体育产业项目何以能嵌入农村？——基于村民自主与政府主导两种模式的比较研究

朱罗敬，杨叶凌，李 兵

习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中指出：“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。”［1］体育学界认为乡村全面振兴，体育不容缺位。并进一步指出应该将农村体育置于乡村振兴战略中进行考量，这是对乡村振兴战略的必然回应，也是新时代中国特色体育学基本理论在农村体育发展中的特殊呈现与表达［2］。基于农村体育工作历程回顾，胡庆山等提出在城乡融合大背景下，应促进城乡体育融合发展［3］。在具体实践中应发挥“体育＋”产业的融合优势［4］。任海指出要以城乡融合为契机，针对城市旅游者的乡村观赏，拓展生态体育的体验维度［5］。郭子瑜等提出了发挥体育融合特征，打造乡村现代产业体系，助力产业兴旺［6］。郭俊华等认为体育产业下乡有助于推动实现由“输血”式发展向“造血”式增长的自发性转变［7］。从研究中可以看到，一方面，学者们对体育产业助推乡村振兴持积极态度，政府的主导作用不可忽视。另一方面，党的二十大报告和学界也强调了以“造血”式增长为特征的内生性动力对乡村振兴具有重要现实意义。那么，在政府持续性“输血”下，乡村振兴的内生性动力该如何激活？激活过程中面临哪些困境？文章分别以代表着村民自主模式和政府主导模式的两个典型案例为载体，通过比较分析，论述激活乡村振兴内生性动力面临的困境，并提出优化路径。

1 村民自主与政府主导模式下的案例比较

1.1 案例概况

A 省的临湖镇的“体农旅”综合田园体项目是返乡能人的自发性投资选择。该案例在政府导向为主下的体育产业下乡实践中显得较为少见。学界一直呼吁农村改革能够有效激活自下而上的村民内生动力，本案例的学术意义凸显于此。B 省的边宁镇体育特色小镇案例是政府主导的体育产业下乡模式。2017 年国家体育总局发布关于建设国家级体育特色小镇的公告，镇政府领导班子决定将小镇特色定位为体育产业特色，同年成功立项国家体育小镇（表1）。

表1 村民自主模式与政府主导模式案例基本情况Table 1 Comparison table of basic situation of villagers＇autonomous model and government－led model

1.2 村民自主与政府主导两类模式下的案例项目

1.2.1 产业项目选择思路比较

（1）村民自主模式下的体育产业项目选择思路。A 省临湖镇村民李大福③根据根据学术伦理要求，对访谈对象姓名进行了化名处理。早年在浙江的资产积累足以过上衣食无忧的生活，但叶落归根的“故乡情感”是李大福这些能人们愿意返乡建设的情感缘由。其二，“经验积累”也是返乡能人选择“体农旅”综合田园体项目的因素之一。传统农业是李大福在农村生活数十年来的经验积累，结合在浙江学习园林种植的经验，以及浙江特色小镇建设的成功实践，促成了李大福希望将浙江模式引入到家乡。将休闲体育项目加入综合田园体是他意识到单纯依靠生态农业和旅游会与周边的乡村旅游项目同质性过大，不具有竞争力。考虑到自己并不懂体育产业项目的具体运作，则与周边城市的房车俱乐部和户外俱乐部建立合作关系，以此实现客源筛查和弥补休闲体育项目运作经验不足的目的。2015 年，在临湖镇担任副镇长的亲戚找到了李大福，告知他村里正在进行土地集中流转改革，有连片土地可以出租，希望他回来建设家乡。出于对家乡的眷念以及自己企业的转型需求，2016 年李大福返乡创建“体农旅”综合田园体，这亦是返乡能人的“理性选择”。

（2）政府主导模式下的体育产业项目选择思路。B 省边宁镇的项目选择是源于乡镇产业升级转型与探寻产业特色的双重需求。地处省会城郊的边宁镇本是以传统烟草种植业和茶油生产为核心产业。虽然传统产业收入稳定，但随着省会城市加速向郊区扩张，省会城市周边特色小镇竞争加剧，很多乡镇都希望在未来城市产业升级转型中承接部分产业功能。然而边宁镇的传统种植业不能有效与所在城市的产业发展有序衔接，尤其是烟草业不具有积极健康的形象，边宁镇需要打造新形象。基于以上分析，结合本镇的体育设施基础，镇政府领导班子决定将休闲体育产业作为本镇的特色予以打造。

综上，村民自主的选择思路具有明显的家乡情感，更多的是从自身的利益角度和经营能力选择产业融合方式。政府主导的思路则是建立在所在地整体的发展规划上，且紧跟国家政策精神，面向全镇利益。由于基层政府更多的是在落实上级政府下达的行政任务，在市场敏锐度方面稍显薄弱。

1.2.2 项目融资情况

从资金规模看，村民自主模式在融资能力方面明显弱于政府主导模式，且抗风险能力也弱于政府主导模式。A 省临湖镇李大福的资金完全依靠在浙江的企业收益来补贴在家乡的综合田园体项目。他考虑过多种融资渠道，最终均无法获得融资。如扶贫贷款，由于贫困户数量有限，一个贫困户的贷款额也仅有3 万元，并且两年就需要偿还本金，对于投资额达4 000 万的综合田园体项目无异于杯水车薪。李大福也考虑了风险投资，但由于并没达到风险投资额度的基本要求，且风险较大，最终放弃了该方案。至于常规商业贷款，由于集中流转过来的土地产权归村集体所有，无法抵押获取大额贷款。2020 年初突发的新冠疫情重创了全国经济，李大福表达了自己的忧虑：“时至今日，我竭尽全力保住项目，自己的资金已经用尽，但银行的融资依然无法获得。我也不知道未来还能走到哪里。”

政府主导下体育产业项目在资金方面优势明显。一是基层政府可以通过商用土地交易获得建设资金。本案例中的集体土地产权问题也是边宁镇获取商业贷款的阻碍之一。镇政府早年将部分农用土地进行了性质变更，并出让土地。该笔资金成为边宁镇的“第一桶金”。凭借这些商用土地，边宁镇成功吸引了房地产投资，更重要的是这些商用土地是可以作为融资的抵押资产；二是基层政府比村民个体具有更强的招商引资的动员能力，普遍做法是将招商引资与干部考核挂钩，将基层干部派到发达省份地区考察，顺便招商引资；三是边宁镇政府在获取政府资金扶持方面优势明显。边宁镇政府采用项目捆绑的方式将体育特色小镇的建设经费增加了5 600 万元。该镇通过国家体育特色小镇立项获得市体育局300 万建设经费，又以该项目获得了政府信用担保的国家开发银行5 000 万元贷款。为进一步增资，政府再次以该项目申报并获批省发改委特色旅游项目，待小镇验收合格后，该镇将会获得300 万元奖励。这种项目捆绑操作方式是村民个体无法复制的方式。

总体上看，村民自主项目在融资渠道方面比较单一，政府主导项目在融资渠道方面具有明显优势。政府主导模式可以充分依靠政府对政策的精准把握，有效利用项目制补充建设资金，政府也更易获得银行的贷款支持。

1.2.3 村民认同情况

A 省临湖镇村民自主选择项目的村民认同度较高。这源于村民更相信自己人（返乡能人）才是真心建设农村的人。通过考察发现，该“体农旅”综合田园体项目几乎所有岗位均面向本村村民，且村民认同返乡能人对村庄的贡献。近些年来返乡能人回乡后会为村里完善基础设施。村民们相信出生于本村的李大福是真心愿为家乡做贡献的人。此外，综合田园体保留了农村传统农业，与休闲体育、旅游项目相融，村民可以相对容易地参与接待、种植、采摘、特色餐饮等工作。

B 省边宁镇政府主导的体育小镇项目呈现出一种“合而不融”的状态。首先，体育产业项目只是进驻到该镇，但并没有实质上与其他产业相融。具体表现第一产业与第二产业或第一产业与第三产业较易融合，但是三个产业一起融合则面临着切入点难寻的局面。从产业比重上看，传统烟草业和茶油种植业依然占据了最大比重，体育产业项目所带来的收入所占比重很小。从产业链上看，烟草种植产业与茶油产业已经形成了从种植到深加工再到销售的产业链，体育产业化项目则未能在小镇上形成类似完整的产业链，也未能与城市的体育产业形成产业承接。此外，边宁镇引进的体育产业项目所能提供的就业岗位有限。全镇约7 万余村民，体育产业项目的本地就业人数不足百人。最后，土地产权纠纷是当地村民对体育特色不太认同的重要因素之一。

通过比较发现，村民自主模式下的“体育＋”产业项目更容易获得当地村民的认同，这主要源于产业项目与本地传统产业相融，当地村民易于参与，能够利益共享，且返乡能人是村民信任的“自己人”。相比之下，政府主导模式下体育小镇项目则认同度不高。

2 体育产业项目嵌入农村的核心要素

2.1 融资促规模

农村体育产业项目能否做大做强，融资很重要。当前农村体育产业项目发展所需资金主要来源：一是政府资金支持，多以项目制的形式实现；二是社会工商资本投资；三是银行贷款。发展农村体育产业项目需要形成一定的规模才有经济效益，其投资额大，投资周期长，成本回收周期也长。因此，需要足够资金支持。然而，融资能力制约着农村体育产业项目的发展规模。诸如体育特色小镇项目出于资金考量，其扶持对象指向的是有雄厚财力大企业以及具有信用保障的基层政府。国家发展银行所支持的国家级扶持项目，一般中小企业或个人难以获得。从当前融资渠道的可及性视角看，政府主导下的农村体育产业发展模式之所以成为主流模式，在一定程度上也是由融资环境所导致的结果。而农村信用社针对村民的农业小额信贷，倾向于扶持抗风险能力较差的小农经济体，村民自主模式下的投资规模受限。

2.2 土地为核心

在粮食安全战略层面，农村地区依然承载着粮食生产这一核心且不可替代的战略功能，国家设置了“土地红线”以确保粮食的稳定供应。这意味着农用土地将难以像城镇土地开发那样被大面积用于商业开发。对于村民而言，土地是农民世代生活的地方，是温饱的最后防线。哪怕农民进城务工或创业失败，集体产权依然保护着村民的土地所有权，使其仍有退路。像村民自主案例中的综合田园体项目就是在没有变更土地性质的情况下开展的产业融合实践，将闲置土地通过转租与经营这些闲置土地的经济效益最大化，最终是村民直接获利。由于所需土地是集中流转而来，并没有改变土地所有人的产权归属，因此也不会引发复杂的土地纠纷。这就是所有权、承包权与经营权三权分置改革的社会意义所在。

2.3 利益为主线

农民是农村第一建设主体，农民的利益应该得到相应保障。一些下乡产业项目之所以得不到村民的认同，是因为村民无法从项目中获得利益。体育产业下乡的认同主要体现在两个层面，一个是文化层面的认同，一个是经济层面的认同。文化层面的认同需要时间的积淀。经济层面的认同则反映在利益方面，即外来投资商、返乡能人和村民等相关主体能否利益共享。

外来工商企业的利益保障问题也是影响农村能否获得可持续性资本输入的重要因素之一。企业响应政策号召下乡，也是有利益诉求的。乡村开发体育产业项目对于外部资本最具吸引力的是土地。案例中的体育小镇项目之所以能吸引到十多亿社会投资，镇政府在十多年前变更了部分农用土地性质起到了至关重要的作用。但是要警惕某些房地产企业涉足体育产业项目时，往往采取的是征用大面积土地整体开发模式。然而土地事关农民最后退路，这类土地性质变更及征用要慎重。

3 优化路径

3.1 嵌入非替代，发展与农村主流经济模式相匹配的适度规模“体育＋”新业态

首先，建设结构单一的农村体育产业体是不现实的，应正视现阶段体育产业项目在农村产业结构中的从属地位。体育产业在农村产业结构中起到的是优化与完善作用。在不改变土地农用性质的前提下，通过体育产业项目的有机融入，增强农村体育产业结构的抗风险能力，扩展农民的就业选择面，创新相关产品等；其次，体育产业在嵌入过程中，要考虑到乡村特有的经济组织种类，发展与之相匹配的适度产业规模。当前农村的主要经济组织类型包括合作社、小型农场、小农户等类型，这些是与农村的产权类型、融资能力、人力资源水平等条件相匹配而产生的经济组织类型。农村体育产业规模受制于集体土地产权不能抵押，大额融资难获批，产业规模受限；最后，体育产业下乡应充分考虑村民的个人技能水平。生于斯长于斯的村民更擅长农作物种植，这一技能特征并不利于体育产业吸纳村民就业。因此，发展中小规模的“体育＋”为特征的新兴业态，保留了村民擅长的农业，在一定程度上能够促成村民深度参与体育产业下乡项目，发挥出体育产业在农村产业结构中的优化作用。

3.2 审慎再审慎，有条件推进农村土地产权转让改革

当前农村土地产权的改革已经进入深水区，农村宅基地产权交易方面有所松动。2016 年，部分省份开始实施农村宅基地产权交易试点改革。如浙江省义乌市施行的《义乌农村宅基地使用权转让细则（试行）》（义委办发〔2016〕103 号）要求权利人自愿退出，由村集体统一回购，有偿调剂给本集体经济组织成员［8］。这一转让方式是一种“有限”自由转让。即仅限于本村集体内成员，且出让方式并没有改变土地产权归集体所有的属性。但义乌经验很难复制。首先义乌地区城乡一体化发展程度很高，义乌农村地区的经济水平已经与中西部城市水平相当，其土地价值凸显。有些村庄的宅基地成交价甚至达到了1 万元／平方米以上；其二，义乌被誉为世界小商品之都，村民已经完成了职业转型，无须依靠以土地为核心的传统农业养家糊口。反观欠发达地区农村，若复制义乌经验则会出现另外的结局。首先，欠发达地区的土地市场价值不高，即便可以转让，也是较低的价格转让，不足以让村民获得较大幅度的财富增长；其二，欠发达地区农村依然承载着“蓄水池”“安全阀”等社会稳定功能。当村民无法在城市立足时，集体产权保障着这些农民返乡后依然可以获得温饱。可见，集体产权制度是农民的最后保障，也避免了其他国家在城镇化进程中城市地区所出现的大面积“贫民窟”现象。

3.3 治理需转型，建设服务导向型政府治理模式

首先，包括体育行政部门在内的政府机关，应为积极投资乡村产业的返乡能人和企业做好服务工作。体育行政部门肩负着体育助农政策的制定任务。在制定政策时应充分考察到农村特殊的经济发展特征，出台与小农经济模式相匹配的扶持政策。当前有关农村体育产业政策扶持的对象主要是大企业和基层政府。大企业虽资金雄厚，往往采取整体开发的建设模式，这容易忽视农民主体的参与和认同，削弱了那些中小型投资的返乡能人对家乡的建设热情，致使体育产业项目与农村产业呈现出“合而不融”的现象；其次，基层政府工作千头万绪，体育产业引进工作仅是基层政府工作中的一部分。基层干部数量有限，且常年疲于应付上级下达的各类行政任务。因此，政府在体育产业实际运作中并非一定要全面参与，而是要切实做好为企业和村民的政策咨询服务工作。

4 体育产业项目下乡的“三重”思考

4.1 经济意义：产业结构和转型的双重发展需求

体育产业项目下乡具有农村产业结构优化与体育产业转型的双重发展需求。一方面，体育产业项目下乡能够优化农村产业结构。“体育＋”的良好融合性可以更好地促成旅游、文化与农业的有机融合，进而优化农村整体产业结构；另一方面，体育产业项目下乡亦是体育产业自身转型升级的发展需求。随着一、二线城市产业结构升级，部分产业开始向三、四、五线城市下移，乃至最终开始向农村地区转移。体育产业项目也正是在产业结构升级转型的大背景下开始向农村地区下移。乡村所拥有的原生态自然与人文环境这一优势正是城市所不具备的条件，这使得生态体育、体育旅游等项目在乡土世界中找到了发展机遇。这些新兴体育产业形态正与生态农业、农村文化、旅游业有机相融在一起，最终承接起城乡体育产业一体化进程阶梯。

4.2 社会意义：持续性助推城乡融合发展

党的十九大提出乡村振兴战略，首次将“城乡融合发展”写入党的文献，标志着中国特色社会主义工农城乡关系进入新的历史时期。2020 年我国政府宣告全部贫困县摘帽。当扶贫进入了相对贫困时代后，体育产业项目下乡的意义将从阻断贫困转向守住扶贫成果，防止返贫并进一步扩大扶贫成果阶段，这亦是体育产业被赋予的新使命。然城乡二元化格局依然存在，城乡体育产业二元化发展格局同样存在。因此，体育产业项目下乡不只是城市体育资源反哺农村的单向度进程，而是应该形成城乡体育资源双向优化配置的互动。即体育产业一方面能促进农民工的城市化。另一方面，又能吸引能人返乡通过发展“体育＋”产业项目建设新农村。

4.3 治理意义：“国家—农村”治理关系的现代化转型

农村治理一直延续着自治模式，主要受制于国家综合国力不强。在新中国成立初期，农村肩负着向城市输入生产资料的任务。1978 年，当小岗村18位村民发起包干到户制度后，由此引发的家庭联产承包责任制拉开了农村改革大幕。然而此时的国家财政依然无法满足农村的公共事业发展需求。20世纪90 年代乡镇企业一度崛起，但随着国企改革，产业转型，乡镇企业又迅速没落，优质生产资料继续向城市集中。该阶段体育产业项目开始在城市地区出现，农村地区尚无体育产业化迹象。2010 年后，我国产业转型升级加速，国力迅速提升，GDP 总量稳居世界第二，城镇化率也超过了64%。在一系列税费改革下，国家财政充盈，中央政府得以将治理延伸到农村，城市开始反哺农村。各地才将体育公共服务纳入本级政府的民生工程予以保障。随着体育产业的加速发展，体育对于农村的支持开始从公共服务供给转向了体育产业支农的转型，即开始从需求侧向供给侧转型。回顾体育产业与“国家—农村”关系的发展历程，可以看到体育产业从无到有，由城市向乡土世界下移历程，亦是“国家—农村”治理关系的现代化转型历程。