抓住户籍制度改革的机会窗口

蔡昉

第十三届全国人大常委会委员、中国社会科学院原副院长、央行货币政策委员会委员

党的二十大报告强调，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。同时还要求把基本公共服务实现均等化，纳入2035年基本实现现代化的总体目标。2023年4月28日中共中央政治局会议指出，恢复和扩大需求是当前经济持续回升向好的关键所在。

以户籍制度改革为突破口，加快破除城乡二元结构，是把促进经济持续回升向好，同在高质量发展中促进共同富裕，实现中国式现代化目标要求有机结合的重要举措。

破除城乡二元结构的窗口期

中国式现代化面临的一个任务是，如何通过中国特色道路实现各国现代化普遍追求的目标。共同特征在特殊国情下的实现方式，要求中国加快消除长期存在的城乡二元结构。二元经济发展是发展中国家利用劳动力丰富这一资源比较优势，兑现潜在的人口红利，取得快速经济增长，从而实现对发达国家赶超的一个重要发展阶段。在改革开放时期，随着剩余劳动力转移、非农产业就业扩大，以及城市化带来更均等的基本公共服务，城乡收入差距相应缩小，城乡二元结构已趋于弱化。

旨在缩小城乡二元结构的发展，既遵循现代化的一般规律，也有实现过程的中国特色。作为二元经济发展的综合性结果，经济社会结构的二元性特征，即城乡之间发展水平和生活质量之间的强烈反差，也在这个过程中得以减弱。然而，体现现代化特征的一些关键发展指标，虽然随人均收入水平提高得到改善，却并非自然而然的结果。缩小在这些关键指标上的城乡差距，应该成为新发展时期的政策着眼点和措施着力点。中国经济发展阶段和现代化进程，已经到了这样的阶段，要求在2035年基本实现现代化之前的这个短暂窗口期，在城乡均衡发展的重要领域实现突破，显著缩小在关键经济社会指标上的差距。

从现在起到2035年基本实现现代化，中国将经历从中等偏上收入国家到高收入国家的实质性跨越，亦即从发展中国家到发达国家的跨越。这个重要的窗口期又可以分成兩个区段，相应地面临两个方面的挑战：一是稳定跨越中等收入阶段，避免很多国家遭遇过的中等收入陷阱；二是巩固和提升作为高收入国家的地位，着力在关键经济社会发展指标上，缩小乃至消除与发达国家平均水平的差距。完满地应对这两个关键挑战，特别是实现第二个区段的目标，关乎基本实现现代化的成色。

根据世界银行数据，中国人均GDP在2022年达到12720美元，2023年将跨过高收入国家门槛（13205美元）。如果对高收入国家进行三等分组，大体来说，我们可以把人均GDP处于13205美元到23000美元区间的国家，看作第一组，超越这个组即意味着成为中等发达国家，这正是中国在2035年要实现的远景目标。以处于这个区间的其他国家作为“参照系”，让我们来看除了人均GDP之外，还有哪些关键指标既体现现代化的内涵，又反映消除城乡二元结构的进程。通过这些关键指标的比较，可以从城乡二元结构的角度，看到中国已经达到的现代化水平，以及预期达到的目标；缩小在这些指标上与更高发展阶段国家之间的差距，为我们提示了实现目标需要采取的行动。

根据世界银行数据，中国相当于参照系国家平均水平的比例，在整体劳动生产率上为48％，在农业劳动生产率上为29％，在农业就业比重上为368％，在城市化率上为87％。作为现代化的一个决定性标志，劳动生产率既反映一个经济体的产出能力，也是经济增长成果的综合体现，还是发展成果能够获得共享的基础。因此，把提高劳动生产率作为现代化任务，可以实现目标与手段的有机结合。

缩小劳动生产率差距的重要途径，是深化资源配置过程，加快农业剩余劳动力转移，提高农业劳动生产率和推动城市化水平提高。这相应地要求通过户籍制度改革，大幅度增加政府社会性支出，显著提高基本公共服务水平和城乡之间的均等化程度。

户籍制度改革的本质与内容

改革开放以来，户籍制度阻止人口和劳动力从农村向城市迁移的功能已经被打破，城乡居民可以自由迁徙、居住和就业。然而，享受基本公共服务的权益在很大程度上仍然以户籍身份来确认，不仅造成城乡之间的差别，也使进城农民工及其随迁家庭成员，仍不能在城市均等地获得社会保障、义务教育、补贴性住房等待遇。这成为民生保障未能实现全民均等覆盖的一个难点和堵点。因此，户籍制度改革的核心，便是破除在基本公共服务供给方面的这种差别对待。

户籍制度已发生的改革和未完成的改革，在统计上表现为常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的提高，以及两者之间仍然存在的差别。2021年，这两个城镇化率分别为64.7％和46.7％，也就是说，按照常住口径统计的城镇人口为9.14 亿，而按照户籍口径统计的城镇人口只有6.60亿。两者之间的差额即2.54亿人，为常住城镇却没有城镇户口的居民，其中外出农民工显然占比最大。

2022年，中国有1.72亿外出农民工，其中年末在城镇居住的为1.3亿人。这里的“外出农民工”系指户籍在农村，年内外出从业6个月及以上的劳动者。鉴于城镇常住人口的统计定义，同样指在城镇居住6个月及以上的人口，所以，外出农民工中绝大部分是没有城镇户口的城镇常住人口，数量应该在1.3亿～1.7亿之间。在中国的语境中，这种规模庞大的人口居住和工作在城镇，却没有获得城镇户籍身份的情形，代表着城镇化过程不完整或未完成。

5月12日，2023上地地区高新技术企业、高校毕业生双选会在北京海淀区中关村软件广场举办。一家企业打出“实缴保险 北京户口”的招聘广告。图/视觉中国

说到常住人口和户籍人口两个城镇化的脱节，既是针对微观层面的农民工处境而言，也是针对宏观层面的城市化功能而言。户籍制度改革便是针对现实状况，不仅推动城镇人口比重的提高，也更加着眼于基本公共服务的均等化，从制度层面破除城乡二元结构。除了着眼于使新市民的就业、社保和其他基本公共服务权益得到制度性保障之外，户籍制度改革还需要达到以下目标：

一方面，应该保障家庭成员共同生活的权益，使儿童获得平等的教育机会和质量，使老年人得到更好的赡养、照料和精神慰藉。伴随着农村劳动力普遍性的外出打工，形成了特殊的流动儿童和留守儿童现象。据国家统计局、联合国儿童基金会、联合国人口基金《2020 年中国儿童人口状况：事实与数据》公布的数据，2020年，全国城乡这两类儿童占全部17岁及以下儿童人口的46.4％，其中农村儿童处于流动和留守状态的比例更大。这个庞大的儿童群体，在受教育机会和教育质量方面往往遇到较大困难，在父母照料和学习辅导方面存在缺失，在学习起跑线、身体和心理健康、发展机会等方面处于不利的地位。

另一方面，应该使居民在生命周期的每个阶段，均能享受到城市提供的生活和发展机会，具有稳定的人生目标和生活预期。由于大部分农民工没有获得城镇户口，进城务工同在城市落户相脱节，这个群体不能完整和充分地参与城鎮化，就业期间不能充分享受均等的基本公共服务，他们的子女不能充分利用城市良好的教育资源，工作到一定年龄还要回到农村。这不仅降低了农村人口和劳动力的社会流动性，还会由于劳动力供给不充分、消费能力孱弱、消费意愿不强、个人创造力和创业精神难以充分施展等，给宏观经济和长期增长带来不利的影响。

在理念上，完整的城镇化同以人为核心的新型城镇化是完全吻合的。从内涵上，城镇化是否做到以人为核心，归根结底要以基本公共服务均等化为推进目标和检验标准。从实践上看，户籍制度是城乡二元结构的制度反映。因此，破除城乡二元结构必然要求加快推进户籍制度改革，着眼于使在城镇稳定就业的农民工成为户籍居民。从逻辑上，当常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差别被消除，户籍制度的初始动机不复存在、传统功能也就不再需要，也就达到了制度建设的目标。

1月30日，广东广州市，载着544名广西籍务工人员的入粤返岗免费专列抵达广州南站。摄影/本刊记者 陈骥旻

创造激励相容的改革环境

推进户籍制度改革需要在各参与方之间，创造出激励相容的内生动力。户籍制度改革这项任务，在学术界和政策研究领域一直具有高度的共识，党中央和国务院也很早便将其置于改革日程之中，多次做出相应的部署，也取得了可见的成效。然而，城镇常住人口与户籍人口还是相互脱节的两个人口群体这一事实，意味着改革任务尚未完成。改革进度不如预期的原因之一，是在地方政府同中央政府之间，存在着推进改革的激励不相容现象。

户籍制度改革可以产生真金白银的改革红利。从供给侧来看，农民工市民化可以扩大和稳定城镇非农产业的劳动力供给。更好的非农就业预期可以产生对农业剩余劳动力转移的拉动效应，从而推动产业之间的资源重新配置，为扩大农业经营规模创造条件，达到提高劳动生产率的显著效果。研究表明，户籍制度改革的两种效应，即提高非农产业劳动力供给和提高经济整体的生产率，分别能够以相同的幅度提高GDP的潜在增长率。从需求侧来看，农民工的市民化不仅有利于提高工资水平和收入增长预期，从而提高这个人口群体的消费能力，还可以通过更完善的基本公共服务供给，解除他们消费的后顾之忧，创造扩大消费从而稳定社会总需求的显著效应。

问题在于，户籍制度改革的收益大都表现在宏观经济层面，而推动改革的主体通常是地方政府。虽然从数量上说，改革红利显著大于改革成本，但是，地方政府不能获得全部改革红利，却要为城镇户籍人口的增加埋单，是扩大财政的社会性支出的承担者。这种在整体收益与局部成本之间的不对称性质，以及在中央政府与地方政府之间的激励不相容现象，构成改革未能取得更大进展的堵点。

户籍制度改革是一项系统工程，需要体制机制的整体配套和各参与方的协同推动。通过制度安排和政策调整形成有效激励，使地方政府能够有内在动力放开城市户籍，使基本公共服务成为普照之光，本身也是户籍制度改革的内容。打通激励不相容这一堵点的关键，是中央政府进行顶层设计和承担更多支出责任，并与地方政府之间形成合理分担改革成本、合理分享改革收益的稳定预期。

创造户籍制度改革的激励相容性，应在以下几方面着力。首先，把城乡一体化均衡发展，特别是基本公共服务均等化、城乡收入差距缩小等要求，纳入对地方政府履行推进中国式现代化职责的考核，加大地方政府推动户籍制度改革的紧迫感。其次，政府履行更大的再分配职能，建设覆盖全民、全生命周期的社会福利体系。特别是在老年抚养比不断提高的情况下，基本养老保险模式不可避免要进行调整，要求更高层次的基金统筹和更加普惠的支付。最后，把城镇户籍人口的增长，同诸如土地供给、基础设施建设、城建等调控指标挂钩，可以提高户籍制度改革激励的精准性。

有促进居民消费的立竿见影效果

以农民工落户为核心的户籍制度改革，既是一项长期的改革任务，也具有促进居民消费的立竿见影效果。面对疫情后经济复苏的紧迫任务，以及在中国经济和人口分别进入新常态下，破除城乡二元结构可以成为有力的宏观政策工具。这里所说的新常态，是指无论是否遭遇疫情的冲击，经济和人口的发展都到了这样的阶段，带来新的严峻挑战。这可以从三个方面来看。

首先，经济增长日益受到需求侧特别是消费的常态化制约。从国际范围看，有两个一般趋势：一是随着人口老龄化，特别是65岁及以上老年人口超过14％以后，居民消费支出占GDP比重显现出下降的趋势；二是在老龄化加深的过程中，过度储蓄现象趋于严重化。从数据上，总储蓄超出总投资的比例，与老龄化率之间具有显著的正相关关系。中国的老龄化率2021年已超过14％，2022年达到14.9％，消费疲弱和过度储蓄的新常态已现端倪。

其次，从劳动力市场上看，城镇自然失业率会更高。据研究，目前，由结构性因素和摩擦性因素构成的自然失业率大约为5.1％。从几个方面判断，未来自然失业率可能进一步提高：第一，经济受到冲击之后，生产率较高的市场主体率先复苏，对人力资本要求更高，结构性就业困难增大；第二，农民工等流动就业群体、各类毕业生、大龄劳动者等，在总就业人群中的比重趋于提高，易于受到结构性和摩擦性失业的困扰；第三，数字经济发展和产业结构变化加快，对人力资本提出更高要求。自然失业率提高，还会导致就业的非正规性和不稳定性，不利于收入增长、劳动者权益保障和社会保障覆盖。

最后，居民的微观行为有可能形成一种新常态。在经济增长有所下行的情况下，将会产生以下几种效应，影响居民消费和储蓄行为，以及资产负债表设定。一是收入效应。在经济增长和居民收入增长基本同步的情况下，随着未来GDP潜在增长率降低，以及需求对实际增长的制约，居民可支配收入增长的速度很可能降低。二是城镇化效应。新市民消费潜力的挖掘，固然来自于收入的增长，但是，均等的基本公共服务是解除消费的后顾之忧，提高消费意愿的关键。三是结构性效应。随着人口负增长后经济增长的减速，经济增长动力越来越取决于结构性调整，包括劳动力从农业转移、低收入者成长为中等收入群体，以及提升消费层次等。

在经濟发展和人口发展新常态下，宏观经济政策应该有新对象、新手段和新目标。核心是刺激的对象要从投资转向消费，才能更加直接地对应现实经济中的堵点和短板。同时，针对居民的消费进行刺激，可以产生更大的乘数效应，使刺激政策的效果更佳。针对家庭的政策帮扶，有利于实现短期和长期目标的统一、措施的兼容，可以减少后遗症，尽可能不在“三期叠加”中造成新的“前期政策的消化期”。

以户籍制度改革促进消费的效果为例，2022年，外出农民工家庭的人均年收入达到4.2万元，接近城镇中间收入组平均4.4万元的水平。由于没有城镇户口，未能均等享受城镇基本公共服务，农民工的消费低于城镇居民平均30391元的水平，据研究估算，他们消费被抑制的程度为23％左右。因此，1.72亿外出农民工如果成为城镇户籍居民，人均消费可增长6686元，由此产生的居民消费增量可超过一万亿元。对于疫情期间形成的万亿元规模超额储蓄来说，只有万亿元量级的新增消费，才能产生释放消费的必要效果。