SCP范式下农村环境污染治理机制研究——基于政策网络视角

金福子，孙立达，卢衍航

（燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004）

新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了满足广大农民对“美丽乡村”的殷切期待，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，将“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”作为指导目标。2022 年，生态环境部、农业农村部等五部门共同制定的《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025 年）》，提出到2025 年实现农村环境整治水平显著提升，农业面源污染得到初步管控，农村生态环境持续改善的目标。由此看出，如何加快构建环境污染治理机制、推进农村环境污染治理进程，已经成为迫切需要解决的现实问题。然而，农村环境污染治理是一项涉及因素复杂、涉及主体广泛的公共政策创新过程，该过程呈现出明显的多主体、复杂化、网络化特征，传统的理论视角已经不能解释这一复杂的过程。因此，以政策网络理论为全新分析视角探讨农村环境污染治理的多元主体如何在关系稳定、利益均衡的情境下进行合理的制度创新显得尤为必要。

1 文献综述

从政策网络视角梳理国外相关文献发现，研究主要集中在治理主体、治理行为工具和治理效果评价等方面。首先，国外环境污染的治理模式经历了从“政府主导”向“公众参与”的演变过程。如：TZOUMIS 等[1]得出了“环境政策受到行政命令的单方面行动的影响”的结论；GIESSEN 等[2]也认为由地方和区域行为者来策划污染治理政策更有益于农村环境发展，因此，传统的环境污染治理是由政府主导的，更趋向于权力领域，而现阶段则演变为公众参与的环境污染治理模式，在多层次、参与式的环境污染治理上，利益相关者要积极参与、公民也要参与协商[3]，因为公众对环境污染的认知态度和信息反馈至关重要[4]。其次，在治理行为方面，国外学者们侧重寻找治理农村环境污染的有效工具，实现减少广大农村地区污染方面的应用。如：JAFARI 等[5]评估了污染物控制政策和战略大多分为激励性政策、支持性政策和惩罚性政策；KIRCHGÄSSNER 等[6]使用公共选择的方法，主张社会更广泛地接受经济工具。其中，YEO等[7]和PAREGLIO 等[8]发现控制污染最有效的手段为税收（或收费）和可交易污染许可证类别；MATSUNO[9]也发现地方政府和企业之间达成的污染控制协议发挥的作用更大；BONGAERTS 等[10]分析了治理水污染的有效政策工具除以上的减税、补贴外，还包括在地方和国家层面制定的标准。不难发现，针对不同的环境污染状况，治理主体所采用的政策工具及治理效果也有所差异。最后，在政策工具的治理效果评价方面，VOORHEES等[11]以定量研究中的成本效益分析方法评价了环境政策的影响，有助于分析污染情况和制定预防政策；SIM等[12]以定性分析得出混合形式的政策治理和规划能够有效应对环境污染挑战，实现环境治理和经济发展双赢的目标。

而国内关于农村环境污染治理的研究主题聚焦于治理内容、主体结构、工具策略与绩效评定等内容。第一，在治理内容方面，乐小芳等[13]指出农村环境污染包括农村生活、农业生产、畜禽养殖等内源性污染，还有城市向农村转移的外源性污染。第二，在治理主体方面，张俊哲等[14]指出要形成以政府为组织中心、以企业为责任核心、民间组织以及民众个人积极参与的农村环境污染多元治理结构。其中，政府合理的行政干预有利于从源头处消灭污染[15]；基于村情社情成立的农村非政府组织能够有效弥补农村环境污染治理的制度设计不足、填补主体缺位、缓解农村环保投入不足等问题[16]；公众参与环境治理是一种理性经济行为，取决于自身利益得失[17]。第三，在治理工具方面，甘黎黎等[18]指出现阶段治理污染的规制性政策工具占据主导地位；周茜[19]提出政策制定主体要善用组织性工具，政策网络“中间层”采用混合性工具，政策执行主体倚赖管制性工具，市场类主体引入经济性工具，社会类主体偏好自愿性工具。第四，在治理策略方面，张明明等[20]指出生态补偿是解决农业污染的有效途径；傅伯杰等[21]认为应加强对环境污染治理的投入，提高科技在环境治理中的作用；汪国华等[22]则从村庄传统文化整合视角，分析了走自身特色道路也是乡村环境污染治理的引导性理念。第五，在绩效评估方面，廖卫东等[23]从理论层面采用博弈分析方法讨论了中央、地方政府与农户的互动博弈行为，主张构建农村环境监管防治制度、健全干部考核制度、建立农村环境治理的市场机制；孙钰等[24]以我国31 个省份为例，利用DEA 方法评估了我国乡村生态环境治理效率，探讨如何以最少的投入获得最大的产出，从而促进乡村生态环境的治理绩效。

通过梳理既有文献可以发现，由于国外历来主张强调民主中的个人权利，因此国外学者更趋向于强调公众参与，侧重于使用经济工具进行环境污染治理；而国内学者则更加注重政策运行过程研究，重点在环境污染治理政策的制定、执行、评估、调整和终结等环节，虽然单个方面的研究成果具有较高的参考价值，但少有从整体视角贯穿整个农村环境污染治理的研究，也没有以SCP 理论为基础构建的包含参与主体、行为选择与治理绩效的自洽结构。基于此，本文借鉴产业组织的SCP 理论，利用“结构—行为—绩效”的分析范式，将其拓展应用于农村环境污染治理机制上，构建农村环境污染治理的分析逻辑，以期从制度创新层面为完善农村环境污染治理体系提供参考。

2 农村环境污染治理的SCP理论框架构建

作为一项系统集成工程，农村环境污染治理关乎乡村振兴战略整体进程。因此，还需要廓清以下问题边界，以保证治理策略精准、治理效果显著。其一，结构问题，即“谁来治理”与“治理什么”。无论从宏观上的东西跨度还是微观上的都市距离远近角度看，我国农村经济发展水平均呈现显著差异，因此环境污染程度及类型也会有所差别。那么如何有效识别农村环境污染类型并确定相关主体的责任边界便成了开展治理活动的首要解决问题。其二，行为问题，即“如何治理”。党中央提出乡村振兴战略的推进要继续秉持精准理念，面对水平各异的农村环境现状，如何以现实需求为基点选择治理工具是提升治理效应的重要前提。其三，绩效问题，即“效果如何”。由于环境污染治理的主体、内容及行为策略不同，治理效果也会呈现不同面向。如何有效衡量治理绩效并有效进行信息反馈是确保农村环境污染治理体系优化的根本保障。SCP 分析范式以“结构S—行为C—绩效P”三个维度的互动关系为主要讨论方向，已有研究多将其运用于产业前景及市场结构分析，但亦有学者将其运用在环境购买服务及污染治理效应领域[25-26]，为农村环境污染治理体系分析提供了理论依据。据此，按照其理论逻辑从农村环境污染治理主体及内容结构、治理行为、治理绩效三个方面构建分析框架，能够联通整个治理活动，形成自洽的联动机制，如图1 所示。

图1 SCP范式下农村环境污染治理机制图

农村环境污染治理结构包括主体结构与内容结构，分别回答了“谁来治理”与“治理什么”两个问题。中央及各级政府依据农村环境现状，分别从农村、农业、农民的角度对环境污染治理内容的边界进行限定，从而明确行政主体、市场主体、社会主体与自治主体的行动指向，规范治理主体的协同结构与责任边界。然而，农村环境特征与多元参与主体的利益关切不同，其在治理过程中所依赖的政策工具类型差异显著，需要结合具体情况对各方行为策略及内在动因进行分析。在以农村环境场域特征为起点的逻辑下，将政策工具类型与目标驱动因素进行有效配置，进行人力、资金等要素投入，从而形成各式治理模式。在此基础上，为了验证治理行为的合理化，从资金利用、目标实现及公众满意度三个方面评价环境污染治理绩效。同时，绩效评估的结果又能够为农村环境污染治理的结构调整提供科学依据，从而诱致环境污染治理行为进行合理调整，进一步促进绩效评估效果。因此，在“结构—行为—绩效”的逻辑解构下，农村环境污染治理体系呈现出循环往复的上升趋势。可见SCP 分析范式无论从理论上还是治理实践上，均与农村环境污染治理机制高度契合，为研究农村环境污染治理机制提供了新的理论视角与分析框架。

3 基于SCP范式的农村环境污染治理政策机制分析

3.1 农村环境污染治理的结构

3.1.1 主体结构

农村环境污染治理的主体结构可划分为行政主体、市场主体、社会主体与自治主体，如表1 所示。

表1 农村环境污染治理主体类型及功能

行政主体是农村生态环境污染治理的引导者，主要由地方政府与农村基层党组织构成。《土地管理法》规定乡镇政府负有维护农民环境权的义务，要求县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。因此，乡镇政府与农村基层党组织在农村环境污染治理中，一方面，承担着建立健全农村环保具体运行机制，通过有效管理保证该机制有序运行的义务；另一方面，政府还负有直接投入人力、物力和财力，参与农村环境保护的责任，起着管理、组织、执行、监督的作用。但是，行政主体参与农村环境污染治理存在一定的双面性。地方政府与农村基层党组织作为前沿单位，对于农村环境状况辨识度较高，从执政宗旨与政府职能角度看，具备党和国家赋予的天然法定权威，能够充分代表基层群众的根本利益。然而，基层政府在规制辖区范围内的环境污染治理行为时往往会产生“阵痛”，从而对政绩考核水平产生暂时性影响，所以为减轻政治利益损失，基层政府会选择变通执行环境污染治理政策或者默许少许排污行为。

市场主体是农村环境污染治理的承担者，以营利性企业为主要代表。市场主体参与农村环境污染治理可以从两方面阐释：一方面，为承担节能减排的社会责任，贯彻落实政府环境污染治理政策提出的相关要求，市场主体在能源资源的投入、生产过程和产出效益等经营活动中，通过节能减排等方式提高能源的利用效率，以新的生态技术的运用来增加有效产出、减少污染排放，从而实现企业的可持续发展；另一方面，党的十八大以来，党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中，将生态建设摆在重要位置，为市场主体的投资开发指明了方向。现代高新技术企业和生态环保公司可以通过研发关键环保技术产品的自主创新实践，加快提升环保产业技术装备生产，乃至直接参与地方生态环境保护的治理，从而在参与过程中追求经济效益的最优化。但是，市场主体本身具有“趋利性”，虽然本身具备资金与效率优势，但在参与治理过程中还需有相关行政调节手段的辅助以约束市场主体行为。

自治主体是农村环境污染治理的实践者，包括农民与村级组织，其参与环境污染治理最直观的目的就是改善自身的居住环境，并在此过程中维护切身利益。作为农村环境污染与治理的双重主体，农民及村级组织对于环境污染现状及治理效果有着最直观的反馈。但是，在多数情况下，自治主体的治理能力还明显不足，还需要通过民主管理、制订村规民约、实行村民代表大会民主决策、建立环保自治机构等方式以及宣传教育和纠纷调节机制的建立和完善，培育农民主体意识，组织村民参与农村环境治理的运行和管理，依法开展本村的环境污染治理和生态保护工作，实行农民自我管理、自我教育、自我服务，实现农民在农村环境污染治理中的主体作用。

社会主体是农村环境污染治理的参与者，主要包括志愿组织与新闻媒体等。作为在农村环境污染治理过程中不可或缺的独立主体，社会组织立足践行公益、维护公平的宗旨，通过监督、宣传、技术经验支持等方式促进地方政府和相关企业履行环境污染治理责任，提升企业的环境保护责任与环境治理积极性。但是，作为非营利性组织，社会组织参与农村环境污染治理的优劣也十分明显，在优势方面，社会主体凭借公益性与志愿性等特征，能够较好被人民群众所接受认同，便于工作开展；在劣势方面，正是因为其非营利性与民间性等特征，易造成组织的内部结构无序化，从而导致治理能力有限、规范性不足，造成基层人民群众的认同危机。

3.1.2 内容结构

随着我国农村经济的快速发展和农民生活水平的不断提高，以使用机械、农药、化肥为基本特征的工业化农业发展以及城市污染产业逐渐转移到农村。根据农村环境污染现状，可将治理内容结构分为农业生产污染、农民生活污染与农村生态污染三个层面，如图2 所示。

图2 农村环境污染治理内容结构

农业生产污染方面。首先是化肥、农药与塑料薄膜的过量使用与农机普及率的增长。《中国统计年鉴2020》中的数据显示，2020 年我国化肥使用量达到5 250.7 万吨，农药使用量为131.3 万吨，地膜使用量为238.9 万吨，农用柴油使用量为1 848.2 万吨，严重超出农村环境的承受能力。其次是农作物秸秆焚烧屡禁不止。虽然政府对秸秆焚烧进行了强力管控，但就目前的情况来看，农户秸秆还田处置方式的成本较高，成熟的秸秆资源化利用技术成果仍未得到广泛推广，极容易对农业耕作进度及质量造成影响，因此部分农户仍然会在非干预下选择“顶风作案”。最后是畜禽粪便污染。在农村养殖业规模化和集约化快速发展的同时，与之相配套的畜禽粪污无害化、资源化利用技术及设施建设却并未能“齐头并进”，禽畜养殖过程中的粪便污水乱放乱排，对农村及周边的空气、土壤、河流造成了严重污染。

农民生活污染方面。农村经济的快速发展显著提升了农民的物质生活水平，但农民在环境保护的意识与行为层面却存在明显的滞后性。在意识层面，农民作为农村生活的主要群体，其在理想意义上应成为农村环境保护的主要力量，但由于自身文化水平与环保意识较低，尤其在环境保护中的“本我”意识尚未觉醒与“势微”意识的泛化，导致农民自动将环境保护治理的职责推卸给政府、企业等主体，只有在自身利益受到损害时才会通过相关渠道履行监督与反馈的义务。在行为层面，受到环保意识较低与生活水平提升的双重影响，农村生活垃圾的数量与种类在日渐增多的同时并没有得到合理化处理。例如，随着农村电气化率的提升，原用于取暖烹饪的柴草被逐渐代替、闲置，随意堆放在巷道内；虽然卫生条件标准提升了，但含洗衣液、洗洁精等化学成分的污水随意排放等。

农村生态污染层面。受管理体制、市场利益等因素的影响，农村生态环境污染事件频发。在管理体制影响方面，乡镇一级的环保机构以环保所为主，而环保所的设立是以该地区经济发展和环保需求而定，经济发展较好且环保治理需求较大的地区可以设立，反之可不设。通常情况下，乡镇一级的环保机构多以临时小组的形式存在，行政村几乎没有专门的环保机构，孱弱的组织架构、稀缺的人员经费与沉重的环境污染治理任务形成明显错位。因此，面对农村的过度开垦、乱砍滥伐等环境破坏行为，相关管理部门难免疲于应对。在市场利益影响方面，因为农村地区具有劳动力和土地利用成本较低、矿产资源丰富、环保督察力度较弱等特征，所以被污染严重而遭城市淘汰的企业视作转移的首选之地。同时，由于企业发展过程中带来的效益能够满足农民的利益诉求与当地政府的政绩诉求，所以在多方利益的驱动下容易出现工厂作坊的不合理开设与矿场的过度开发等现象。

3.2 农村环境污染治理的行为

农村环境污染治理行为是多元主体根据农村环境场域特征及自身利益权衡而做出的理性选择，故而在特定情境中进行利益分析是开展农村环境污染治理行为研究所必须遵循的基本视角和方法论原则。利益相关者理论最早缘起于企业研究，认为企业的存在和发展并非仅关系企业上层股东，而是作用于更广泛的人群，即利益相关者，其运作和发展是利益相关者共同作用的结果[27]。引入该理论作为分析农村环境污染治理的行为逻辑，能够从治理主体的自身属性出发，剖析治理行为产生的内在动因。根据利益相关者理论，可依据参与农村环境污染治理的紧迫性及责任义务要求水平高低将利益相关者划分为两个层级，即确定的利益相关者与预期的利益相关者。行政主体、市场主体、自治主体及社会主体作为农村环境污染治理的利益相关者，分别面临着政策执行带来的政绩效益、技术开发与设备供应带来的经济效益、环境整治带来的生态效益与职能发挥所带来的社会效益。但是，各类主体的利益相关者层级还要依据农村环境场域特征进行调整。

皮埃尔·布迪厄在《科学场域的特殊性》一文中提出场域理论，总体而言是指人的每一个行动均被行动所发生的场域所影响，而场域并非单指物理环境，也包括他人的行为以及与此相连的许多因素[28]。作为社会学的主要理论之一，其关于行动者、资本、惯习之间相互关系的阐述与农村环境场域内的要素特征不谋而合。因此，根据布迪厄的论述，将场域理论迁移至农村环境污染治理的实践情境中进行理解，即：行动者作为农村环境场域中的权力主体可将其抽象为政治势能，资本作为物质基础可凝练为经济势能，惯习作为制度层面的因素可将其定义为文化势能。因此，各类利益相关者在政策约束及自身职能的驱使下，从政治、经济、文化层面对农村环境场域特征进行科学识别，从而确定介入环境污染治理的内容尺度与资源投入量度，选择合适的治理工具与设定合理的治理目标。当前，受我国独特的制度体系与经济发展水平等因素影响，社会主体还不足以成为环境污染治理的主导力量。所以在一般情况下，根据农村环境场域特征及利益相关者层级变化，可以将我国农村环境污染治理行为概括为三种典型模式，即行政主导、市场主导、自治主导三种模式，如表2 所示。

表2 农村环境污染治理模式及特征

从表2 可以看出，在模式Ⅰ中，行政主体、自治主体为确定相关利益者，社会主体、市场主体为预期利益相关者，环境场域呈现经济发展差、农民文化素质低、组织机构及制度建设不完善、以农业生产和农民生活污染为主的总体特征。此种情境下，行政主体基于职能属性及利益追求，往往利用命令型工具强势介入农村环境场域，通过建立规章制度、输送资源产品的方式遏制农村环境污染势头；自治主体在政策法规的约束下提升其环保意识，规范生产生活行为以改善农村人居环境、实现生态效益。对于市场主体及社会主体而言，由于农村环境场域内的各项势能较弱，其对于市场投资的回报预期与社会组织的介入承接能力都十分羸弱，因此市场主体及社会主体的积极性与利益相关程度较低。

在模式Ⅱ中，市场主体、行政主体为确定相关利益者，自治主体、社会主体为预期利益相关者，环境场域中经济发展水平较高，污染源以企业生产的废气、废水、废渣为主，农民环保意识随着农村经济发展与政府政策宣传而逐渐觉醒，但由于历史发展局限，此类农村多数经历过“先污染，后治理”的过程，在追求生态与经济双赢的进程中还处于“摸着石头过河”阶段。此种情形下的环境污染治理，行政主体充分发挥“守夜人”角色，以行政、法律手段廓清市场主体在农村环境场域中的活动边界，借助市场机制引导、激励市场主体进行技术革新以降低环境污染和破坏，充分发挥市场机制在农村环境污染治理中的调节作用，从而实现政绩效益与经济效益的双重收益，为自治主体的生态效益实现与社会主体的价值发挥奠定制度与物质基础。

在模式Ⅲ中，自治主体与社会主体为确定相关利益者，行政主体与市场主体为预期利益相关者，此种模式下农村环境场域中经济水平、农民环保意识、环保组织及制度建设水平较高，为社会组织的效用发挥提供了良好的基础。因此，自治主体与社会主体在公共利益的引导下通过自我协调、自我联系、自我整合、自我满足的方式解决环境污染治理中的制度、资金、技术等难题，从而实现两类主体所追求的生态效益与社会效益。作为相对独立的环境污染治理模式，其对政府制度与市场资源的依赖性程度较低，行政主体及市场主体在此种模式下所直接获得的政绩效益和经济效益效果并不明显，利益相关性随之降低。

由此发现，行政主导、市场主导与自治主导模式都是各类治理主体基于农村环境污染的客观条件而做出的被动理性选择，而且无论在哪种模式中都会因为利益差别而出现其中一类或多类主体的间接缺位，这对于构建多元主体协同治理的政策目标还存在一定差距。那么，实现治理主体的被动理性选择向主动理性参与的转变，利益均衡是最基本的前提。

由图3 可知，当治理工具供给量增加时，行政主导、市场主导模式的边际效用呈递减趋势，但由于行政主导模式更关注社会总体收益，其边际效用变化的敏感度明显高于市场主导模式，因此行政主导模式边际效用的递减趋势较为平缓，市场主导模式边际效用的递减趋势较为陡峭，分别以L1、L2表示。而在自治主导模式下，农民对于良好生态环境的强烈需求会不断促使自治主体提升治理工具的供给水平，从而使农村环境污染治理的社会效益不断增加，故自治主导模式的边际收益呈递增趋势，如L3所示。

图3 农村环境污染治理模式边际效用（收益）分析图

当行政主导模式的边际效用等于市场主导模式的边际效用时，在A1点形成了行政主导模式与市场主导模式的一致，环境污染治理工具的需求量为D1，对应的自治主导模式边际收益为自治主导模式实际产生了的边际收益损失，此时总收益损失为图3 中的面积1；当行政主导模式的边际效用等于自治主导模式的边际收益时，在A2点形成了行政主导模式与自治主导模式的一致，环境污染治理工具的供给量为S2，对应的市场主导模式边际效用为实际产生了的边际效用浪费，此时的总效用损失为面积2；当市场主导模式的边际效用等于自治主导模式的边际收益时，在A3点形成了市场主导模式与自治主导模式的一致，环境污染治理工具的供给量为S3，对应的行政主导模式边际效用为行政主导模式实际产生了的边际效用损失，此时的总效用损失为面积3；当行政主导模式的边际效用等于市场主导模式的边际效用等于自治主导模式的边际收益时，即A1、A2、A3三点合一，三种模式达成一致，任意一种模式均不存在边际效用（收益）与总效用（收益）的损失；当行政主导模式的边际效用不等于市场主导模式的边际效用且不等于自治主导模式的边际收益时，即A1、A2、A3三点均不存在，三种模式无法达成一致，边际效用（收益）的损失趋于无穷大。

从中发现，当有两种模式达成效用（收益）的零损失时，必然会导致另外一种模式产生效用（收益）的损失，两两组合均不能使社会收益达到理想状态；而当三种模式的边际效用与边际收益合为一点时，任意一种模式均不存在边际效用（收益）的损失，也无总效用（收益）的损失。这意味着无论是行政主体、市场主体，还是自治主体充当农村环境污染治理的主导力量都会造成资源浪费，因此必须构建一种利益分配均衡、治理主体地位平等的复杂适应系统以提升农村环境污染治理的水平。

3.3 农村环境污染治理的绩效分

农村环境污染治理的绩效评估指标内容涉及诸多层面[29-32]，可将其归结为三个主要方面：资金利用评价、目标实现评价、公众满意评价。结合治理内容及行为方式特征来看，各主体为了使自身行为合理化，会更倾向于可以体现自身行为合理性的评估内容。因此，农村环境污染治理的绩效评估内容会受治理模式及场域特征影响而略有侧重。

（1）行政主导模式下的绩效评估，更侧重于目标实现评价与公众满意评价，而容易弱化资金利用评价。在此模式下，行政主体与自治主体是环境污染治理的主要力量，绩效评价活动也更侧重于反映二者的利益诉求。行政主体作为环境污染治理的主要推动者，负责农村环境公共物品与服务的提供，其目标是通过贯彻上级政策部署，践行为人民服务的宗旨，满足人民群众对良好生态环境的现实诉求；自治主体作为环境污染治理的实践者与受益者，是治理成效高低的真实体验者，其对环境污染治理的满意度评价关乎行政主体治理目标的实现程度。同时，由于农村环境场域中的政治、经济、文化势能水平低，农村环境场域中的制度、资源及经验水平不能有效满足环境污染自治的要求，所以在此种利益关系及客观现实下，只能依靠行政主体“不计回报”地进行资源要素投入，以提升人民群众对环境污染治理的满意度，实现提升人民群众生活质量的目标诉求，从而导致对资金利用评价的弱化。

（2）市场主导模式下的绩效评估，表现为重资金利用、目标实现评价，轻公众满意评价。该模式中的绩效评估侧重可以从两个方面阐释：一方面，市场主体本身具备“营利性”，往往通过为环境污染治理提供产品服务而谋求经济效益，例如，在农村环境污染治理中提供建筑耗材、规划设计、先进技术产品等。但是，由于环境场域内污染源头主要来自企业生产，导致市场主体在环境污染治理过程中既要扮演“服务提供者”，还要扮演“污染减排者”。可是，无论扮演哪种角色，市场主体终究无法摆脱追逐经济效益的本质属性，所以将资金利用作为重要评价内容。另一方面，行政主体主要扮演“监督者”的角色，其主要关注点是确保市场主体切实承担了治污减排的社会责任。因此，在此种模式下市场主体在确保实现行政主体所提出的目标期许下追求利益的最大化，从而弱化了公众的满意评价。

（3）自治主导模式下的绩效评估，更加关注公众满意度评价与资金利用评价，而弱化目标实现评价。在自治主导模式中，以村民为主的自治主体和以志愿组织为首的社会组织是农村环境污染治理的主要力量，二者依靠高素质村民、高水平管理与高经济基础将农村环境场域水平维持在较高层面，其治理绩效的评价与村民的满意度水平、社会组织的价值发挥程度、自筹资金的利用效率等因素密切相关，因此，在开展绩效评估活动时会侧重反映公众满意度评价与资金利用的评价指标。同时，由于自治主导模式下的环境质量较高，与国家环境污染治理政策要求的下限差距较小或者已经超越基准水平，所以对于治理目标的追求并不是十分迫切，从而弱化了目标实现的相关指标。

综上所述，三种治理模式下的绩效评估活动均不能对农村环境污染治理活动进行全面、综合、科学的衡量，容易导致治理资源的浪费以及对环境治理结构方面产生负向反馈。而只有在行政主体、市场主体、自治主体与社会主体四方处于平等协作、共同介入的多元协同治理模式下，才能使评估活动兼顾目标实现、资金利用与公众满意评价，对环境治理的参与主体、内容结构及治理行为传达正向反馈信息，促进整个治理过程的不断优化。

4 结论及建议

本文在政策网络视角下，以场域理论及利益相关者理论为基础，通过SCP 范式的研究思路对农村环境污染治理的多元主体结构、内容结构、行为模式及绩效评估进行了系统分析，得出了以下结论：第一，虽然农村环境污染治理的主体及内容结构已经较为明确，但是在实践过程中，多元协同治理体系的作用发挥有限，“谁污染、谁负责”的思维定式尚未破除，在多数情况下农村环境污染治理活动仍需行政主体发挥功效助推整体进程，其他治理主体的参与深度与广度不够。第二，农村环境场域特征及参与主体利益相关层级是影响治理行为产生差异的主要因素。从时空交叉维度看，伴随着农村环境场域特征的演化，治理模式必然会经历从行政主导到市场主导再到自治主导的过程。第三，不同的农村环境污染治理模式下绩效评估的内容侧重有所差别，但均不能对整个治理活动进行科学合理的评价，从而对农村环境污染治理的结构、行为调整产生片面化的信息反馈。第四，在多元协同治理模式中，只有各类主体不区分利益相关层级，作为平等的治理主体共同存在于农村环境场域中，才能够实现农村环境污染治理效益的“帕累托最优”。

根据以上结论，为促进农村环境污染治理机制的优化，提出如下建议：首先，注重农村环境污染治理的顶层设计，明确治理主体权责，破除参与治理的制度障碍，激发参与治理的意识，提振参与治理的信心。其次，要精准研策与精准施策，准确识别农村环境场域特征，健全农村环境污染治理的政策体系，合理选择环境污染治理的政策工具，科学规划农村环境开发管理布局，为农村发展打好“提前量”。再次，完善农村环境污染治理的绩效评估体系，科学合理选定评估指标内容，确保目标实现、资金利用与公众满意度评价的均衡有效。最后，建立多元主体协同治理的矛盾协调与利益分配机制，强化合作共享理念，依托数智化技术促进信息沟通制度建设、赋能环境污染治理能力提升。