达力弱化之间，存在双向催化的作用路径，共同形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。

三、农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的具体表征

农民工享有城市基本公共服务的可及性，要求城市基本公共服务无差别、无障碍地面向农民工群体，确保系统能准入、服务能使用、关系能适配。然而，在快速城市化的进程中，由于城乡二元结构的体制束缚，进城农民工既无法继续享有户籍所在地的基本公共服务，又不能公平享有与城市市民同等同质的基本公共服务，易于陷入城乡基本公共服务供给链的夹缝地带。其可及性难以实现，获得感难以达成，在城市基本公共服务享有上面临多重可及性障碍，具体表现为：准入条件的不当限制、服务使用的隐性分殊、供需关系的双向失配。

一是准入条件的不当限制，主要指农民工在系统准入阶段面临着多重限制性条件，较难获得进入服务系统的资格。这些条件不仅蕴含着与户籍制度、城乡差异相关的歧视性内容，其限制程度也明显超出了秩序维护所需的必要范围。比如：在基本公共教育上，许多公立学校对农民工随迁子女的入学附加了当地无监护人、社保缴纳、不得超龄等严苛条件，其要求的证明材料种类繁多，但大多与入学缺乏直接关联。单成蔚、秦玉友：《农民工随迁子女义务教育入学条件分析——以25座大城市相关政策文本为例》，《四川师范大学学报》（社会科学版），2017年第5期。在基本住房保障上，许多城市对农民工等外来人口的公租房申领附加了稳定就业、社保缴纳、收入水平等严苛条件，对本地市民的申领则较为宽松，仅需达到居民人均可支配收入即可。马秀莲、范翻：《住房福利模式的走向：大众化还是剩余化？——基于40个大城市的实证研究》，《公共管理学报》，2020年第1期。诚然，考虑到城市基本公共服务承载力的上限，设定适度的准入条件是维护准入秩序、分散供给压力的现实选择。但上述针对农民工的准入条件明显突破了适度的区间，向其施加了难以跨越的制度性门槛，无疑将大部分的农民工排斥在服务系统之外。

二是服务使用的隐性分殊，主要指农民工在服务使用阶段因观念固化和政策惯性所致的负面影响，无形中遭受可及性损耗。农民工的实际享有水平同市民相比，始终存在质的差距。比如：在基本公共教育上，教师容易受固有观念的影响，主观认为随迁子女不讲卫生、不善交往、知识面不宽，对其持有否定性评价，给予的指导和互动机会较少。戎庭伟：《农民工随迁子女在校融入问题及其对策——基于福柯的“权力分析”视角》，《教育发展研究》，2014年第6期。虽然随迁子女和市民子女处于同一服务系统，但前者的服务可及性会因教育供给的偏见而降低。在基本医疗卫生上，新农合制度长期以来报销比例低且报销范围窄，李静：《稳定健康扶贫成果 防止规模性返贫》，2022年3月3日，https：//www.gmw.cn/xueshu/2022-03/03/content_35559646.htm。对城市就医的支持不足，加之农民工自身经济条件偏差，其肩负着比市民更重的医疗负担。异地就医直接结算的推广，虽提升了农民工对医疗服务的可及性，但无法改变其负担能力较低的事实。农民工在医疗服务上虽拥有和市民等同的准入资格，但无法达到与之等同的享有水平。由此可见，农民工即使能够跨越显性的准入门槛，也无法规避观念固化和政策惯性带来的可及性障碍。

三是供需关系的双向失配，主要指农民工基本公共服务供给端的物质资源流未能精准、及时地输送到需求端，需求端的问题信息流也未能精准、及时地输送到供给端。这导致基本公共服务供给难以回应农民工的真实需求，基本公共服务供需错位或缺位，制约可及性的实现。比如：在基本劳动就业上，农民工对改善日常务工条件、提供专门培训指导、缴纳社会保险费用等方面的公共需求，往往得不到充分地回应和解决。在基本公共文化上，农民工对听证会的参与通常是形式大于内容，陈世香、赵雪：《农民工公共文化服务供给机制研究：基于“服务三角”模型的建构》，《行政论坛》，2017年第2期。其较难获得切实表达文化诉求信息的机会。农民工的利益表达总体上呈现出原子化特征，姚望：《新生代农民工原子化利益表达的生成逻辑、消极影响与治理策略》，《贵州社会科学》，2017年第5期。难以对供给决策发挥有效作用。缺乏需求端驱动，供给端资源输送的锚点、强度、时限充满着不确定性，以致需难有供、供非所需、供不应需。供需关系的双向失配，标志着供给端和需求端衔接互动的失效，可能带来结构的错乱、数量的短缺和时间的延迟。

四、农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理

突破农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍，必须明确这些障碍的形成机理，以便瞄准病因“对症下药”，为切实优化可及性提供学理依据。我们尝试运用“关系-动机”的分析框架进行透析，发现农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理为：城市政府在压力承载和绩效考量的复合作用下采取策略性妥协，致使供给端的回应力弱化；农民工在斥力感知和底线持存的复合作用下采取消极性适应，致使需求端的表达力弱化；供给端约束和需求端约束双向催化，共同形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。

（一）城市政府的策略性妥协：供给端回应力弱化

城市政府深度嵌入外部多重关系网络，承载着府际博弈、社会维稳、联盟维系的客观压力。但城市政府并非压力屈从者，其在绩效考量的动机影响下兼顾邀功和避责，由此缺乏对农民工基本公共服务可及性议题的重视。关系维度的压力承载提供客观情境限定，动机维度的绩效考量提供主观意志支撑。在双重维度的复合作用下，城市政府面向农民工基本公共服务可及性采取策略性妥协，作出形式上的高效跟进和实质上的低效落实，本质上弱化了供给端的回应力（见图2）。

1.关系维度：压力承载提供客观情境限定

城市政府位于双向科层网络、政民互动网络、政企联盟网络的结合点，被赋予多样的角色定位和任务要求。源自关系网络的府际博弈、社会维稳、联盟维系压力相叠加，营造了回应农民工基本公共服务可及性的行动情境。府际博弈压力凸显了任务和能力之间的失衡性，社会维稳压力凸显了改良分配标尺的困难性，联盟维系压力凸显了创造物质增量的优先性，这为城市政府的策略性妥协提供了客观情境限定。

在双向科层网络中，城市政府既是纵向的政策执行者、资源承接者和被考核对象，又是横向的政绩竞争者。中央对农民工基本公共服务可及性的重视内嵌于府际博弈的压力情境。在纵向压力上，上级掌握着目标设定权、检查验收权和激励分配权，周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012年第5期。这关乎城市政府命脉和主政官员升迁。在横向压力上，城市政府间的竞争范围从经济指标扩展到全方位政绩，程度也是愈演愈烈。纵向约束过程化和横向竞争全面化的现实加剧了行政任务的整体复杂性和棘手性，进而冲淡了农民工基本公共服务可及性事项在任务结构中的标识度。若城市政府的显性压力超出能力阈值，农民工基本公共服务可及性所依托的政治势能将受到压力阻滞而走向衰减，客观上较难引起城市政府的额外关注。

在政民互动网络中，城市政府既是服务提供者、诉求解决者，又是社会稳定维护者。二元户籍制度长期作为服务资源享有的标尺，使不均衡的分配格局日渐定型：城市市民固守基本公共服务的既得利益，农民工日趋边缘化。城市政府对农民工基本公共服务可及性的实质回应，势必要触动附着在城市户籍之上的公共福利。这意味着市民既得利益存在被分享和拉低的可能，郑杭生、张本效：《可行性与可达性：户籍制度改革破题》，《探索与争鸣》，2014年第7期。由此招致难以预知的维稳压力。相比而言，因维持现状而利益受损的农民工群体，组织化水平低且缺乏体制性关联。来自市民的高强度、系统性维稳压力，冲抵着来自农民工的低强度、局部性维稳压力。压力背后风险的对比极大压缩了通过制度变革推进基本公共服务可及性平权的外部空间。

在政企联盟网络中，城市政府既是企业的合作者和规制者，又是增长联盟的维系者。由于官场和市场双重竞争机制的驱动，“政绩-业绩”纽带在城市政府和逐利资本间形成。周黎安：《地区增长聯盟与中国特色的政商关系》，《社会》，2021年第6期。资本奉行用脚投票的选择逻辑，其跨域流动性的增强为城市政府施加联盟维系压力。受制于联盟维系压力，资本发挥工具效能以创造物质增量占据着政企关系的侧重点，其提供部分基本公共服务的社会责任容易被悬置。比如，一个为区域经济指标和就业形势作出贡献的企业，即使在农民工务工条件保障和社保费用缴纳上不达标，也可能不会受到城市政府的严惩。为防范资本涌入竞争性区域，城市政府容易放松社会性规制。内含物质增量的机械效率优先于内含公平正义的社会效率，这无疑制约了农民工对城市基本公共服务的享有水平。

2.动机维度：绩效考量提供主观意志支撑

关系压力固然为具体行动施加了客观限定性，但城市政府具备相对的主观选择性。在唯GDP论有所突破的今天，指标依赖却内化为考核惯性得以承继并向全领域拓展，这强化着城市政府的绩效导向，进而影响农民工基本公共服务可及性在注意力结构中的位置。绩效考量始终是城市政府的核心动机，以正向邀功和负向避责为支点，前者讲求正收益最大化，后者讲求负收益最小化。注意力作为关键的主观资源，其配置结构充当动机的集中表达，直接服务于理性行动者的绩效。受邀功和避责的驱动，科层运作的注意力分配方式体现为“领导高度重视”。庞明礼：《领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式》，《中国行政管理》，2019年第4期。城市政府通常基于议题认知和任期考虑审慎配置注意力，避免因错配所致的绩效损耗。绩效考量的内在动机，促使农民工基本公共服务可及性在注意力结构中趋于边缘化，即城市政府较难对此持有自觉的关注。这为策略性妥协提供了主观意志支撑。

城市政府对议题属性的自主认知构成注意力配置的基础依据。随着社会环境日趋动态化和复杂化，行政议题的整体属性呈现出清晰性和模糊性相交织的状态。农民工享有城市基本公共服务可及性的议题既具有责任归属上的清晰性，又具有结果衡量上的模糊性。清晰的责任归属意味着属地政府无法机械避责，而要有所响应。模糊的结果衡量意味着其无法机械邀功，而要有所变通。这表明奉行单向度的邀功和避责逻辑已经不合时宜。与议题属性相契合，农民工基本公共服务可及性的处理不再局限于邀功和避责的二元选择，而是转向以二者为端点的连续统一体。凭借业已积累的行政经验，主政官员易于识别该议题的特殊性，对邀功和避责不同配比所带来的期望收益也有着大致的预判。

而行动者对自身任期限制的考虑窄化了城市政府议程设置和组织决策的时间视野，从而强化注意力配置的短视倾向。受短视倾向的影响，城市政府往往根据议题的利益相关度和政绩显示度来分配注意力，由此加剧了对农民工基本公共服务可及性的挤出效应。回应农民工基本公共服务可及性面临着见效周期长、机会成本高、关联范围广、绩效认定难等限制性条件，而这些限制性条件的负面影响容易在基于任期的通盘考虑下主观放大。该议题同任期内追求确定性和时效性的行动取向明显背离，进而陷入被选择性忽视的境地。从议题认知和任期考虑出发，经过动机支配下的自主化配置，注意力发生了定向偏离，使得城市政府对农民工基本公共服务可及性缺乏内生的重视。

3.复合作用：策略性妥协致使回应力弱化

关系维度的压力承载与动机维度的绩效考量分别为城市政府采取策略性妥协提供了客观情境限定和主观意志支撑。对于农民工基本公共服务可及性而言，府际博弈、社会维稳、联盟维系三重压力，均蕴含着同其背离甚至冲突的结构性因子，而注重显性绩效的城市政府自然地将其置于注意力的边缘化地带。经过关系和动机两维度的复合作用，以压力情境为面向、以绩效意志为旨归的策略性妥协，成为城市政府的稳定选择。为调处外在压力与内在动机之间的紧张关系，有限理性的城市政府以维持现状为基准，面向农民工基本公共服务可及性作出形式上的高效跟进和实质上的低效落实。

策略性妥协对回应力的弱化，可从象征化附和与局部化调整两方面来把握。一是象征化附和。随着中央层面日渐强调农民工基本公共服务可及性，城市政府大多在形式上保持着高效的跟进，侧重以政策为基点的象征化附和来彰显绩效合法性。比如召开专题会议讨论、加紧地方文件出台，但政策的落实程度却是未知数。二是局部化调整。城市政府在整体上默认和延续了户籍制度的资源配置功能和城乡群众的初始不平等，仅限于对系统准入和服务使用环节的失衡现状作出局部化调整，以保持形势稳定性。总体而言，针对农民工基本公共服务可及性，城市政府将着力点聚焦到形式上的跟进而非实质上的落实，注重向上响应中央而非向外回应受众。策略性妥协标志着特定意愿的缺场和可用资源的转移，直接弱化了供给端的回应力。

（二）农民工的消极性适应：需求端表达力弱化

大到在城市场域的生产生活，小到享有城市基本公共服务的最后一公里，农民工均感知着来自市民和资本的关系斥力。但农民工并非斥力屈从者，其在底线持存的动机影响下着重关注生计得所和报酬得偿，而非基本公共服务的享有。关系维度的斥力感知提供客观情境限定，动机维度的底线持存提供主观意志支撑。在双重维度的复合作用下，农民工面向自身基本公共服务的享有采取消极性适应，作出形式上的自我封闭和实质上的自我调控，本质上弱化了需求端的表达力（见图3）。

1.关系维度：斥力感知提供客观情境限定

农民工脱离乡村原生的社会网络进入城市场域。在日常生产生活中，其频繁接触的并非城市政府，而是同为服务需求者的市民和触角遍布的资本。市民的相对优越感和资本的内生逐利性以网络关系为载体发挥负面效应，演化为疏离农民工的关系斥力。农民工易于遭受外部的群体排斥、劳动控制和空间挤压，其对多重斥力的感知为消极性适应提供了客观情境限定。

在群体关系上，排斥衍生于双重社会身份的初始张力。城乡差距个体化和户籍差异内部化，造成了农民工在社会身份上的弱势。市民对城乡经济差距、人群素质和能力差距的固有认知会自然迁移到农民工这一地域外来者身上，形成相对稳定的刻板印象。而户籍制度之下资源享有的失衡长期持续，这使得市民日渐习惯于作为受益者的既得地位，从而强化心理上的优越感。农民工对城市场域的进入必然带来相应外部性。但市民基于自身的主观偏向，容易将其视為有限资源的分享者和城市乱象的制造者，片面忽略其对城市化建设的贡献。虽然不同市民可能因具体认识和立场对农民工的排斥程度不一，但始终无法自发地抹平多维差异，将其视作同质化群体予以接纳。

在劳资关系上，农民工承受着雇佣方的过程性劳动控制。依据逐利性的考虑，企业虽负有为农民工缴纳社保费用和改善劳动条件的责任，但实际履行程度有待商榷。农民工在劳资博弈中不具备对等的话语权，对资本的刚性劳动控制亦缺乏可用的反制手段。当前新生代农民工广泛涌入平台经济就业，其面临着基于平台算法的新型控制方式。数字控制的背后存在资本操纵，陈龙：《“数字控制”下的劳动秩序——外卖骑手的劳动控制研究》，《社会学研究》，2020年第6期。其依托的算法在设计之初便融入特定的价值倾向，异化为剥削劳动者的工具，强化着对农民工的控制力度和精度。农民工的劳动过程一旦与平台发生关联，其自由度便会被严密的控制方式和不定时、不定量的工作任务高度压缩。劳动控制对日常生产实践的全面融入使农民工面临着资方空前强度的关系斥力。

在劳资关系外，资本大范围参与城市空间生产也在变相加剧着对农民工的排斥程度。资本循环具有三个回路，Harvey D.， “The Urban Process under Capitalism： A Framework for Analysis”， International Journal of Urban and Regional Research， vol.2，no.1-3（March1978），pp.101-131.其触角已广泛延展到工业生产、城市建设、社会支出等领域。依托于城市空间加强财富积累，资本将交换价值置于使用价值之上，促使用者付费的交易逻辑成为现实常态。在农民工的生活环境中，商业化空间的不断扩展侵蚀着公共空间的既有边界，促使不同空间的界限趋于模糊化，进入门槛趋于普遍化。而资本通过承接政府购买服务的途径，越来越多地介入公共教育、公共医疗等基本公共服务的提供。在服务供给链条中缺乏公权力规制的环节，其逐利性话语容易显现出来，阻滞农民工的话语表达。可见，农民工正常生活所依托的空间受到资本的深度挤压。

2.动机维度：底线持存提供主观意志支撑

客观情境中三重斥力的叠加尚不足以使持有恒定动机的农民工脱离城市场域。农民工进城、留城的直接驱动力在于务工谋生。无论身处何种斥力情境，谋生底线的维持和存续始终作为农民工的核心动机。底线持存以生计得所和报酬得偿为支点，前者指向过程性的在业状态，后者指向结果性的劳动回报。而城市基本公共服务的享有对于农民工而言，更多隶属于高线的范畴，其被主观赋予的重要度无法同底线持存相提并论。为确保底线持存而抑制高线追求，是农民工内在理性的集中体现。由此观之，动机维度的底线持存为农民工在基本公共服务可及性上采取消极性适应提供了主观意志支撑。

生计得所表明底线持存动机的过程面向。鉴于对自身能力的清晰定位，与具体从事何种职业相比，农民工往往更为关注在业状态的维持和存续。从乡村到城市，其谋生条件发生了显著的改变，体现在机会增量化、位序差别化、职业脆弱化三个方面。在机会增量化上，虽然城市提供的谋生机会远超于农村，但这并不必然说明农民工的可选择项变多。考虑到从业能力门槛对实际选择空间的压缩，农民工通常对能够把握或者正在拥有的机会抱以珍惜的态度。在位序差别化上，农民工虽能摆脱场域限制，但无法摆脱固化的身份标识，这间接造成相对于市民的就业位序劣势。在职业脆弱化上，农民工的劳动过程不具备可靠的条件保障，若缺乏正规的劳动合同，其随时可能面临失业的潜在风险，也不得不顾虑再就业的问题。从谋生条件的三元特征出发，农民工自然格外看重在业状态，兼顾失业风险的规避和就业机会的争取。

报酬得偿表明底线持存动机的结果面向。其具有阶段性而非终结性的特征，以生计得所为必要前提，二者共同构成底线持存动机的完整样态。作为过程性劳动价值的货币化兑现，报酬得偿关乎农民工的客观获得量和主观获得感，直接支持着劳动能力的恢复和更新。标准性和时效性是农民工对报酬得偿的基本关注点，前者涉及是否足额发放的问题，后者涉及是否按时发放的问题。但农民工在劳资博弈中处于绝对的弱势，无法左右报酬得偿的数量和时限。不可否认，雇佣方具有为农民工报酬得偿施加阻力的自发冲动，这无法通过政策强力完全遏制。虽然中央层面就农民工欠薪开展专项治理，但雇佣方的遵从程度始终存疑。当报酬无法得偿，即底线持存动机的常态化满足遭遇困难时，农民工便不会有额外的精力，来顾及享有城市基本公共服务的可及性问题。

3.复合作用：消极性适应致使表达力弱化

关系维度的斥力感知与动机维度的底线持存分别为农民工采取消极性适应提供了客观情境限定和主观意志支撑。群体排斥、劳动控制、空间挤压的叠加，使现实隔阂内化为心理隔膜，显示出农民工主动融入城市网络的困难性。而注重底线持存的行动者更多致力于生计得所和报酬得偿的达成，而非城市基本公共服务的享有。经过关系和动机两维度的复合作用，以斥力情境为面向、以谋生意志为旨归的消极性适应，成为农民工的稳定选择。为调处外在斥力与内在动机之间的固有分歧，有限理性的农民工以适应现状为基准，面向自身基本公共服务可及性作出形式上的自我封闭和实质上的自我调控。

消极性适应对表达力的弱化可从客体化认知与惯常化接纳两方面来把握。一是客体化认知。形式上的自我封闭作为应对斥力冲击的自然反应，表明农民工对城市认同建構的主观放弃，由此强化着客体化认知。客体化认知强化了农民工内心本就存在的落差感，给予其融入无望、开放无益、获取无效的心理暗示，使其主动作为的效能感大为降低，进而消解主体意识。二是惯常化接纳。实质上的自我调控着眼于谋生的第一优先序，表明农民工被动抑制和收缩着自身对基本公共服务的需求，逐渐形成对现实处境的惯常化接纳。惯常化接纳为谋生底线的持存带来可能的正效应，进而塑造路径依赖，由此消解求变动力。总体而言，农民工并非主观上无意享有城市基本公共服务，而是其主体意识和求变动力在消极性适应中走向了消解。这直接否定了表达的必要性，带来需求端的表达力弱化。

值得关注的是：回应力弱化和表达力弱化分别作为供给端约束和需求端约束，二者之间存在着双向催化的作用路径。一方面，供给端的回应力越趋于弱化，意味着农民工的基本公共服务需求越得不到及时有效的回应，从而加剧了需求端表达力的弱化程度。另一方面，需求端的表达力越趋于弱化，意味着农民工的基本公共服务需求越难自发地表达到政策议程之内，从而加剧了供给端回应力的弱化程度。双向催化放大了供给端和需求端的结构性张力，由此形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。

五、结语

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。农民工能否公平享有城市基本公共服务、共享现代化的成果，不仅能检测社会公平正义的温度，也是考量能否实现全体人民共同富裕的尺度。针对当下农民工在城市生活中面临准入条件的不当限制、服务使用的隐性分殊、供需关系的双向失配等基本公共服务可及性障碍，我们基于嵌入性理论构建“关系-动机”分析框架，系统提炼出可及性障碍的形成机理。研究结论既对学界已有成果作出了边际贡献，也为突破可及性障碍提供了方向启示。

（一）理论贡献

既有研究对基本公共服务可及性的内涵达成初步共识，对农民工基本医疗服务可及性持有较多关注，也从多角度梳理出导致农民工基本公共服务可及性障碍的关键因素。这在提供有益借鉴的同时，也预留了接续探索的空间。与学界既有研究相比，本研究的理论贡献体现在以下三个方面。

其一，针对基本公共服务可及性的既有研究，我们为其框定了农民工群体面向和城市场域面向，有效充实了农民工基本公共服务可及性的议题成果。既有研究虽在基本公共服务可及性的内涵上给出系统准入、服务使用、关系适配等认知角度的借鉴，但聚焦城市场域中农民工群体的专门讨论较为薄弱，较难对该群体正在面临的基本公共服务可及性障碍作出充分的学理回应。在瞄准特定群体和特定场域之后，我们找到了深化和细化基本公共服务可及性面上研究的切口，强化了研究的问题导向。

其二，针对农民工基本公共服务可及性的既有研究，我们突破了以往过多关注医疗服务可及性而相对忽视其他领域可及性的局限，将农民工在基本公共服务多领域的可及性障碍进行统筹诊断，清晰呈现出事实层面的障碍表征。在表征呈现时，本研究将基本公共服务可及性的内涵维度与微观的障碍现象有机对应起来，凸显出应然内涵与实然表征之间的鲜明对照。对于持有不同关注点的研究者而言，这既为其有条理地把握农民工基本公共服务可及性障碍提供了事实支撑，也为识别其他弱势群体的基本公共服务可及性障碍提供了可行思路。

其三，针对农民工基本公共服务可及性障碍关键致因的研究，我们从中获得省思并构建“关系-动机”分析框架，将可及性障碍的分析层面从“因素”提升到“机理”，有助于增进学界对可及性障碍形成过程的学理认识。制度约束、决策偏好、主体失能、环境排斥等已有分析角度，虽蕴含着“关系网络”这一共通的结构性要素，但对内在动机的关注较为不足，存在逻辑链条分散化、浅表化的问题。据此，本研究从供给端回应力弱化和需求表达力弱化入手，给出闭环式的机理解释，体现出对已有逻辑链条的解构、补充和重组，能够为“对症下药”提供更为可靠的学理依据。

（二）实践启示

突破农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍，必须靶向瞄准导致这些可及性障碍的形成机理，不断增强政府供给端回应力和农民工需求端表达力，创设物质资源流和问题信息流互通互促的循环。

一是增强供给端回应力，可从政策激励显性化、制度改革稳妥化、成本分担合理化三条途径入手，以物质资源流输送为依托，精准、高效地满足农民工需求。一是政策激励显性化，即凸显农民工基本公共服务可及性与主政官员政绩、府际资源配置的实质关联性，凝聚城市政府对该议题的自觉关注。二是制度改革稳妥化，即渐进削弱户籍制度的资源配置功能，逐步缩小城乡户籍在基本公共服务享有上的差异化待遇。三是成本分担合理化，即完善中央政府、城市政府、企业、农民工、社会组织等多方共担的机制，合理商定分担比例。

二是增强需求端表达力，可从社会支持专业化、沟通渠道实效化、媒体宣传正面化三条途径入手，以问题信息流输送为依托，精准、高效地反馈城市政府供给。一是社会支持专业化，即发挥社工作为倡导者、同行者、协助者的角色，卫小将、何芸：《主体性的再思与打造：社会工作视阈中的农民工》，《华中科技大学学报》（社会科学版），2011年第2期。支持农民工主体意识培育和可行能力提升。二是沟通渠道实效化，即保证农民工利益表达的权利和机会，注重话语权均衡性、过程协商性和方式互动性的统一。三是媒体宣传正面化，即还原农民工作为城市建设者的真实形象，提升社会对农民工的整体包容度和接受度。

三是依托供给端回应力和需求端表达力的双轮驱动，创设物质资源流和问题信息流互通互促的循环，有效纠正农民工基本公共服务供需的错位和缺位。物质资源流输送应考虑问题信息流的内容复杂性，统筹回应紧迫需求和琐碎需求；问题信息流输送应考虑物质资源流的配置困难性，真实表达障碍现状和负面影响。二者的互通给城市政府和农民工带来确定而持续的正效应，形成双向互促的循环。根据不同可及性障碍的实际解决程度，循环内物质资源流和问题信息流衔接的节点、力度、时效仍需动态调整，以达成真正的无缝隙状态，保障农民工需有优供、供即所需、供需契合。□

（责任编辑：胡重明）