我国金融监管体制改革的历史逻辑和实践逻辑

本文通過全面回顾我国金融监管体制改革的发展进程和内在规律，总结了金融监管改革的历史逻辑；通过深入探究新一轮金融监管体制改革的现实意义和政策方向，归纳了金融监管改革的实践逻辑；最后，结合目前国内外经济金融形势和金融监管任务，提出健全现代金融监管要处理好四个方面重要关系。

回顾我国20世纪80年代以来金融监管体制的建设和演变历程，大致可以分为“确立监管”“分业监管”“监管协调”“监管整合”四个阶段。其中，1978—1992年为第一阶段，此阶段金融业恢复发展，金融监管体系初步确立，明确中国人民银行是国务院领导下统一管理全国金融的国家机关。1992—2003年为第二阶段，此阶段金融各个子行业快速发展，分业监管格局逐步形成，金融监管体系逐步由人民银行统一监管转变为银行、证券、保险分业监管。2003—2017年为第三阶段，此阶段金融综合经营趋势初现，为避免监管套利和加强监管统筹，不断探索完善监管协调机制。2018—2023年为第四阶段，此阶段金融监管体制向综合监管转变，银监会和保监会合并成立银保监会，人民银行宏观审慎职能进一步强化。2023年3月，《党和国家机构改革方案》正式发布，新一轮金融监管体制改革进一步强化监管集中统一和全覆盖。立足新发展阶段，明确我国金融监管改革必须坚守的主基调，总结和提炼金融监管改革内在的历史逻辑和实践逻辑，对于未来我国金融业行稳致远具有重要意义。

我国金融监管体制改革的历史逻辑

通过梳理改革开放以来我国金融监管改革发展的脉络，能够更加深刻地体会到，我国金融监管体制顺应经济金融发展的变化特点。历史地看，改革的总体进程是不断向前的，演进路径也是一脉相承、一以贯之的。

一是始终结合我国国情，走中国特色金融监管道路。金融监管体制没有放之四海而皆准的固定模式，我国金融监管体制改革过程中，立足于经济金融的基本国情，充分发挥社会主义制度优势，形成与之相匹配的中国特色金融监管路径。纵观我国金融监管体制改革历史进程，党历来高度重视对金融工作的集中统一领导，坚持金融工作主要是中央事权，确保金融工作的正确方向。历次改革中，党始终在指导金融工作方面处于总揽全局、协调各方的领导地位，充分体现了党把方向、管大局、定政策、促改革、保落实的突出作用。1997年，党中央、国务院召开第一次全国金融工作会议，此后基本每五年一次，迄今共开过五次。作为金融系统最高规格的会议，每次全国金融工作会议均对我国下一步重大金融改革方向和政策“定调”，并推出一系列重大改革举措，是保证宏观金融政策稳定性和金融监管改革持续性的一项重大制度安排。从我国的金融监管改革实践看，正是因为党的坚强领导和正确指引，我国金融业发展坚持了服务实体经济的中心任务，减少了地方行政干预，提高了金融资源配置效率，守住了不发生系统性风险的底线，维护了国家金融安全。

二是始终坚持问题导向，一切从实际需要出发。深入对比四个阶段金融监管改革的背景和成果，就会发现，我国的金融监管改革始终坚持实事求是，有什么问题就解决什么问题，什么问题最紧迫，就首先解决什么问题，体现了非常明显的问题导向，也使得改革的成效更加具体和务实。比如，第一阶段中，随着1978年改革开放逐步确立社会主义市场经济体制，我国金融业快速发展迫切需要建立监管体制。为此，剥离了人民银行的商业银行业务，明确人民银行专司中央银行职责，避免人民银行既当运动员又当裁判员的角色冲突，使其成为相对独立、全面、统一的监管机构。第二阶段中，随着金融机构的多元化和金融业务的多样化，银行、保险、证券的专业监管需要越来越凸显，对此我国逐步对银行业、证券业、保险业和信托业实施分业经营和监督，最终确立分业监管体制。第三阶段中，为应对金融业综合经营、风险传染的新苗头，我国进行了由分业监管向监管协调的积极探索，成立国务院金融稳定发展委员会，加强监管机构间的协调配合，进一步优化和调整分业监管格局。第四阶段中，综合经营和分业监管相分离的矛盾越发尖锐，我国对金融监管格局进行了重塑，合并银监会、保监会职责成立银保监会，金融监管体制朝集中、统一方向推进，各部门监管职责也更加明晰。总之，国内外经济金融形势不断发生变化，金融发展进程中难免遇到各种各样的新情况新问题，同时监管在运行过程中也不可避免存在滞后性和不完备性。只有始终坚持问题导向，根据实际情况，及时校准改革思路，调整应对之策，才能确保金融事业不断进步，金融监管成效不断提高。

三是始终坚持渐进式改革，逐步调整和优化监管职能。金融监管体制改革是一场深刻的制度变革，涉及各方行为关系的调整。我国作为经济和金融大国，有必要采用既积极又稳妥的方式推动金融监管体制变革，减少试错成本。因此，我国金融监管体制改革遵循稳中求进的一贯基调，体现了一种渐进式改革的思路。第一阶段中，我国金融监管以巩固基础为主，通过建立中央银行制度，首先解决金融监管体制的确立问题，保证了金融体系的正常有序运行，为此后的改革奠定了基础、创造了条件。第二阶段中，我国在第一次改革基础上进行了部分修正。不仅以立法形式继续强化中央银行监管职能，使金融活动逐步进入了规范化、法制化的轨道，还根据金融各细分市场快速发展的实际需要，新设立针对银行、保险、证券行业的监管部门，以专门的监管机构实施差别化监管，形成了分业监管模式。第三阶段中，我国在分业监管基础上进行监管协调方面的尝试。此阶段中，我国金融市场已经初步显现综合经营的格局，各行业之间出现相互渗透的趋势，但是跨行业的金融产品、业务还不是主流，并且多年来的分业监管模式已经形成了一定的惯性，因此我国金融监管并未进行颠覆性的改革，而是在延续分业监管大框架基础上进行改良。对于监管过渡期来说，这是一种更加稳妥和可靠的选择。第四阶段中，我国在以往监管协调工作的基础上，逐步完善监管组织架构，推动分业监管向统一监管的转型。比如，不断调整各部门监管职责，将银监会和保监会合并。但直到2023年我国才决定组建国家金融监管总局，正式实现除证券业以外金融全行业的统一监管。可见，我国在分业监管向综合监管转变的过程中，采取的是基于现实、循序渐进的改革方式，监管的方式方法更加科学合理，这也是我国金融事业发展能够行稳致远的重要保证。

四是始终坚持全球视角，广泛借鉴国际金融监管改革有益经验。发达经济体市场经济建立相对较早，金融体系较为完善，金融监管体制及风险防范方式也较为成熟，在应对金融危机的实践中形成了各具特色亦具有一些共性的监管要素。我国在考虑具体国情的基础上，对全球主要国家金融监管改革做法也进行了比较研究，引入了符合我国现实情况的新的金融监管理念。比如，2008年全球金融危机后，各国掀起了金融监管体制改革的浪潮，在金融监管改革方面开展大量尝试和探索，我国也在随后的监管改革中吸收借鉴了一些有益做法。一方面，积极探索建立行为监管体制。2008年金融危机给各国监管当局带来的一个重要启示是，金融消费者保护不足以及市场公平缺失不仅损害微观个体利益，还会影响金融体系稳定，为此，危机后各国普遍将行为监管作为金融监管改革的重点。我国也于2011年开始在各个监管机构内设立金融消费者（投资者）保护机构，更加重视行为监管，顺应国际金融监管趋势和我国防风险工作要求。另一方面，加强中央银行的宏观审慎职责。2008年国际金融危机以前，各国监管往往关注金融机构个体风险，审慎监管主要是微观审慎的概念，然而危机发生后，美国、英国等发达国家都开始重视金融体系整体风险，并在监管中纳入宏观审慎职能。我国也吸取金融危机教训，持续完善宏观审慎管理体系，强化系统重要性银行监管等，并基于此确立了双支柱的调控框架。未来，我国将坚定不移推进金融业对外开放，尤其要扩大高水平制度型开放，和全球各国保持沟通、交流，寻求共识，提升金融体系的稳健性。

新一轮金融监管体制改革的实践逻辑

党的二十大报告提出，“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。本轮监管体制改革强化了金融监管机构设置和职能安排，通过对各类金融活动的全面监管，提高金融监管质效，有效防范化解金融风险。随着改革举措的逐步落地，我国金融监管体系将在党中央统一领导下，形成“一行一局一会+地方金融局”的新格局。新一轮金融监管体制改革集中体现了四个鲜明特点：

一是强化监管集中性，发挥中央金融委决策议事协调机制功能。党和国家机构改革方案明确组建中央金融委员会，作为我国党中央决策议事协调机构，原国务院金融稳定委及办事机构不再保留，进一步加强了党中央对金融工作的集中统一领导。改革方案明确了中央金融委员会的职责定位，由其负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等。在此基础上，各监管部门在中央金融委员会的统筹协调下，各司其职、协同配合。从金融监管改革的角度看，中央金融委员会的设立充分发挥了我国的体制优势，符合我国国情，体现了党总揽全局、协调各方、发挥领导核心作用的制度安排。同时，强化党中央集中统一领导金融的体制机制，加强金融监管工作的统一性和全局性，有助于避免金融部门之间条块分割的监管格局，减少多重监管、监管缺失和监管真空，确保重大金融改革的权威性。

二是强化监管专注性，分离金融宏观调控和金融监管职能。本轮改革明确了人民银行和金融监管部门的职责分工，确保改革后的人民银行更加专业地聚焦于货币政策、宏观审慎政策“双支柱”职责，金融监管总局则总揽除证券业外的所有金融业监管，体现了将金融宏观调控和金融监管职能相分离的趋势。金融监管关注金融机构具体性的、针对性的安全经营和合规经营等问题，以此确保金融体系的稳健运行；金融宏观调控则以货币政策和宏观审慎政策为核心，关注宏观经济和系统性风险，两者职责明确，各有侧重。对于执行金融宏观调控职能的人民银行来说，宏观审慎管理着眼于系统长期金融稳定和发展，与中央银行的总体性质和职能相契合，可以看作是人民银行的天赋职能。机构改革后，宏观审慎管理框架进一步调整和优化，人民银行可以更加关注宏观调控职能，着眼于战略性、长期性目标和问题，把握动态平衡，维护金融安全。一定角度看，宏观审慎管理职能超越部门、领域、周期、国别，工作范围较大，但作为一项宏观性、专业性、国际性很强的工作，也要防止职责过泛，要聚焦围绕中央银行的基本职能，包括货币稳定、金融稳定、金融发展战略以及基础金融设施和基础金融服务等来谋划和展开。

三是强化监管有效性，全面提升金融监管效率和效能。新一轮金融监管体制改革是我国金融改革发展迈向更高阶段的必然产物。根据改革方案，此次改革无论是在机构还是职能的配置上，都存在比较明显的变化，核心要义是进一步把监管做实，提高监管的有效性。从过去的监管实践看，表面上机构、目标、规则、手段等应有尽有，但实际上有的监管政策未能充分落到实处，跨市场、跨领域的金融业务监管仍存在重叠和漏洞，导致监管资源浪费或者监管不到位，削弱了监管有效性。而此次改革通过组建国家金融监管总局，能够集中调配资源，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管从“形似”向“实至”的转变。此次改革将是一项系统性工程，更加明确了监管部门的监管目标，以“强监管、严监管、深监管”的决心，把所有金融業务都纳入监管，将进一步整治金融乱象，全面提升金融监管效率和效能。

四是强化监管人民性，保障金融投资者和消费者合法权益。金融消费者和投资者的权益保护是金融监管最受关注的领域之一，是金融工作政治性和人民性最直接的体现。金融消费者权益保护工作具体而细微，关系到千家万户，只有当投资和消费主体对金融市场保持信心时，才能维系公众对金融体系的信心，确保金融体系正常有序运行。近年来，随着金融业态日益复杂，数字技术和金融业融合发展，金融消费和投资领域多元化，金融投资者和消费者缺乏必要的风险防范意识，容易面临金融欺诈等多种风险。本轮监管改革，从体制上更加深化对金融投资者和消费者保护的监管目标，通过把原来分散在“一行两会”的金融投资者和消费者保护职责，全部统一划入国家金融监管总局，有助于提高监管的科学性和合理性，避免不同市场差异产生的监管上不一致，有效维护金融投资者和消费者权益。

健全现代金融监管要处理好四大重要关系

金融监管体制现代化根植于金融现代化的现实需要。我国“十四五”规划和2035年远景目标提出，“要健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”，这需要有与之相匹配、相适应的现代金融监管体制来守护。同时，当前国内外经济金融环境发生深刻变化，百年变局加速演进，不稳定、不确定、不安全因素明显增多，更需要坚持稳字当头、稳中求进，加强和完善现代金融监管，与时俱进健全现代金融监管体制，持续强化金融风险防控能力。立足当前，展望未来，应当重点处理好以下四个关系：

一是处理好金融监管与货币政策、金融稳定关系。金融监管和货币政策都是政策手段，中央政府提出政策目标后，金融监管和货币政策着眼于不同路径发挥效力。在这种政策叠加情况下，要注重两种政策协同配合，尤其防范合成谬误的可能性，避免政策实施效果与预期目标出现偏差。金融監管与金融稳定则存在手段与目标之间的关系。纵观国内外经验，金融监管改革很大程度上源于金融危机推动，因此维护金融稳定是金融监管的主要目标。同时，金融稳定也离不开金融监管的提前发力，只有当金融监管能够维持金融机构稳健运行秩序时，才能保证金融体系的稳定性。对于我国来说，加强和完善现代金融监管，要求多部门的共同合作和协调参与，既要在新的监管框架下充分发挥金融监管总局的统一监管作用，也要确保人民银行充分履行维护币值稳定、金融稳定的中心任务。

二是处理好金融安全与金融发展关系。习近平总书记指出：“安全与发展是一体之两翼、驱动之双轮”。金融监管的主要政策目标是防范金融风险，维护金融体系安全；金融发展的主要政策目标则重在营造良好营商环境，促进行业发展繁荣，提高金融效率。必须把握金融发展与金融安全的辩证统一关系，将金融安全作为金融发展的前提条件，把金融发展作为金融安全的基础和保障。长期看，只有不断创新发展，提高金融运行效率和服务能力，才能从根本上保障金融安全。特别是全球竞争日趋激烈背景下，金融体系的资源聚集功能仰赖于运行良好且有竞争力的金融体系。全球看，一些国家在推进金融改革过程中主动放松金融监管，其目的就在于降低金融业的运行成本，吸引外部金融资源，构建具备全球竞争力的金融体系，进而更好维护金融安全。由此可知，实现金融安全离不开金融发展和效率提高，应加强各履职部门的协调配合，特别是要落实好人民银行统筹金融业发展规划、统筹金融业立法、统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查等相关发展职能，在引导金融业规范发展中更好夯实金融安全根基。

三是处理好中央监管与地方监管关系。随着金融监管体制改革和框架调整，央地金融监管的协同性得到改善和优化，金融管理的中央事权进一步强化。但仍不可否认，近年来地方政府设立的金融监管部门承担属地风险处置等重要职责，在地方金融监管领域发挥了不可忽视的作用。从现状看，我国绝大多数金融机构都是地方法人，其党的关系、干部管理、国有股权监管、审计监察和司法管辖也都在地方。同时，当前我国金融体系面临着几个主要风险源，包括地方政府债务风险、房地产风险、中小法人金融机构风险，都和地方关系密切。处理好这些风险，需要充分发挥中央和地方两个积极性，重视发挥地方能动性，压实地方金融监管主体责任，推动用好地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，充分发挥地方金融风险化解委员会对金融风险的监测、识别、防范和应急处置等职责，形成金融风险防控的正向激励。

四是处理好金融监管与再监管（监督）关系。当前，在金融体系趋向复杂、金融产品和服务界限日益模糊背景下，我国对金融活动实行统一穿透式监管，具有内在合理性和逻辑性。同时，也应警惕统一监管所衍生的风险，防范监管越界与监管俘获。一方面，建设市场经济要尊重市场规律，监管政策要正确认识政府的边界。统一监管不意味着依靠行政指令和手段直接干预市场资源配置，监管部门要以市场化方式维护市场、尊重市场，充分释放市场活力，建设现代化金融体系。另一方面，要防范监管俘获，对监管部门建立合理有效的激励和问责机制，实现金融监管的激励相容。既要制定合理的监管者激励机制，促使监管机构发挥主观能动性，实现有效履职，又要以问责形式搭建外部约束机制，加强再监督和惩戒力度，提高监管失误成本。为落实再监管要求，可探索在人民银行宏观审慎政策框架中纳入再监管职能，基于防范系统风险的需要，对金融监管部门履职情况和效能进行评估和监督，为金融安全多加固一道堤防，通过建设立体式金融安全“保护网”，增强监管的有效性和金融体系的稳定性，从而更好地提高我国金融体系韧性和公众对金融市场信心。

（魏革军为中国人民银行西安分行党委书记、行长，国家外汇管理局陕西省分局局长。本文编辑/孙世选）