民国时期江南地区城市水灾治理(1927—1937)

刘 亮

(南京工业大学 生态治理创新研究中心,江苏 南京 211816)

一、引 言

城市水灾治理史,是中国城市治理史与灾害治理史的重要组成部分,近些年来逐渐受到学界关注。然而,学术成果多聚焦古代时期,相比之下,对近代以来尤其是1927—1937年年南京国民政府时期城市水灾史的研究相对匮乏。[1]事实上,较之以往中国历届政府,南京国民政府欲有所作为的积极态度较为少见,[2]逐步构建起以政府为主体的治水模式,并初步建立相对完整的治水体系。那么该模式能否完成小政府(1)罗志田指出:1927年,南京国民政府成立,由此掀起“国进民退”的高潮,传统时期“小政府、大民间”的格局逐渐被“大政府、小民间”所取代。参见罗志田:《权势转移:近代中国的思想和社会》,北京师范大学出版社,2014年修订版,第272—286页。时期未完成的任务,是否又意味着治理效能的提升呢?1927—1937年南京国民政府治下江南地区城市水灾治理为回答该问题提供了典型样本。

作为民国时期中国城市化水平较高的区域,江南地区城市水灾防治措施丰富,机制多元,为我们全面审视、客观评价南京国民政府“十年建设”时期城市水灾治理效能提供丰富的史实基础和探讨空间。有鉴于此,本文将在梳理1927—1937年江南城市水灾基本情况、治理举措基础上,重点对治理绩效进行考察,以期丰富和深化城市水灾治理史的研究,也为学界从历史寻找国家治理的线索提供实证案例。(2)关于1927—1937年江南地区城市水灾治理的研究以个案为主,且主要聚焦南京,整体性、系统性论述不足。胡吉伟:《民国时期城市水患的应对与治理—以战前南京防水建设为例》,《民国档案》2014年第3期;李凤成,刘亮:《多重博弈下的民国时期南京城市水环境治理困境探析(1927—1937)》,《苏州大学学报》(哲学社会科学版),2021年第5期。需要说明的是,为保证研究深度,本文在写作方式上采取“突出重点、照顾一般”的原则,将聚焦典型城市进行个案分析。本文所论江南城市,以南京国民政府治下上海、南京、苏州、杭州四市为主,因论证需要部分内容述及其他城市。

二、水灾类型与致灾因素

江南地区多平原,且湖沼、河网密布,与中国其他地域相比,易涝、易洪的特征比较明显。古代时期,该地区城市常被浸淹,“大水侵城郭”“舟行入市”“城中街道泛舟”的文献记载屡见不鲜。迨至近代之后,尤其是1927—1937年南京国民政府统治时期,江南城市水灾愈发普遍,与以往时期相比灾情愈加严重。该地区城市水灾大致可分为三种类型。

第一类,沿海风暴潮型水灾,这是海洋灾害、气象灾害及暴雨洪水灾害的综合性灾害。在上海和杭州表现得极为典型。如,1928年9月19日,台风过后上海低洼街道被淹没,大量房屋浸水。(3)Shanghai Floods: French Concession Streets Still Submerged Chinese Bstruction, South China Morning Post (1903—1941), Sep 20, 1928; pg10.1933年9月3日,台风带来的雨量较大,低洼处迅速漫溢,虹口区大量房屋在水中形同孤岛。(4)Shanghai Floods: Whangpoo Breaks its Banks Wild Night in The Northern City Typhoon Scare Shanghai, South China Morning Post (1903—1941); Sep 4, 1933; pg14.同月18日,台风再次来袭,雨量巨大,市中心一些街道和虹口区水深约1.2米。(5)Gale Menace: Typhoon Sweeps On Shanghai Serious Floods in Gentral Area Whangpoo Rising Shanghai, South China Morning Post (1903—1941); Sep 19, 1933, pg13.再以杭州为例。1928年9月18日,杭州潮水大发,庐舍、人畜漂流较多。(6)《杭州水灾》,《益世报》1928年9月18日。1936年8月18日午后3时至4时大雷雨,市区各街衢多成渠,交通为阻。(7)《杭州大雨,街衢成渠》,《绥远西北日报》1936年8月19日,第2版。

第二类,山地丘陵型水灾。以南京与镇江为代表。两城地处宁镇山脉,地形地貌特征属丘陵地区,以低山缓岗为主。山洪爆发,加之长江水倒灌,极易发生水灾。1931年9月9日,入秋后,江潮继续增涨,南京黄浦路、成贤街与夫子庙三处积水最深,而城内原有积水,因天晴日久湿气熏蒸,臭味四溢,市民无不叫苦连天。(8)《南京水讯》,《益世报》1931年9月9日,第1张第4版。1933年7月7日,江水暴涨,加之大雨,城内河水上涨,地势低洼之处,积水数尺,车马行人莫不涉水,汽车抛锚比比皆是。(9)《京市今晨大雨》,《南京晚报》1933年7月8日,第3版。镇江亦是如此。1931年7月25日,梅雨不止,江水上岸,镇江城几被淹没。

第三类,平原洪涝性水灾。主要指由于城市及周边地区普降大雨、暴雨或连阴天,加上江河湖水泛滥,使得外洪顶托、涝水难排,诱发洪水泛滥。此类水灾,以无锡、苏州较为典型。1931年7月,无锡城市道路淹没,最低处有尺余,交通断绝,房屋淹没在水中,商业萧条,损失极重。(10)《无锡水灾》,《民国日报》1931年7月27日,第2张第1版。1935年苏州入夏之后,阴雨特多,连日倾盆大雨,城区塌房伤人,迭有发生。(11)《霪雨连绵中之苏州》,《大公报》1935年7月7日,第3张第10版。

导致江南地区城市水灾日益严峻的原因,是自然因素和社会因素共同作用,尤其是社会因素在这中间发挥的作用愈加突出与明显。就自然因素而言,主要体现在三个方面。其一,气象因素。江南城市本属亚热带季风气候,常出现梅雨型和台风型洪水,而1930年代北半球又出现大范围多雨等极端气候。[3]于是,长时间的梅雨,再叠加高强度台风雨,江南地区城市普遍受灾严重。其二,特殊的地理环境。该地区水情特殊,不仅临江滨海,而且区域内部遍布河湖,还有江南运河从腹地穿行而过。同时,地势总体上四周高仰,中部低洼,构成碟形洼地,一遇久雨或大雨,或河流上游客水泛滥,则会众水汇注,河湖并涨且潮水顶托,水灾易成。其三,城市选址。江南城市在选址方面总体上呈现出三种类型。第一类分布在长江沿岸,如南京、镇江两城。第二类是沿江南运河一线且濒临太湖,以无锡、苏州为典型。第三类是沿海地区,以上海、杭州等为代表。这些选址虽便利交通、方便贸易及汲水,但也相应增加水灾发生几率。具体来说。第一类城市易受长江水情影响,汛期江水多因顶托倒灌入城,加之城之上游洪水无处宣泄,遂导致内涝严重。第二类城市本身就处于低洼区,一旦太湖与江南运河水位抬高,多成泽国。第三类城市,在夏秋两季易遭遇风暴潮,短时大量降水,加上海潮顶托,水灾易现。

与气候、地理等自然因素相比,导致江南城市水灾严重的主因还在于社会因素。首先,城市水政废弛。中国以农立国,城镇水利因与农业生产及税赋关系不大,所以政府治水重心多在农村,由此对城市水利投入与管理相对不足。此外,江南地区各城市以往修筑的砖砌排水暗沟、河道等泄洪通道,以及城墙、堤坝等防洪设施,或遭战祸,或被开垦,或被拆毁,使得本就薄弱的防洪抗涝系统无法应对日益加重的水灾。如,南京城北诸水原以玄武湖为尾闾,但该湖与长江相连的水道年久淤塞,湖水只能泄入秦淮河,而用于排水的东、西两大水关也因年久堙塞,水闸失修,无法调节水量,致使内涝加重。

其次,城市下垫面被进一步破坏。自国民政府定都南京后,作为统治中心的江南地区城市人口增长速度与规模远超其他城市群。[4]在城市人口大幅增加背景下,加之经济快速发展,市内工厂迅速增加,填埋水塘、填塞河道用于建筑及建设成为常法与常态。此外,随着近代以来卫生理念变迁,为免居民将污秽随意抛至水塘内影响公共卫生,政府多选择填平水塘与河浜。(12)《工务公安财政土地四局昨讨论填浜问题》,《申报》1935年8月15日,第4张第13版。基于以上原因,各城市下垫面贮水功能大为减弱,难以应付突发降水或潮水高涨难题。国民党高层人员蒋作宾在1931年的日记称,自己在南京的住宅周围原来多系堰塘,后多填平建筑住宅,使得水无处消纳,亦无处排泄,成为1931年南京水灾的重要诱因。[5]

最后,与区域开发密切相关。在探讨近代城市水灾致灾因素时,学界多关注城内因素,对城外区域开发的影响关注不多。实际上,自宋以后,江南人口骤增,上游毁林垦荒不断扩大。迨至民国,客民不断入居,肆意垦殖,大量荒地被开垦。同时,移植而来的高产耐寒玉米和番薯等作物,虽起到养育人口、减少饥荒等积极作用,但无形中破坏水土保持,加剧水土流失。此外,由于财政需求与民生发展,太湖、练湖等湖泊被无序围垦,调蓄功能进一步降低,出行洪道亦受到影响。[6]至于因围垦消失的小型湖泊,为数更多。这些因素都无形中加剧江南城市水灾频率。

总之,在自然与社会因素共同作用下,日益严重的水灾已成为制约江南城市发展重要因素,不仅造成大量人口伤亡、疾病传播,还对城市基础设施产生巨大破坏,更影响经济发展,严重冲击城市社会秩序。这些问题在破坏社会稳定与安全的同时,还影响国内外民众对南京国民政府政权合法性及治理能力的认同与认可。如,1931年南京各大高校因水灾展期开学,学校与各学生未闻市政府有排泄积水之谋,均焦灼万分,对市当局不无怨望。(13)《南京水讯》,《益世报》(天津)1931年9月9日,第1张第4版。由是之故,主政者开始关注并着手治理江南城市水灾。

三、多重性与立体化兼具的治理举措

南京国民政府时期,城市水利治理呈现出市政化、专业化特征。水利工程由政府组织,除部分外包给企业承办外,大多由自己部门承办。成员多是熟谙水文与技术的水利专家,经费亦由政府筹措。至此,国家机构在水利建设中占据主导地位。在政府推动下,江南地区城市水灾治理手段,因袭传统治水方式的同时,现代化治水因子不断增加,对西方治理手段多有借鉴,呈现出传统与现代相结合的时代特征和地域特点。同时,初步构建相对完整的治水体系,日益注重灾前监测预警、灾中抢险和日常防治,多重性与立体化的特点较为明显。

首先,强化灾前监测预警。中国历朝历代高度重视雨量与水情变化,利用诸多手段进行监测。商代已注意对雨情及水情观测,明清时期更是在大江大河设置志桩,观测水位涨落及流量等水势情况,及时将信息传递上报。同时,古代王朝在黄河与淮河等江河建立水报制度,通过驿站传递信息,为防洪调控提供参考。(14)参见庄宏忠、潘威:《清代淮河水报制度建立及运作研究》,《安徽史学》2013年第2期;《清代志桩及黄河“水报”制度运作初探—以陕州万锦滩为例》,《清史研究》2012年第1期。近代以来特别是1927年之后,随着西方现代技术与理念传入,当政者逐渐在江南地区设置测候所、雨量站、水文站等专门机构,负责灾害信息监测、收集、归并。据统计,南京国民政府在长江口与太湖水系设置测候所33座、雨量站12座、水文站1座、水位站28座。[7]同时,监测设备与技术趋于科学化,并且颁布《水文测量》《水标检查员办事细则》等规定,由检查员定期巡查并上报数据。此外,初步构建灾害预警机制,科技人员参与信息研判,政府通过报纸、广播等方式发布气温、降水、风力等气象信息。比如,1931年9月3日,上海水灾救济会根据天文台农历八月初一将有一丈二尺之巨大水灾的预测,派工程师从速计划防水工作。(15)《上海将发大水》,《西安日报》1931年9月3日,第3版。而在信息传递方面,以往的驿马报汛被电报、电话取代,公路、铁路、水路成为信息传递主要途径。

其次,加强灾中应急抢险。古代时期,城市水灾应急抢险并无常设机构和专门人员负责。但是近代之后,尤其南京国民政府时期江南地区城市已逐步建立应急抢险机制,建立防汛组织,召开防汛会议,呈现出专门化特征。

应对一般水灾,汛期多以工务局为主体,成立防水工程委员会,成员主要包括工务局员工。具体的运行机制是,一旦江水日涨,工务局长随即召集各科长、技正及主任举行防汛会议,并将全体职员分为日夜两班,轮流值班,以便随时调遣。(16)《市府拨防汛专款,组防水工程委员会》,《中央日报》1935年7月4日,第2张第3版。同时,工务局派专人巡堪堤埂,并督率工事。此外,购办或借用防水抢险急需的麻袋、木柴、车辆、抽水机等材料。购买的材料,需由市政府验收专员查验合格后,方可动用。验收专员在工事紧急时,常驻工地,便于验收。(17)《南京市工务局购办防水抢险材料办法》,《南京市政府公报·法规》1935年5月,第15页。在抢险紧要关头,工务局还会召集雇工、临近居民等共同参与。(18)Nanking Fights River Waters At Hsiakwan, The China Press, 1933, jun26, pg3.灾后,工程技术人员收集信息、编制防汛报告,呈报工务局。1933年6月,有记者前往南京市工务局下辖的下关办事处采访,为我们记录下南京抗洪抢险基层实态。该处有6个办事员,75个工匠,担负全部防水工作。记者称采访时,他们正得到报告江边水位又增高了,故急于填塞堵口。记者准备同去时,又有电话催要麻袋、问询水情。该记者称,“弄得小小的斗室里,空气紧张到万分,充满着战斗时期的色彩”。(19)《南京防水纪事》,《益世报》1933年6月26日,第3版。

而在汛情较大时,还会建立规模较大的临时抢险组织。以南京首都各界防水委员会最为典型。1935年夏秋汛期,根据监测长江可能发生特大水灾,南京市政府研判后认为以工务局为主体的防水工程委员会已无法有效应对,需要合力办理,以策安全。于是,成立首都各界防水委员会,参加者除工务局外,还包括党、政、军、警、商等部门及组织。该委员会分总务、修筑、防卫、材料运输四组,推定市政府、宪兵司令部、警察厅、市党部、教导总队为总务组员,教导总队为修筑组主任,警察厅为防卫组主任,工务局为材料运输组主任。(20)《京水势将转严重各界防水会昨成立》,《南京日报》1935年7月17日,第6版。当时,警备司令部抽调数百人,教导纵队抽调一千人,警察厅抽调数百人,分别在新河口、北河口等处日夜抢救。

最后,日益重视日常防治。江南城市水灾日常防治措施,大体可分为拦障法、疏导法及蓄积法三类。拦障法,即在通过修护堤坝、海塘及水闸等方式,避免洪水入城。这是江南城市防洪的常用手段。在堤坝兴修方面,沿江、沿河、沿湖地区多采用培旧堤与筑新堤兼用的办法。(21)Shielding Nanking From Floods, The North—China Herald and Supreme Court Consular Gazette (1870—1941), Jun.l81930, p.50.一方面先将旧堤内外坦坡、堤顶及堤脚旧土腐草一律铲除,逐层加填土坯,再刨松其面,加新土坯,堤成之后,新旧内外合一。另一方面则是筑新堤,新筑堤工各小段接头处,分层套打,搭成犬牙相错之状。新筑成功后,坦坡表面须敷以母土,予以夯平。在一些要冲地区,修建钢筋混凝土护岸墙或堤坝。同时,还在堤岸培植树木、铺种草皮,以固堤身,并禁止民众破坏堤埂及耕种。上海注重在外滩修建防水堤,而杭州等城市注重维修海塘,用混凝土嵌入石缝,加以稳固。(22)《江浙两省筹商修筑海塘》,《中央日报》1933年12月21日,第1张第3版。与此同时,江南城市也注重水闸的使用及维护。比如,南京修复启闭不灵的水闸,修复铁芯管、铁窗棂、半山寺等处水门缺口,并安设活动铁门,以利宣泄。杭州河道,以地势高低不同,多设置闸坝。此外,各城市灾汛期还曾使用筑高路面的方式应对水灾。

与拦障法不同,疏导法主要通过疏通河道、沟渠,建造下水道等手段,将洪水导引出城区,防止形成内涝。具体如下。其一,采用人工与机械挖泥相结合的方式,将河道或江道拓宽浚深,使得水流加速,泄水于成灾之初。这是各城市普遍的防洪做法。比如,南京市成立疏浚秦淮河设计委员会,由工务局对秦淮河进行挑浚,以利宣泄。(23)《成立疏濬秦淮河设计委员会案》,19290715,南京市档案馆藏南京特别市政府秘书处档案,档案号10010011813(00)0115。1932年苏州成立“城区整理河道设计委员会”,根据轻重缓急,逐次疏浚。(24)《建设局拟具廿三年度施政大纲》,《苏州明报》1934年6月9日,第5页。1933年无锡成立浚河工程委员会,开浚干河。与之不同,镇江则建立疏浚江滩委员会,筹浚平正桥至中国银行前之江滩,以期加快江水流动。其二,兴建新式下水道。近代以来,西式下水道逐渐在上海、南京等城市兴起。如,南京市政府根据南洼北隆的地势、人口分布北疏南密的特点,决定先在城南修建下水道。1933年成立下水道工作处,专门负责该项建设,之后出台《南京市城南区下水道工程计划》。至1937年南京市共埋设下水管道267,22公尺。其三,疏浚旧式排水渠。由于下水道建设费用高等原因,包括上海、南京等大城市在内的江南各城市,仍大量使用明沟与暗沟等传统排水方式。换言之,此时沟渠建设对城市防洪抗涝仍有重要意义。上海市工务局承担沟渠日常管理,在1927—1936年间,所筑沟渠长度以年均递增6.6%的速度推动,到1936年沟渠总长已达189,508米,净增长度为1927年前沟渠总长(102,200米)的85%。[8]杭州制定《杭州城市沟渠计划书》,将污水沟容量放大一倍,除流纳污水外,同时承担小雨时之全部与大雨时之一部分较污浊之雨量,其余部分雨量,仍由本城原有沟渠导入附近河中。(25)杨建:《计划:杭州城区沟渠计划书》,《市政季刊》第1卷第3号,第3页。在沟渠设计上,参考上海市采用的每小时最大雨量的数据来计算排水流量,确定管径。至1938年7月,沟渠总管长度达到156,25.54米。

此外,江南城市治洪还采用蓄积法。与拦障法、疏导法不同,该方式主要指利用城内湖泊、河塘等作为蓄积洪水之所,不致泛滥成灾。比如,1931年因为沿湖居民稠密,舟楫众多,倾倒垃圾,抛弃果壳等原因导致杭州西湖淤积。天气干旱时,湖面三分之一露出水面,被报纸讽刺为西湖发现“新大陆”,由此逐渐失去蓄泄功能。因此,杭州市政府成立后,由工务局制定疏浚西湖计划,用挖泥机挖泥,雇佣船只搬运淤泥,以增加容量。(26)《杭州工务局 疏浚西湖计划》,《华北日报》1931年8月30日,第9版。又,南京市禁止填塞水塘,同时疏浚玄武湖。(27)《计划疏浚玄武湖》,19290813,南京市档案馆藏,南京特别市政府秘书处档案,档案号10010011816(00)0053。

四、喜忧参半的治水绩效

传统中国对基层社会与公共领域实行间接统治,由士绅及其组织的民间组织等非政府主体承担基层公共工程的维护与治理,从而有效降低政府治理成本。[9]太平天国农民运动后,官督绅办治理模式开始逐渐发生转变。[10]至1927年南京国民政府成立,无限责任政府雏形基本形成,“官督绅办”模式也被“官督官办”所取代。就水利治理而言,政府逐渐从幕后走向台前,各项工程基本实现政府全过程主导,随着治水规模和广度有明显提高,治水绩效在部分层面有一定提升。具体如下。

第一,跨行政区协同治水能力有所加强。以南京市与江苏省句容、江宁及溧水三县协同治理秦淮河体现的较为典型。秦淮河是南京市防洪抗涝主河道,但是上游及中游分属句容、江宁及溧水三县,所以历史时期主政者始终无法真正做到统筹治理。[11]尤其是,由于位于上游的赤山湖不断被围垦,湖之四周由120里缩减为20里,湖底高度日益增加,淤浅后水无所归,一遇洪水,汪洋直下,南京城直接面对洪峰,受害尤深。(28)《疏浚赤山湖河流域》,《申报》1934年9月3日第11页。时人经过调查后指出,南京防洪最宜急办的事是疏浚秦淮河,而与之有密切关系且应重点注意的症结,不仅包括秦淮河下游壅滞及玄武湖泛滥,还包括赤山湖淤塞问题,由此提出废田还湖、浚深湖底、增高堤埂三项办法。(29)周镇伦:《整理秦淮外河上游赤山湖初步计划》,《水利月刊》第2卷第2期,第85—86页。其实,早在1918年江南水利局就曾规划上下游一体疏浚,但因时局不稳、治理权限不足、款项支绌等各种原因未能施工,一直迁延。至1928年,江南水利局致函南京市政府,划定秦淮河治理权限,“上游归敝局管理,下游由贵府办理”。(30)《拟分划疏浚秦淮河权限》,《时报》1928年2月13日,第3版。在解决治理权限问题后,南京市工务局随即派员与江苏省建设厅协商办理,之后便确定疏浚计划、测量方案、测量方法等。1931年南京水灾之后,一体治理速度加快,至1934年12月,南京市与江苏省府合作疏浚秦淮河工程正式启动。秦淮河上游、中游,由江宁、句容、溧水三县采用以工代赈方式治理,工程长度79公里,共790万土方。秦淮河下游十余里则由南京市政府兴工开浚。在这中间,南京市政府派员勘视,与三县工程衔接办理。(31)《疏濬秦淮河工程,京市与苏省府合作》,《申报》1934年12月15日,第3张。

第二,应急治理能力有所提升。以南京为典型。南京临长江下游,地势低洼,附近河湖年久淤塞,宣泄不畅,储水不多。每年夏令江水盛涨之时,沿江及城厢各处不免有漫溢之患,所以建筑防堤,疏浚河道极为关键。历年对此项事务,政府虽有治本计划,因为需费过巨,一时未能尽办。所以,1931年江淮大水,南京受灾严重。市内受淹面积达到7.128平方公里,房屋及财产损失合计超过10万元,受灾人约4万人。此外,还对商业、金融、贸易等造成严重侵害。迨至1935年大水时,长江南京段水位较1931年最高水位7.6公尺相差甚微,但未酿成巨灾,且与沿江各省出现大水灾相比,南京独免此难。(32)宋希尚:《十年来之京市工务》,《中央日报》1937年6月1日第4张第1版。通过纵向对比可以发现,该时期南京治水绩效的确有一定进步。

而之所以能取得如此成效,除了修建下关滨江大堤、重建秦淮河水闸、疏浚河道外,(33)秦孝仪编:《革命文献》第81辑《抗战前国家建设史料—水利建设(一)》,台北“中央文物供应社”,1979年,第29页。与政府应急治理能力提升有密切关系。与1931年大水时的手足无措相比,1935年长江再次爆发水灾时,我们看到南京市政府在应对时相对从容沉稳且行动迅捷。当收到扬子江水利委员会提供的水情数据后,南京市政府随即拨发防汛专款,督促工务局积极赶办防水工事。(34)《拨发临时防汛经费》,19350700,南京市档案馆藏,南京特别市政府秘书处档案,档案号10010011745(00)0057。同时工务局指定人员前往城内与乡区涵洞水关等处,分段负责查勘。市长马超俊更是亲率工务局长宋希尚在沿江一带及三汊河等处查勘堤防。(35)《巿工务局积极防水》,《南京日报》1935年7月6日第6版。此外,洪水来袭时,迅速根据防洪预案启动应急机制。具体而言。其一,为预防江水倒灌,工务局关闭城内水关,令船户开往闸外,防止滞留城内。在重点闸口,增装抽水机多架,并向震旦机器厂等单位借用抽水机多架。(36)《马超俊电蒋中正南京防护水灾情形》,1935年7月16日,台北“国史馆”藏,蒋中正“总统”文物档案,数字典藏号002—080200—00238—058。其二,城外则由工务局购备麻袋、土箕、扁担、木椿等抢险材料,并运往工作地点。为方便运输,向汽车业同业公会借卡车10辆。同时,在城外第一工商业区等处建筑混凝土堤,并刊发布告,称士兵抢险可以就近取土,乡民不得阻拦。如有损失,防汛工作结束后,市政府将妥筹补救。其三,迅速组建抗洪抢险组织。市长马超俊判断1935年水灾有大汛迹象,单纯依靠工务局已经无法应对,于是党、政、军、商组建首都防水委员会进行分工协作。由于应急得当、应对有法,虽然1935年水势很大,水情紧急,但是最终没有酿成巨灾。时人对此高度评价称,过去南京十年防洪工程等,进步之大,令人吃惊。1935为阻止水灾发生,整整工作三个月,虽然遇到许多危急时刻,最终还是依靠现代技术和顽强工作抗洪成功。(37)Numerous Public Worth Built In past Decade, The China Press, 1937, june8, p14.

虽然江南城市水灾防治取得一定进步,但无法根除水患。其原因主要在于以下几个方面:其一,财政拮据。由于城市水灾治理内生性动力不足,治理主要取决于政府主导,致使过于依赖政府推动,缺乏切实经济基础。以南京为例。建都之初,南京工商业不发达,与上海、广州等都市既不能等量齐观,与北京、天津等相比也略显逊色,加之作为首都,建设规模庞大,财政入不敷出一时成为常态。1932年石瑛上任市长后,注意减少行政费,增加建设费,且大力整顿市产、扩大车捐、发行公债等,加之中央进行财政补助,南京财政一度有所改观。但由于历年举债,积欠达五六百万,每月拨付公债及偿还债务费7.6万,收支不敷,只能实行财政紧缩政策。加之,南京工商业不发达,市面不景气,市民纳税能力薄弱。(38)张锐:《南京上海青岛市政建设实况》,《市政评论》第3卷第1—2期合刊,第37—38页。所以经费始终是制约南京各项建设的重要因素。治水经费不足的问题尤为突出,为增加费用,1932时国民政府议决将荷兰庚款百分之六十五,计国币约130万,用作南京水利建设。(39)《中荷庚款(二)》,1932年至1933年,台北“国史馆”藏,“外交部”档案,数字典藏号020—041604—0002。然而,即便如此,城北下水道工程仍被长期搁置,秦淮河疏浚更是一再拖延。此类问题也发生在苏州。苏州虽工商业发达,但市政府财政收入微薄,教育经费尚且紧张,[12]遑论治水等市政建设。此外,由于1929年经济危机席卷世界、国共内战及准备对日作战,基于公开出版资料,南京国民政府军事拨款、公债和赔款还本付息已经占每年总支出的67%至85%。[13]在这种情况下,即使是统治中心的江南地区,能用于城市水利拨款又能有多少呢?

其二,官民冲突。治水之于民生影响巨大,且涉及面较广,因此在治理过程中往往引起社会极大关注,意见和诉求也呈现出多样性。这在疏浚河道中表现的尤为明显。其一,治或不治内部分歧较大。以南京秦淮河为例。官方通过集会、报纸、演讲的方式,表态要疏浚秦淮河,且得到部分民众理解与支持,有的市民甚至通过致电市政府、投书报纸等方式,请求宣泄、疏浚河道。(40)《民众的意思·疏通秦淮河》,《中央日报》1931年2月2日,第8版。但是,疏浚河道需要将沿河两岸土地放宽,并且规定施工范围以内住户自行雇工拆迁,倘若限期一月逾期不拆,则由工务局饬工代拆,以料抵工。这个规定,掀起轩然大波,除了少部分业户前往登记外,秦淮河两岸多数民众纷纷向政府请愿,希望免拆房屋。(41)《刘市长在第二十次纪念周报告》,《申报》1928年12月10日,第20版。局面僵持不下,致使浚河工程,不能如期进行。其二,民间对河道疏浚还是填塞有争议。苏州市政府曾认为河道无用不如填埋,干涸后成为土地,土地升科后予以售卖,并选取城内宝林寺前河道和祝家桥至夏侯桥河道两段小河作为试点。但是很多民众声明反对,他们坚称河道为全城人民命脉所关,一朝泛滥,便成泽国。(42)《填平河道之市民意见》,《苏州明报》1928年2月24日,第3版。

其三,城市交通运输结构变迁挤压水灾治理空间。近代以来,随着城市近代化和城市空间不断拓展,城市活动节奏逐渐加快,以往以河网为主体的城市交通结构发生巨大变化,铁路、马路等基础交通设施相继修建,电车、汽车开始络绎于途。在交通结构变迁的时代背景下,加上国外市政经验的影响,江南各城市主政者多认为,市政建设非先从修筑马路入手不可。1927年之后,苏州市政筹备处柳士英担任筹备处总工程师和市工务局局长,制定苏州城市整体规划,提出以马路为中心的城市改造计划,要求拓宽旧路、新建马路。(43)《工务计划与实施》,《苏州市政筹备处半年汇刊》,1928年8月1日,第6—29页。南京虽然扩宽道路期间曾引发官民对立,但在有利观瞻、便利交通等因素共同作用下,1927至1937年间马路增长速度仍然很快。随着河运地位大幅下降,水运功能逐渐萎缩,填浜筑路、填河修路的现象频频发生,(44)《工务公安财政土地四局昨讨论填浜问题》,《申报》1935年8月15日,第4张第13版。河道防洪能力显著下降。时人曾批评称,市政当局者只知建筑马路,对于水上交通之利用,向未注重。一切事业蒸蒸日上,独水利一端从无人论及。(45)朱偰:《疏浚南京城内河道议》,《半月评论》第1卷第8期,1935年第4—7页。他们的批评或许过于苛刻,但是总体而言,与马路等新式交通方式相比,河运已不再受到重视,随之带来的是市内河道防洪能力下降。

其四,行政区划调整迟缓阻碍治水进度。近代以来,随着西方市制传入,中国社会从“城乡合治”逐渐走向城乡分治,城市开始作为独立的政治实体存在。在这个过程中,由于采用“切块划市”方式,导致城市与之前没有统属关系的县关系紧张,纠纷不断。城乡分治对于城市水利治理利弊皆有。利在水利市政化、专门化,弊在由于行政区划纠纷,河道治理权久悬未决,影响治理效率和进度。以南京为典型。南京国民政府成立后,南京市作为首都与江苏省以及江宁县,看似行政关系明确,并不存在利益纠纷,然江苏省政府和江宁县政府皆滞留南京城内,一时间出现国民政府、南京市政府、江苏省政府和江宁县政府并存一城的现象。不仅如此,江苏省政府和江宁县政府还掌控着大量行政权力和经济资源。权力和资源错配,致使身为首都的南京市和江苏省政府、江宁县政府在应该协同行政时往往产生龃龉,甚至是抵触。[14]为解决该问题,省市划界的方案因触及各方利益,纠缠多年,严重影响秦淮河治水进程。1933年,南京市长石瑛曾致函江苏省政府,请其迅饬令江宁县政府,速与市工务局商洽未交割的市内防水区域。但直到1936年8月28日,长达9年的宁苏纠纷和省市划界才告终结,防水界限方才划定,但这已严重阻碍市内水灾防治进度。上海亦遭遇类似事情。上海市与江苏省政府及上海、宝山两县在治权划分上迁延十年未决。这既反映出城河治理的局限性,也暴露出城市公共资源管理困境。

如果说城市水灾治理是考察国家治理能力的重要指标,那么由此可管窥“十年建设”时期曾将水利建设视为“一切建设之基础”的国民政府治理能力是难孚人望的。(46)秦孝仪编:《革命文献》第81辑《抗战前国家建设史料—水利建设(一)》,台北“中央文物供应社”,1979年,“前言”,第1页。位于国民政府统治中心的江南地区各城市尚且如此,其他地区城市水灾治理绩效可见一斑。因此,对于南京国民政府治水绩效的历史评价不宜过高。

五、结 语

帝制时代的中国与西方城市相比,长期处于“城乡连续统一体”的统治模式之下,依靠胥吏管理与行政经费短缺等是中国古代城市管理长期难以摆脱的制度性缺陷。[15]中国城市长期缺乏专门的市政机构,城乡事务多由地方府、县政府一体管理。虽然我们不否认国家从未放弃将权力的触角延伸到基层、直接控制社会、欲全面包揽事务的企图,[16]但在官僚化程度低、地方税收支配权弱且要负责的情形下,县官在面临地方公共工程时往往畏首畏尾,缺乏热情,因循苟且,得过且过,[17]甚至是能躲则躲,以免自找麻烦。[18]在这种情况下,士绅及其组织的各类民间机构,主导基层社会的公共产品与公共服务。在短缺经济与信息技术条件落后约束下,不仅降低大一统的管理成本,还分散风险,从而实现对庞大国家的有效管理。[19]这是“小政府”治理模式的积极意义所在,在以水利为代表的城市公共事务治理中体现的尤为明显。

然而,到了近代,在遭遇前所未有的民族危机的时代背景下,“小政府”治理模式弊端显露。如学者所言:“小政府”都是资源匮乏的政府,很难应付较大的突发事件。这一政治模式的根本缺点,就是最怕“天下有事”。现实已不容许一个小政府的存在,迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变。[20]及至南京国民政府时期,积极扩充政府职能,欲在公共领域有所作为。事实上,通过本文所述,政府为主导的治理模式,在公共领域建设方面的确展现出一些进步意义。一是,打破城市所在河流上下游因行政区划归属带来的治理“敷衍与扯皮”等问题,扩大治理规模与效应,提升一体治理效率和能力。二是,随着西方现代灾害治理技术与理念传入,不仅使得监测设备与技术趋于科学化,监测机制也日益专门化,更初步构建灾害预警机制。由此较大提升城市水灾应急治理能力。这是“小政府”模式很难完成的任务。

随着政府逐渐变成无限责任政府,承担了大多数公共事务与全部风险,由过去相对疏离或者引导转变为主导,既要自上而下进行指挥,又要俯下身段亲力亲为,传统士绅在水利事务中的作用渐渐被弱化。然而,政府在几乎包揽一切的同时,新的问题接踵而至。如,治水经费专门化,与传统时代相比是一种制度进步。但是,“有所为”的背后必须有巨大财力支持,导致以税收为主的政府财政体系不堪重负,经费短缺成为常态。解决这一难题的首要条件就是拥有发达的经济基础。换言之,没有发达的经济,公共领域的建设就是空谈,显然生产力低下的南京国民政府是没有能力解决这一困境的。[21]再如,1927年之前各地士绅基于其所领导、掌握的民间组织,能够采取多种方式协调不同群体利益,能够在很大程度上破除集体行动的困境。[22]但是,在这之后,士绅逐渐退出治理结构,官民之间的“缓冲区”渐渐消失,致使二者直接“面对面”,由此引发冲突,新的集体行动困境遂之出现。

不过,行文至此,笔者还想进一步表达的是,借用章太炎对于清末政治形势的一对概念来说,政府主导模式治理绩效不突出的原因在于“时弊”而不是“法弊”,即是说,它主要是国民党及其领导的政权不合格所致,而不是由于政府主导模式本身有问题。换言之,国民党的执政失败,并不能证明以政府为主导的模式不适于中国。[23]相反,就“法”而言,在新民主主义革命时期以及1949年中华人民共和国成立后,正是在中国共产党领导下,通过政府主导,我们在水利治理等方面取得举世瞩目的成就。因此,从大历史观之,在近代中国进行民族革命、进行伟大建设的时代背景下,政府主导的治理模式是符合历史需求和现实需要的。当然,这并不意味着该模式是无懈可击,没有短板的。[24]至于中国共产党如何弥补政府主导模式的弱项,笔者将另文考察。