基于WOD模式的区域发展路径探讨

王小娜,乔根平,王亚杰

(水利部发展研究中心,北京 100038)

坚持生态优先、绿色发展,促进经济社会发展全面绿色转型,持续改善生态环境质量,实现生态文明建设新进步,是“十四五”时期经济社会高质量发展的重要目标。如何在坚持生态优先、绿色发展的战略定位基础上,以高水平生态环境保护助推高质量发展是新阶段我国经济社会发展转型和生态文明建设创新面临的时代课题。本研究应要素导向型城市发展模式的启发,解析借鉴各类“X+OD”发展模式内涵和实施开发实践,论述在区域水系改造和流域生态环境综合治理方面如何推广演绎这一理念,分析建立以水资源开发利用保护为导向的区域综合开发(water-oriented development, WOD)模式的可行性,为共建区域绿色高效经济体,推动水资源生态价值转换和水利高质量发展提供新的思路。

1 “X+OD”模式阐释

回顾各地城市发展历史,在经济高速发展和城镇化快速推进过程中,以公共交通为导向的城市空间开发(transit-oriented development,TOD)模式,在不同国家的不同类型城市规划发展中得到了广泛的实践和应用,并在实践中演绎出不同要素或行业导向的发展模式,如以生态环境为导向的城市开发(environment-oriented development, EOD)模式、以政府为导向的开发(service-oriented development,SOD)模式等诸多“X+OD”模式,对支持现代城市可持续发展发挥着重要作用。

1.1 TOD模式阐释

1.1.1TOD模式的概念

TOD模式起源于20世纪90年代初的美国,新城市主义代表人物彼得·卡尔索尔普最早提出了TOD的概念[1]。TOD的核心理论是倡导区域灵巧增长的土地开发模式,提出以公共交通站点为中心建立友好步行居住半径环境,实现土地高效集约利用和区域片区一体化开发,具体是指通过统筹公共交通建设与沿线及周边站点辐射区域综合开发,将交通与相关土地资源等捆绑打包,构建集办公、商业、文化、教育、居住等为一体的“多功能城市圈”。TOD模式对于改变区域发展格局、优化城市空间形态、缓解用地矛盾,促进城市向高密度、复合功能的区域形态发展等具有重要作用。

1.1.2TOD模式的内涵和典型特征

TOD的基本内涵是积极主张土地混合开发利用与区域公共交通系统相结合,促进城市向高密度、功能复合的城市形态发展。TOD在理论和实践发展过程中,形成了3个典型特征,即著名的3D原则:土地混合开发(Diversity)、高密度建设(Density)和宜人的空间设计(Design)[2]。①土地混合开发。鼓励地块用途兼容、综合利用,引导发展住宅、商业、办公、服务娱乐、文化教育、体育卫生等多功能叠加的混合用地模式。②高密度建设。以交通站点为中心建设便捷交通系统、高密度住宅、商业圈等,促进职住一体、娱乐消费集约发展。③宜人的空间设计。以恰当的步行间距和便利的公共交通出行为导向,打造宜人的街道、舒适的公共空间、多样性的建筑类型和基础设施。

1.1.3TOD模式下的区域建设实践

TOD模式在不同发展水平的国家和区域发展中得到了广泛的推广应用,其中有发达国家城市,如美国旧金山、丹麦哥本哈根,也有发展中国家城市,如巴西库里蒂巴;有基于轨道交通车站的,如美国阿灵顿地铁走廊开发模式,也有基于BRT线路的,如巴西库里蒂巴的BRT“三分道路开发模式”。我国自2000年开始对TOD模式进行广泛的系统研究和尝试实践,广州、深圳、杭州等地先后依据TOD开发理念,积极建设城市快速公共交通或轨道交通走廊;成都提出全域TOD的规划,打造多个TOD示范项目,我国城市轨道交通TOD综合开发城市数量快速发展。从2015年住建部发布《城市轨道沿线地区规划设计导则》,到近年来多个新兴发展城市积极出台支持TOD综合开发的地方性政策和指导意见,TOD模式正逐步受到社会各界的重视和地方政府的积极推动[1]。

1.2 EOD模式阐释

1.2.1EOD模式的概念

EOD模式是指以生态环境为导向的城市发展模式。“生态导向”的概念最早由美国学者霍纳蔡夫斯基于1999年提出,强调应将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合,提出“生态优化”的思想[3],并在实践中由单纯“保护生态”演化为“利用生态”,形成了以生态为导向的区域开发模式。

1.2.2EOD模式的内涵

EOD模式的内涵是强调生态环境建设在区域开发中的先导性和基础性作用,以生态环境优良、景观环境优美的区域形成区域土地的高价值区段和开发热点。EOD模式的实践要点在于将生态作为贯穿区域规划的主脉,把建设良好生态环境作为区域发展的首要任务,以此提升自然资源的生态服务功能和生态产品价值,用优质的生态环境效应推动经济效益和社会效益增值,推动区域的可持续发展。

1.2.3EOD模式下的区域建设实践

近年来,EOD模式在我国得到深入发展。2018年生态环境部首次明确提出探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式,推荐开展EOD模式试点项目,推进生态环境治理与资源开发、生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。

中信国安率先践行EOD模式理念,陆续打造一批生态文化项目,如北海第一城生态文化项目、峨眉生态文化项目等[4];亿利生态把握绿色发展机遇,通过生态修复、沙漠治理技术优势,打造立体治沙促循环产业发展实践样本;铁汉生态从生态环保、生态景观的工程实施转型走向了生态旅游的持续长期运营。越来越多的区域和企业以EOD模式为指引,先后开展了多项生态环保项目,推动区域发展模式不断更新进步,取得了良好的生态环境和经济社会效益。

1.3 “X+OD”模式的演化

实际上,城市开发本质上是围绕人的各类经济社会活动需要,以土地综合开发利用为核心的一种经济性活动。为形成与城市功能相适应的城市物质、文化和空间品质,实现一定的经济效益、社会效益或环境效益的目标,在城市开发过程中根据区块的资源禀赋特征会有不同的优先导向,如以公共交通为导向的开发被称为TOD,以医疗卫生为导向的开发被称为HOD,以科技创新为导向的开发被称为SOD,以生态环境为导向的开发则被概括为EOD。

这种以某种特殊资源为引领的导向型发展理念在实践中得到不断演化和发展,在除交通领域以外的其他行业得到不断延伸解读和拓展应用。Mullins(1991)以澳大利亚的阳光海岸和黄金海岸两个海滨城市作为研究地点,最先开启“旅游导向型城镇化”的理论及相关研究并被国内学者引入;2015年我国广东省佛山市从政府工作层面首次提出“文化导向型城市建设”目标;红色旅游体验导向型开发模式立足体验经济,以满足游客情感需求和参与意识为中心进一步拓展了旅游产品开发[5]。

2 WOD模式的提出

河湖水系是区域生态环境要素中的主要组成部分,兼有防洪、供水、航运、生态、旅游、文化等多样性功能,对区域发展具有很强的导向力[6]。水库工程、河道治理、水土保持等项目对于提升城市品位、提升土地价值、改善投资环境等方面具有不可替代的作用[7]。本研究认为,以区域水系生态环境修复和小流域综合治理为核心,从而带动区域更新发展,是实现区域生态化转型的重要发展模式,而以水资源开发利用为导向的开发则可称作为WOD模式。

2.1 WOD模式的概念

WOD模式是以水资源开发利用保护为导向的区域综合开发模式,旨在强调水资源开发在城市治理和区域开发中的引领作用,围绕防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境和先进水文化等新时期人们对河流生态环境的需求,通过系统完善的水资源开发利用节约保护体系,推动水资源开发利用和关联产业一体化实施,统筹推进区域综合开发,进而以经济社会发展红利反哺水利建设和水资源环境保护,实现经济、社会、生态良性螺旋提升。

2.2 WOD模式的核心内涵

传统的区域水环境治理仅发挥景观美化功能,作为“点缀”体现在区域绿化环节中,而WOD模式的核心要义是将“水资源优化”作为贯彻整个区域规划过程中最为基础和重要的主脉,通过打造良好的水资源禀赋和水环境基底带动区域的可持续发展。这里提出的“水资源优化”思想并不是单纯强调水资源保护,而是强调将区域水资源的环境价值和服务功能与土地开发利用和产业发展政策相结合,是合理利用水资源开发来引导区域发展的“水资源导向”发展。

2.3 WOD模式的典型特征

滨水地区作为一个区域中自然资源最为丰富的地区,同时也是自然和文化最好的融合地,应是最有活力和发展潜力的地区[8]。WOD模式下的区域生态文化建设,从恢复滨水区生态环境入手,逐渐向周边和城市内部扩张,打造城市绿色网络,实现“由水到岸再到城”的逐步提升,是实现区域发展转型的有效途径。

a.以城市河湖水系为纽带。以生态文明理念为引领,以城市河湖水系为纽带,综合经济、政治、文化、社会等各个方面因素,统筹山水林田湖草各要素,进行水岸共治,实现流域内各生态要素的良性循环和耦合,使流域生态环境与区域土地开发利用相互融合、相互促进,实现以流域水资源、水环境、水文化开发利用为导向,引领区域经济社会多元发展。

b.水岸资源集约混合开发。以区域水系节点、湖泊、湿地、生态公园等为站点,营造围绕水系延展的“条带状”“花园式”生态廊道,打造开发强度向外梯度递减的区域“绿色极核”,整合各类生产要素、统筹各项管理资源,对水岸周边土地进行集约利用、混合开发,以实现功能复合、业态多元、便捷出行,促进产业集聚和区域布局优化,从而提升人居环境,增强土地增值溢价,激活区域活力,带来环境与效益的双赢。

c.经济环境效益双向转化。以治理与开发相结合的思路,将流域和滨水地区水资源治理、修复、涵养、提升融入区域规划、土地开发、文化提升、产业布局等诸多方面,以水流为纽带,明确政府、企业、个体角色分工,建立多元化的流域生态产品综合价值实现体系。把水利资源转化为发展资源、把生态优势转化为经济优势,推进环境效益向经济效益转化,进一步通过产业收益反哺水利建设投入,实现经济效益与生态环境效益双向转化[7]。

3 WOD模式的可行性分析

3.1 WOD模式是“两山”理论对生态价值转化路径的有益探索

2005年,时任浙江省委书记的习近平同志首次提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。“两山”理论是习近平总书记亲自提出,并与时俱进、不断丰富的科学理论。党的十八大以来,在“两山”理念引领下,我国牢牢坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持生态优先、绿色发展,全面加强水生态保护修复,推动人水和谐共生。在生态文明建设取得显著成就的同时,有的地区还存在“两山”通道转化不畅的问题,守着丰富的优质水资源却难以转化为经济效益。研究建立水生态产品价值实现机制,将进一步丰富“两山”理念的内涵,对于推进生态文明建设和高质量发展具有十分重要的意义。

近年来,我国坚持“绿水青山就是金山银山”理念,坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理,持续提升江河湖泊生态保护治理能力,实现河湖生态环境稳定向好,为适时开展WOD模式提供了良好的水利基础保障。围绕以水资源为导向的发展模式,深入探索水资源生态价值转化路径,进一步实现将优质河湖生态资源转化为绿色发展新动能,促进河湖资源切实转化为城乡发展、惠民富民的经济优势,着力构筑绿色产业体系,加速推动绿色优势向经济优势转化,是打通“绿水青山”向“金山银山”转化通道的有益探索。

3.2 WOD模式是推动新阶段水利高质量发展的有效实施路径

党的十八大以来,习近平总书记站在战略和全局的高度,深刻洞察我国国情水情,深刻分析经济社会发展大势,就保障国家水安全发表一系列重要论述,提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路,为推动新阶段水利高质量发展提供了根本遵循。

在生态文明建设的新时期,WOD模式强调水资源在区域发展布局中的导向性作用,紧密围绕满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,通过整合集中各类资源和生产要素,着力提升水生态、水环境治理和管理能力,在加强河湖生态保护治理的同时,不断完善水生态产品价值实现,推动水利向形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化的阶段演进,是推动新阶段水利高质量发展的有效实施路径。WOD模式具体体现在关于节水优先方面,把节水优先作为生态环境保护和水资源可持续利用的重要举措,贯穿到经济社会发展全过程和各领域,强化水资源的刚性约束。通过节水可以倒逼产业转型升级,推动形成绿色生产方式、生活方式和消费模式;针对空间均衡,牢固树立人口经济与资源环境相均衡的发展理念,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的“四定”原则,牢牢把握将水资源作为最大的刚性约束条件,合理规划人口、城市和产业发展;在系统治理方面,从生态系统整体性和流域系统性出发,强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理,推动上中下游地区的互动协作和城乡融合发展;在两手发力方面,关注水的资源属性、环境属性和经济属性,加快建立生态产品价值实现机制,让保护修复生态环境获得合理回报,处理好治水中政府与市场的关系,实现水环境综合治理和经济可持续发展双赢。

3.3 WOD模式的推广实践具备良好的政策环境和配套条件

党的十八大以来,习近平总书记多次就治水发表重要论述,形成了新时期我国治水兴水的重要战略思想。近几年,习总书记又先后主持召开会议,研究部署推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进南水北调后续工程高质量发展等工作并发表一系列重要讲话,作出一系列重要指示批示,提出了坚持“绿水青山就是金山银山”的理念,要求坚持生态优先、绿色发展,以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策,上下游、干支流、左右岸统筹谋划,共同抓好大保护,协同推进大治理,进一步强调了水资源作为资源环境底线约束的重要性,要求“把水资源作为最大的刚性约束”和“重在保护、要在治理”,并提出在国土空间布局上要充分尊重水环境、水生态、水安全。这些先进治水理念和科学论断,对解决我国滨水地区发展,尤其是对于大城市中滨水区的城市更新带来了强有力的政策驱动,为WOD模式的应用实践提供了良好政策环境。

水利系统积极践行并着力落实习近平总书记的重要治水思想,提出推动新阶段水利高质量发展的六条实施路径,我国水资源利用方式实现深层次变革,水资源配置格局实现全局性优化,江河湖泊面貌得到历史性改善。与此同时,针对河流污染等问题全面推行的河长制逐步实现了河流治理制度化、常态化,推动我国河湖水污染治理取得了显著成效,有力改善了当前我国滨水区的生态环境,为滨水地区的经济发展提供了良好的生态基底。未来随着先进发展理念的普及和各项保障机制的不断完善,我国水生态环境将得到更加有效的修复与提升,水生态效益将不断凸显,相关基础设施配套和产业关联更为成熟,将为WOD的推广实践提供良好的配套条件。

因此,在当前的有利条件下,立足我国生态文明建设和发展全局,WOD模式正成为先进城市的发展趋势和共识。适时引入WOD模式,符合国家生态文明建设与绿色发展理念的要求。基于生态优先的原则,将水环境综合治理和水资源综合开发利用作为城市滨水地区更新发展的主导因素,实现区域经济发展与自然环境的和谐统一,是滨水地区区域发展的一种新思路。

4 WOD模式的实施路径探析

在综合研究导向型城市发展演变和WOD模式的内涵分析基础上,结合我国当前城市更新战略和水利高质量发展要求,本研究认为WOD模式可以开展的项目主要包括水资源优化配置、城乡供水一体化、饮用水水源地保护、蓄滞洪区综合整治、水污染防治、河湖水系综合整治与生态修复、水土流失治理、流域智慧化管理等工程,以导向型开发理念和思路将水生态治理、水资源开发、水生态产品开发、产业布局以及创新金融手段等有机融合,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动区域综合开发,开创区域可持续发展路径[9]。

事实上,目前国内一些典型生态环保工程,如西湖、太湖、洱海、星云湖等数十项生态环保工程,以及雄安新区白洋淀生态环境治理、永定河流域综合治理等大型生态治理项目等,其实质主要是围绕区域水系、自然河湖等开展的水体污染治理与生态修复项目,是以水资源开发利用为主导的区域发展生态项目,符合本研究提出的WOD模式。

在具体实施路径上,WOD模式实施路径模型见图1,基本分为三步走:

图1 WOD模式实施路径模型

a.复苏河湖生态环境。结合具体区域特征和治理需求,以水为主线,生产、生活、生态一体谋划,在规划用地范围内明确基于中心水域为核心的条带状水生态廊道构建,通过水污染控制、水环境治理、水系连通、水生态修复、水美乡村建设等工程技术手段,实现“自然环境+人工环境”协调提升,打造健康水生态、宜居水环境,为区域发展创造良好的生态基底,带动周边土地和自然资本升值。

b.整体提升区域配套。通过完善公共设施和基础配套、区域布局优化、特色产业塑造等提升区域配套水平和整体服务能力,重视水资源与产业结构、地区禀赋的协调性[10],采用“流域治理+片区开发”的方式,进一步优化营商环境,推动区域治理体系和治理能力现代化,为后续产业运营提供优质条件。

c.产业导入及收益反哺。通过前期水系生态环境改善以及公共服务配套设施的完善,带来了周边土地溢价和资产价值升值,提高了区域的吸引力和竞争力;在后期,本着生态优先原则,遵循以水资源为导向的发展模式,依托水岸经济吸引人口流入及优质产业导入,从而激活区域经济,进而增加居民收入、企业利润和政府税收,然后收益反哺水利工程建设和生态环境维护,最终实现自我强化的正反馈回报机制。

总的来说,WOD项目实施路径就是通过水系治理、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值,并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底。一方面以产业发展增加居民收入、企业利润和政府税收;另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

5 政策建议

当前,我国经济社会正处于一个高质量发展时期,在坚持“水资源最大刚性约束”和区域可持续发展理念的引导下,牢固树立以水而定、量水而行理念,适时推广实践WOD模式,是未来区域可持续发展的有效路径。建议做好以下方面工作:

a.转变观念,让WOD模式的理念内涵深入人心。绿水青山就是金山银山,让人们重新认识到水资源、水环境也是为社会经济服务的一种资源和一种基本生产要素,通过WOD项目将区域水系治理、生态建设、产业导入、综合开发和创新金融有机结合,开创生态城市可持续发展新路径。

b.深化改革,高位推动制定国家有关政策文件。进一步推进供给侧结构性改革,推动水利高质量发展和生态文明建设,研究制定有关政策意见,制定完善相关配套政策制度,形成协同推进生态产品价值实现的整体合力。进一步打通水生态产品价值实现路径,让一江好水变成好产品、激发好价值,推动GDP和生态系统生产总值(GEP)规模总量以及相互之间转化效率均实现较快增长,促进形成经济与环境效益共同增长良性互动机制,推动经济社会可持续发展。

c.强化落实,研究制定WOD模式细化实施方案。研究筹建可行性项目库等,对项目的标准化、流程化进行规范设计,提高准确性和可操作性,开展项目设计,细化实施方案。加强政府和市场协同发力,选择有条件的地区和项目优先探索开展WOD模式,推进水资源综合开发治理与区域产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。

期望在今后更多的区域开发和流域综合治理工作中充分采用WOD模式,更好地统筹各类资源、推动区域规划提升,促进区域产业综合开发和地区经济社会发展的同时,反哺水利工程建设,实现生态城市可持续发展。