欧盟碳边境调节机制（CBAM）：核心要素、潜在风险与策略选择

明确行业、国家和豁免机制，建立保准核算方法计算碳排放量，明确清缴方式，设置过渡期且逐步取消免费配额是欧盟碳边境调节机制核心要素。中短期看，CBAM机制对我国影响较小。从长期看，如不及时跟进相关研究，这会对我国的产业结构转型和经贸发展造成深远影响。要加快完善我国碳交易市场建设，积极参与国际碳定价规则制定，提升我国气候治理话语权。

引言

作为全球首个“碳关税”，碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）是欧盟实现2050年气候中和的组合工具之一，与欧盟碳排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，简称EU ETS）共同构成了欧盟实现其“气候雄心”的重要基础体系。欧盟委员会2021年7月提出的碳边境调节机制草案，因仅涉及我国对欧盟出口的钢铁、铝、化肥和水泥四类产品（2022年合计占我国对欧出口总额的3.2%），对我国直接影响尚不明显。但2023年5月16日，欧盟碳边境调节机制（CBAM）法规最终案文被正式发布在《欧盟官方公报》（Official Journal of the European Union）上，标志着CBAM正式走完所有立法程序，成为欧盟法律。从这份CBAM最终方案的具体细则看，扩大征收覆盖领域、逐步取消免费排放配额等因素均会导致CBAM对我国的不利影响进一步增大，特别是在能源转型和我国相关商品进入欧盟市场方面，额外碳成本的不利影响将会逐渐显现。按照最终方案的时间表，欧盟将在2023年10月1日开始CBAM的过渡期，并将在2026年1月1日正式开征“碳关税”。防范对外贸易风险是我国“十四五”商务发展规划的重要内容。在全球外需疲软的大背景下，为保障我国对欧贸易的稳健运行，维护国家经贸发展权益、提升我国在碳定价方面的国际话语权，研判CBAM核心要素、演变趋势以及对我国的潜在风险意义重大，迫在眉睫。

CBAM的实施动因与核心要素

2019年12月，欧盟委员会出台《欧洲绿色协议》，提出了“到2030年温室气体排放量相较1990年减少55%”以及“到2050年成为第一个实现气候中和的大陆”等中远期减排目标，展示了欧盟超过其他国家和区域的气候雄心。另外，这份协议重提“碳边境调节机制”，引发了各界广泛关注。2021年7月，欧盟委员会公布了提交给欧洲议会和欧盟理事会审议的《建立碳边境调节机制》的决议，开启了碳关税的正式立法进程。

欧盟推行CBAM的动因分析

碳泄漏是指一个国家（地区）采取碳减排措施后，由于成本的上升，导致该国（地区）一些产品的生产商（尤其是碳密集型产业）转移到其他未采取碳减排措施的国家（地区）。跨区域的碳泄漏会导致全球气候行动失败，采取气候行动的国家可能遭遇额外成本。由于已经实施了严格的碳定价措施，欧盟出于对“碳泄漏”的担心，一直给予相关企业大量的免费配额，这也导致欧盟碳排放市场一直面临着免费配额“超发”的困境，免费配额的“超发”導致了碳价难以有效发挥减排效果。基于此，欧盟为了推进自身气候雄心的顺利实施，形成了“2030年适应减排55%目标一揽子计划（Fit for 55 Package）”，CBAM机制作为免费配额的替代方案应运而生。可见，主观上看，叫停并替代免费配额，充分发挥碳价的减排激励作用，并防止碳泄漏是欧盟推行CBAM的基本初衷。

客观上看，由于全球经济发展水平和绿色转型进程差距较大，当前全球碳市场价格并未统一。而欧盟展示出的超常气候雄心以及大力推进CBAM机制，2022年全球碳市场总交易规模已达到8650亿欧元（约合6.3万亿元人民币），欧盟的碳市场交易规模目前位居全球首位，欧盟ETS的碳交易额达7514.59亿欧元，占全球总量的87%。已经让欧盟在全球气候治理领域成为领导者，其气候治理的规则话语权，如碳定价权将会得到进一步提升，进而加速全球碳价的统一。

CBAM的核心要素

征收范围：明确行业、国家和豁免机制

欧盟境内已经实施了严格的碳排放交易体系，欧盟碳边境调节机制的基本初衷是防止碳泄漏风险。因此，CBAM的基本方法是，当欧盟认为进口的工业制成品不足以满足欧盟碳价标准时，将要求补缴碳价。可见，CBAM涉及的贸易产品是欧盟碳排放交易体系中碳密集程度较高（碳价成本较高），且更容易造成碳泄漏的行业产品。CBAM的最终方案显示，在涉及贸易产品范围方面，最终方案将钢铁、铝、化肥、水泥、电力和氢气六大领域，以及特定条件下的间接排放、某些前体（precursor，指用于生产CBAM产品的基本原料）以及部分下游产品（诸如螺钉、螺栓、类似铁或钢的物品）等纳入CBAM机制。

在涉及国家方面，除冰岛、列支敦士登、挪威三个欧盟体系内的国家和5个欧盟海外领土，以及与欧盟建立碳市场挂钩的瑞士以外，其他非欧盟国家和地区都在CBAM的覆盖范围之内。

从涉及国家可以看出，CBAM还设置了豁免机制，即CBAM承认原产国的显性碳价。一方面，如原产国与欧盟减排标准一致或直接与欧盟建立碳市场挂钩，则可直接享受免税待遇；另一方面，对于已经在原产国支付了碳价的CBAM商品，在经独立机构进行认证的前提下，可相应减少碳价成本。

核算方法：碳排放量的计算

CBAM将商品分类为简单商品和复杂商品。简单商品的碳排放计算较为简单，在成产过程中只需要输入内含排放为0的原材料和燃料。而复杂商品碳排放需要综合考虑直接排放（生产者可以直接控制的商品生产过程中的排放）和间接排放（商品生产过程中消耗的电力对应发电过程产生的排放），两者加总为复杂商品的总碳排放。间接排放的默认计算方法是缺省值，即在进口商品用电量的基础上乘上一个缺省的电力排放因子，得出间接碳排放量。

实施路径：设置过渡期且逐步取消免费配额

在实施路径方面，CBAM共分为了三个阶段。第一阶段为过渡期（2023.10.1—2025.12.31），这一阶段欧盟进口CBAM覆盖产品，生产方只有申报义务，需报送商品的数量、内含碳排放以及在原产国已经支付的碳价，不需进行财务支付或调整。第二阶段为正式实施阶段（2026.1.1—2034.12.31）。这一阶段CBAM的注册进口商必须于每年的5月31日申报上一年度进口到欧盟的CBAM货物数量和内含碳排放（豁免后），并购买相应数量的CBAM证书以清缴碳差价。但这一阶段享受免费配额，第三阶段为全面实施阶段 （2035.1.1后）。这一阶段欧盟将完全取消免费配额，全面实施CBAM机制。

未来趋势：CBAM或将扩大碳排放征收范围

在过渡期，欧盟还将对CBAM产品范围进行审查，以评估将欧盟排放交易体系所涵盖行业生产的其他商品（具有高碳泄漏风险的产品）纳入CBAM机制范围的可行性，例如某些下游产品，如有机化学品和聚合物，力争2030年将ETS涵盖的所有商品包括在内。委员会还评估间接排放的方法，并确定是否可能包括更多下游产品。可见，从未来趋势来看，欧盟CBAM机制或将进一步扩大碳排放征收商品的范围，将目前欧盟碳排放交易体系涵盖的24种有形产品全部囊括其中，这将对欧盟出口国带来更为严峻的外贸风险和更广泛的碳价压力。

CBAM给我国带来的潜在风险

厘清在CBAM产品范围下我国对欧盟的实际出口额，是准确评估CBAM机制对中国外贸造成风险水平的前提。CBAM方案显示，CBAM产品范围覆盖了钢铁、水泥、铝、化肥、电力以及氢六种产品，且每种产品都明确了欧盟海关税则号（CN code）。对照欧盟海关税则号（CN code），可以匡算出2022年我国对欧盟CBAM产品出口额为199.6亿欧元，仅占我国全部对欧出口总额的3.2%。可见，中短期看，CBAM机制对我国影响并不大。但长期看，随着CBAM产品范围的逐渐扩大，我国在对欧贸易中将面临更广泛的碳价压力。更重要的是，在气候相关风险成为时代主题的大背景下，对碳价等气候治理规则的制定权和领导权将会对国际经贸格局产生深远影响。

中短期冲击

CBAM方案涉及钢铁、水泥、铝、化肥、电力以及氢六种产品，我国没有向欧盟输出过电力，因此只剩下钢铁、水泥、铝、化肥以及氢五种产品。按照欧盟税则计算，2022年，我国对欧盟出口的“CBAM钢铁产品”为151亿欧元，全世界排名第一；“CBAM铝产品”为45亿欧元，全世界排名第一；“CBAM化肥产品”为3.3亿欧元，全世界排名第九；“CBAM水泥产品”为1146万欧元（2.1万吨），仅占我国水泥总产量的0.001%；“CBAM氢产品”为3134欧元，基本可以忽略不計。

从总量看，我国对欧盟出口的CBAM产品额为199.6亿欧元，位居世界第一，但从占总贸易额比例可以看出，中国仅排在第九位，远低于埃及（19.5%）、印度（12.5%）等国。

也就是说，即便当前便开征碳关税，CBAM对我国贸易整体的影响也并不大，而且综合考虑免费配额、比较优势等因素。中短期看，CBAM机制对我国影响较小，且主要集中在钢铁、铝制品行业，根据清华大学能源环境经济研究所的测算，CBAM机制可能会给我国钢铁、铝制品行业相关企业增加6.8%的出口成本。

长期影响

在全球气候变化风险愈演愈烈的时代背景下，CBAM机制传递了一个重要信号，就是碳定价权对国际经贸格局的深远影响。气候治理话语权和规则制定权可能会影响一国在未来国际贸易中的地位。从长期影响看，CBAM机制至少可以从三方面给我国外贸稳定带来风险：

第一，作为欧盟碳排放交易市场的衍生政策，CBAM产品覆盖范围或将进一步扩大，直至将欧盟现有的碳市场产品全部涵盖在内。随着CBAM产品覆盖范围的扩大，我国对欧出口将面临着更大的碳价压力和外贸风险；第二，随着CBAM机制的深入推进和发展，欧盟可能会根据不同行业的特殊情况，开发难以被CBAM机制包含在内的新领域的“绿色贸易工具”。比如欧盟即将出台的新电池法以及在光伏领域设置绿色门槛等等，都将对中国产业发展和绿色转型产生重大影响。第三，CBAM深入推进可能会加速其他发达国家效仿欧盟出台各自碳边境税，我国经贸发展可能面临前所未有的“碳”压力。总之，欧盟的CBAM机制将进一步提升欧盟在全球气候治理领域的领导地位，进一步提升其气候治理规制制定权和话语权。我国如不及时跟进相关研究，并采取相关措施，那么我国将在全球气候治理中处于被动地位，这会对我国的产业结构转型和经贸发展造成深远影响。

潜在风险

2023年10月1日，CBAM机制将开始过渡期，这期间出口欧盟CBAM商品的企业须向欧盟指定机构报送本企业生产能力、位置信息、货物数量用途、内含碳排放等信息，这种做法可能给我国带来经济信息情报泄漏的风险。在信息化时代，企业相关信息的泄漏可能给我国经济发展带来潜在风险，在发生贸易争端或国际冲突时，让我国处于不利地位。

加强中欧气候外交，加快推进我国碳交易市场建设

2023年1月，第53届世界经济论坛年会公布的最新一期《全球风险报告》显示，“气候相关风险”成为未来两年乃至十年内影响世界经济发展程度最深的风险类型之一。在这样的时代趋势下，坚持全球气候治理已成为国际共识。碳定价是应对全球气温升高及其他气候风险的重要手段，对碳定价相关问题的研究成为所有国家在气候治理时代的必修课。面对欧盟CBAM机制对我国可能造成的潜在风险，我国应积极主动的同欧盟进行相关规则的磋商，积极参与国际碳定价规则制定，加快推进我国碳交易市场建设，为我国未来对外贸易平稳运行奠定基础。

加快完善我国碳交易市场建设，但要综合考虑成本收益，把握国内绿色低碳转型的进程

面对CBAM机制的中短期冲击，我国应加快完善碳交易建设，在碳市场基础设施上下功夫，如健全碳排放检测核算体系、完善企业碳排放信息披露制度等等。但需要注意的是，盲目提升碳价以对标欧盟碳市场的做法可能是不合时宜的。当前，欧盟碳价最高已经突破了100欧元大关，而我国碳价折算成欧元还是个位数，两者相差10倍以上，为了3.2%的CBAM产品免交碳关税，而使得全国生产背负上巨额碳成本是不合理的。我国应综合考虑成本收益，把握国内绿色低碳转型的进程。

加强中欧气候外交，积极参与国际碳定价规则制定，提升我国气候治理话语权

面对绿色低碳的世界经济转型趋势，我国应积极拥抱变化，加强中欧气候外交，加强中欧在碳减排领域的合作。首先，要积极与欧盟就CBAM机制规则进行磋商，可联合其他欧盟贸易伙伴，与欧盟共同商讨更为合理的、兼顾“共区”原则的碳关税方案，尽力消除误解。其次，我国也要积极参与国际碳定价规则制定，为全球碳市场提供基础设施服务，如推进我国碳市场注册登记系统与国际碳市场互通互联互认，打造全球碳交易注登中心。还可以牵头“一带一路”建设项目中绿色发展领域的合作，扩大发展中国家在全球气候治理中的话语权。

建立专门审议机构，引导企业在维护国家信息安全的基础上，如实申报商品碳排放数据并积极进行绿色转型

面对CBAM机制可能造成的我国经济信息泄漏这一潜在风险，我国应尽快建立专门的审议机构，对企业报送数据的真实性进行审计，并进行脱敏处理，维护国家信息安全。还可以与欧盟相关方商议，由中国政府部门统一提交所需数据。另外，还应引导企业积极拥抱双碳背景下生产方式的变化，加强技术升级优化，降低生产排放强度，引导企业将环境成本考虑在企业日常的经营决策和风险管理之中。

（方云龙为中国再保险集团股份有限公司与中国人民大学联合培养博士后。实习编辑/周茗一）