政协委员有序参与基层协商的价值、问题与前瞻

朱毅民　陈松林　许昆峰

摘 要：政协委员有序参与基层协商是我国协商民主的最新实践探索，也是我国全过程人民民主的新发展。政协委员有序参与基层协商补齐了全过程人民民主的重要一环，一定程度上增强了全过程人民民主的实效。当下对政协委员有序参与基层协商重要性认识不足，政协委员有序参与基层协商缺乏统一、明确、规范化的程序，政协委员有序参与基层协商的效果未能充分发挥，政协委员有序参与基层协商制度与其他基层治理制度的关系需要进一步协调。从发展全过程人民民主的前瞻眼光看，应该加强政协委员参与基层协商的基本程序设计，巩固、提升政协委员有序参与基层协商的实效，理顺政协委员有序参与基层协商制度与其他基层治理制度的关系，将政协委员有序参与基层协商融入基层治理法治化轨道。

关键词：政协委员；有序参与；基层协商

近年来，作为协商民主发展的一种新尝试，各地在结合自身经济社会发展实际的基础上，创造性地大力推进政协委员有序参与基层协商。一些地方的政协委员参与基层协商形成了自己的品牌。如江苏省的基层协商品牌“有事好商量”在全国都享有很高的知名度。“有事好商量”协商议事的乡镇、街道覆盖率达100%，村、社区的覆盖率达80%[1]。如甘肃省定西市陇西县政协不但将政协委员有序参与基层协商制度在全部的街道社区与村镇全覆盖，还积极在县级政府部门推进政协委员有序参与基层协商制度。

政协委员有序参与基层协商，是我国当下协商民主的实践创新，也是我国全过程人民民主的新发展。党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”以发展全过程人民民主为标尺检视政协委员有序参与基层协商，有利于认识、研究政協委员参与基层协商这一最新的协商民主实践活动。

一、政协委员有序参与基层协商的价值

政协委员有序参与基层协商，是新时代人民政协积极践行以人民为中心的探索实践，它体现的是协商民主内涵，是我国协商民主的实践创新。党的二十大报告指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”从发展全过程人民民主视角分析，政协委员有序参与基层协商，对进一步彰显全过程人民民主的优势，坚持以人民为中心，坚持人民至上的本质要求，更好地完善全过程人民民主的民主程序与民主实质内容都具有重要价值。

（一）政协委员有序参与基层协商贯彻了全过程人民民主的本质要求，丰富了全过程人民民主的内涵

发展全过程人民民主，其目的就是保障人民当家作主。协商民主作为全过程人民民主的重要组成部分，更需充分体现坚持以人民为中心的思想。推进政协委员有序参与基层协商，有助于进一步拉近政协组织与普通群众的距离，做到重心下移，充分发挥人民政协作为爱国统一战线组织和专门协商机构的优势，在为群众办实事、办好事、解难题的过程中彰显人民政协作为。习近平总书记指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”；要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”这些重要论述为我们探索政协委员有序参与基层协商指明了方向。人民政协拥有70多年的政治协商历史，通过各级政协委员有序参与基层协商，将协商民主思想和成功经验融入基层协商过程中，无疑将进一步丰富全过程人民民主的内涵，更好地推动我国全过程人民民主的发展。

（二）政协委员有序参与基层协商补齐了全过程人民民主的重要一环，完善了全过程人民民主的民主程序

从各地的实践看，政协委员有序参与基层协商本质上是将协商民主的两个重要协商平台即政协协商和基层协商进行连接，形成政协协商嵌入基层协商、基层协商嵌入政协协商的局面，以达成以政协协商完善、提升基层协商，以基层协商延伸、丰富政协协商，政协协商与基层协商彼此相互促进、共同提升协商民主的效果。当前我国经济、社会以及协商民主的客观发展，需要在政协协商和基层协商这两个不同的协商民主平台之间建立起沟通桥梁。“就政协协商和基层协商而言，则需要在正视它们之间差异的基础上，通过某种合理的机制设计加强它们的衔接互动，实现双向赋能、优势互补。”[2]政协委员参与基层协商，正是建立起这种沟通桥梁的合适方式。可以说，政协委员有序参与基层协商补齐了全过程人民民主的重要一环，完善了全过程人民民主的民主程序。

（三）政协委员有序参与基层协商增强了全过程人民民主的实效

政协委员有序参与基层协商从而增强全过程人民民主的实效具有清晰的理论逻辑。首先，政协委员有序参与基层协商，有助于提升基层协商的实效。政协委员因其特殊的身份而超脱于利益纠纷，同时具备较高的专业素养，拥有较高的公信力。“基层协商缺乏专业人才，是长期难以补齐的短板，也限制了协商水平提高。政协委员下基层大大克服了这一局限，使基层协商专业化能力水平明显改善。”[3]政协委员参与基层协商，并非完全意义上的个人行为，在很大程度上带有组织行为的色彩。通过政协委员将各级政协组织的力量下沉到基层治理领域，对基层协商中各种具体问题的解决大有裨益。“基层治理的问题主要依靠基层政府治理和基层群众自治等基层治理主体来解决。但一旦出现一些仅依靠基层政府和基层社会力量及资源无法解决以及跨基层行政区域的重大基层治理难题时，就需要上一级甚至更高级别的政府来协调解决，这就为政协委员发挥作用提供了空间。”[4]其次，政协委员有序参与基层协商，也提升了政协协商的成效。2019年发布的《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》明确指出，人民政协要“探索政协协商同社会治理相结合等新形式，拓展政协协商参与面”。长期以来，政协协商很大程度上将注意力主要停留在关乎国计民生、治国理政的国家大政方针等高层、宏观政治层面，主要属于中高层级的协商民主范畴，而较少切入基层协商民主。政协委员有序参与基层协商，为政协协商拓展新的发展空间。

二、政协委员有序参与基层协商存在的主要问题

很大程度上，政协委员有序参与基层协商存在的问题是由我国当下协商民主制度尤其是基层协商民主制度本身存在的问题所决定，其本身也属于我国协商民主制度的问题。诸如相关协商程序有待优化、协商空间有待拓展、协商力度有待提升、协商保障有待加强等问题，在政协委员有序参与基层协商各方面都或多或少有所暴露。同时，政协委员有序参与基层协商也存在基于其自身特殊情况而暴露的问题。很大程度上，政协委员有序参与基层协商存在的问题是上述两个方面因素交织作用的结果。

（一）对政协委员有序参与基层协商重要性认识不足

政协委员有序参与基层协商是探索和创新基层协商民主建设新途径，加快形成科学完备、成熟定型的基层协商民主新格局，大力推动基层协商在更大范围、更宽领域、更多层次提质增效，切实把基层协商民主转化为强大治理效能的有效办法。一些地方党政领导缺乏全局性、系统性思维，因不了解政协委员参与基层协商对推进国家社会治理现代化的重要意义，未将其作为全局性和系统性的工作来统筹谋划和部署，对这项工作的推进缺乏足够的重视和持续的推进，在开展该项工作过程中缺少有效的政策、组织和资源支持，使该项工作成为政协系统自说自话、自弹自演的“独角戏”，造成政协委员参与基层协商工作往往流于形式，而真正帮助基层群众解决实际困难和问题的比较少。

（二）政协委员有序参与基层协商缺乏统一明确规范化的程序

从目前政协委员有序参与基层协商的实践看，各地几乎都是基于自身的探索实践形成了自己的具体做法，可谓各具特色、五花八门，政协委员有序参与基层协商的统一的、明确的、规范化的程序远未建立。2020年，甘肃省发布了《甘肃省政协关于推进政协协商向基层延伸的工作方案》；2021年，上海市发布了《关于推动政协协商与基层协商有效衔接，更好发挥政协制度优势和治理效能的指导意见》《推进政协委员参与基层社会治理实施办法》等文件。目前，只有上海市、甘肃省等少数省市在全域范围内发布统一的政协委员有序参与基层协商的相关文件规范。但在各省市内部，各地的做法也不完全一致。以甘肃省定西市为例，虽然2020年中共定西市委办公室发布《关于推进政协协商向基层延伸工作实施方案》（定办发〔2020〕98号），就政协委员有序参与基层协商的协商事项、协商流程、协商结果及其运用等全部程序问题进行了详细周到的规定，但各县区在推进政协委员有序参与基层协商时，做法亦不完全相同。漳县于2020年发布了《漳县推进政协协商向基层延伸工作“三个下沉”实施方案》，确立了“六步议事程序”和“7+X”工作法①。陇西县制定了“七步议事程序”，在“公开公示”后增加了“组织决定”程序。

（三）政协委员有序参与基层协商的实效未能充分发挥，不能满足基层治理的需要

从各地政协委员参与基层协商的实践看，实效相对有限。首先，对政协委员有序参与基层协商重形式轻效果。相较于各地层出不穷、花样翻新的政协委员参与基层协商的方式、手段，政协委员有序参与基层协商的实际效果反而没有得到应有的重视。例如，一些地方将政协委员参与基层协商与广场舞相结合，以舞蹈、说唱等方式进行基层协商；一些地方热衷于给政协委员有序参与基层协商取各种新鲜的名字作为基层协商品牌，以博取眼球；一些地方设置政协委员工作室等场所时，热衷于新潮的装帧设计；一些地方在将网络协商引入政协委员有序参与基层协商时有名无实……以上都是舍本求末、忽视政协委员有序参与基层协商实效的表现。其次，对政协委员有序参与基层协商后达成的协商结论的执行力偏弱。政协委员参与基层协商后不能仅仅止步于得出协商结论，而是应该持续关注协商结论的执行。只有協商结论被实际执行，才能真正发挥政协委员有序参与基层协商制度的实际效果。在这方面，一些地区如甘肃省定西市取得了较好的经验①，但也有不少地方政协委员参与的基层协商在达成协商结论后，在后续执行阶段出现拖延、打折等情况，政协委员参与基层协商达成的协商共识的落实情况不佳。这既影响到政协委员参与基层协商的积极性，也会给后续推进政协委员参与基层协商增加难度。再次，政协委员有序参与基层协商的协商空间有待拓展，协商力度有待提升。对一些相对敏感或者存在一定难度的基层协商议题，政协委员参与的基层协商应该敢于触碰。在对基层协商的协商议题进行具体协商时，应该发挥参与协商的政协委员的专业能力和协商能力、借用各级政协组织的协商资源，将基层协商进行彻底，充分展现政协委员参与基层协商的优势。

（四）政协委员有序参与基层协商制度与其他基层治理制度的关系不顺畅

近十多年来，随着国家对城乡基层社会自治制度的推行，建立了诸如聚焦日常社区管理的城乡网格化管理、聚焦基层纠纷解决的基层调解以及聚焦监管下移的乡镇赋权等制度，城乡基层社会治理水平不断提升，基层治理法治化水平不断强化。推进政协委员有序参与基层协商，是在既有的基层治理制度之中加入新的内容，是对基层治理制度的改造与提升。在这一过程中，应该从强化基层治理制度的整体制度效能出发，理顺政协委员有序参与基层协商与其他基层治理制度之间的关系。例如，一些地方将本应由基层政府部门依法行使行政权解决的问题纳入政协委员有序参与基层协商进行解决，既涉嫌侵犯政府行政权，也造成基层治理成本的增加；再如，一些地方未能厘清基层调解制度与政协委员有序参与基层协商的适用边界，导致这两种基层治理在运行中被混淆。

三、政协委员有序参与基层协商前瞻

从发展全过程人民民主的视角看，需要我们以前瞻的眼光、宽广的视界和正确的理念，针对政协委员有序参与基层协商实践中存在的问题，认真做好改进工作。

（一）加强领导，做好政协委员参与基层协商的基本程序设计

当前，在各地顺利推进政协委员有序参与基层协商这项工作，离不开党的领导，这是我们工作取得实效的根本保证。调研发现，凡是地方党委、政府重视的，政协委员有序参与基层协商工作就开展得好，群众满意度就高。与此同时，政协委员有序参与基层协商的程序应包括政协委员如何参与基层协商和如何进行基层协商的程序。前者包括哪些或者哪个层级的政协委员参与、哪个部门负责协调落实、参与哪些类型的基层协商、参与协商的场所等，后者则包括政协委员在基层协商中的角色定位、职能担当等。

在实际工作中，还需要注意以下几点：第一，要确保政协委员有序参与基层协商基本程序的统一性。要通过全国政协在全国范围内或者通过省、直辖市、自治区政协在所属区域范围内建立统一的政协委员有序参与基层协商的基本程序，确保相关的政策在较大范围内统一，尽可能避免出现政协委员有序参与基层协商基本程序碎片化现象。第二，要确保政协委员有序参与基层协商基本程序的科学性。政协委员有序参与基层协商的基本程序应该基于当下政协委员有序参与基层协商的丰富实践，通过对政协委员有序参与基层协商实践中出现的各种程序进行分析甄别，吸收那些既具有程序便捷性、又能够确保政协委员有序参与基层协商实际效果的程序。第三，要确保政协委员有序参与基层协商基本程序的开放性。政协委员有序参与基层协商的基本程序不可能一成不变，而是应该随着政协委员有序参与基层协商的发展而与时俱进。要基于政协委员有序参与基层协商的效果考量，适时对政协委员有序参与基层协商的基本程序进行调整，做到不断优化。

（二）提升、巩固政协委员有序参与基层协商实效

将政协委员引入基层协商的主要目的之一，在于通过发挥政协协商的优势，带动基层协商提质增效。如果不能通过政协委员有序参与基层协商，为基层治理解决问题提供更优的方案，则政协委员有序参与基层协商制度的存在意义就会大打折扣。当下政协委员有序参与基层协商实践中，由于参与主体的个体能力差异、相关配套制度完备性差异、地域环境差异等主客观原因，效果并未发挥到最佳状态，距离提质增效的目标尚有差距。应该进一步采取相应措施，提升、巩固政协委员有序参与基层协商的实效。

提升、巩固政协委员有序参与基层协商实效，应从四个方面着手。一是建立以效果为导向的考核机制，即由地方党委、政府及政协组织共同参与，围绕政协委员参与基层协商、协商共识达成、协商共识执行等环节建立考核机制，并将对相关部门、单位及政协委员支持和参与的情况进行量化纳入年度目标考核，以此倒逼政协委员有序参与基层协商实效的提升。二是扩充协商空间、增强协商力度。首先，要以更加开放的心态大胆拓展政协委员有序参与基层协商的协商议题范围，将那些普通基层协商不敢触碰、不愿触碰，具有一定敏感度和解决问题有难度的基层协商议题纳入政协委员有序参与的基层协商范畴。其次，增强政协委员有序参与基层协商的力度。要通过发挥政协委员的知识结构、专业能力、协商能力优势以及各级政协组织支持的优势，在协商过程中将相关问题协商透，充分讨论、争论、反驳、说理、释疑解惑，真正把相关基层协商中的问题说清楚、议明白。三是加强对各级政协委员的培训。当前，从国家层面来看，各地推进政协委员参与基层协商工作还处于初级阶段，政协组织、基层组织和政协委员对这项工作主观上虽都很积极主动，但由于对相关政策、制度和情况较生疏，缺乏相关的实践经验，政协委员参与基层协商的能力也参差不齐，导致该项工作的效果难以达到预期。因此，亟须各级政协组织就提升政协委员有序参与基层协商的能力开展培训工作。四是加强网络和信息化技术的运用。在政协委员有序参与基层协商的过程中，可以广泛借助互联网平台，通过微博、公众号、微信群等广泛收集协商线索，了解群众诉求，并通过信息化平台公开信息，保障协商主体的参与权和知情权，最大限度地实现信息资源的对等。

（三）理顺政协委员有序参与基层协商制度与其他基层治理制度之间的关系，将政协委员有序参与基层协商制度融入基层治理法治化轨道

政协委员有序参与基层协商，应是整体的基层治理制度的有机组成部分，应该在整体的基层治理制度框架下发挥作用。只有这样，才能避免基层治理制度之间的交叉、重叠乃至制度混乱，避免加大基层治理制度成本。将政协委员有序参与基层协商制度融入基层治理法治化轨道，应从两个方面着手。首先，以法治思路和法治逻辑整合政协委员有序参与基层协商与其他基层治理制度之间的关系。在推进政协委员有序参与基层协商中确立法治思维，以法治思维推进政协委员有序参与基层协商工作的发展，厘清政协委员有序参与基层协商与其他基层治理制度的边界，避免“犯规越界”。比如，对一些明显缺乏协商可能性、属于法律纠纷、最好通过诉讼、仲裁、行政复议、行政裁决等方式进行处理的议题，不纳入政协委员有序参与基层协商的范围，在做好解释工作的前提下，告知当事人走法律程序。“现有的法律框架已有明文规定，可以通过法律诉讼的方式解决矛盾纠纷，这类内容不宜纳入协商的内容。”[5]其次，推进政协委员有序参与基层协商的法治化，提高政协委员有序参与基层协商本身的法治化水平。作为我国当下协商民主的最新实践探索，政协委员有序参与基层协商主要依据各种层级的规范性文件进行，缺乏直接的法律依据。从发展眼光看，应该通过相关法律的制定、修改等，吸收相关规范性文件精神，将相关规范性文件要求转化为法律规范，尽可能为政协委员有序参与基层协商提供直接的法律依据。毫无疑问，与规范性文件依据相比，法律依据无论是在效力上还是在正当性上都更强。从另一方面说，将政协委员有序参与基层协商纳入法治化轨道，必将有利于促进政协委员在参与基层协商时，遵循法律思维和法律认知，确保政协委员有序参与基层协商工作行稳致远，在国家社会治理进程中发挥更大作用。

参考文献：

[1] 方思伟.“有事好商量”激发基层治理新效能[N].新华日报，2021-10-25（1）.

[2] 黄杰.人民政协助力基层社会治理：基于江苏“有事好商量”协商议事实践的分析[J].江苏省社会主义学院学报，2022（4）：5.

[3] 赵秀玲.我国基层协商民主新动向及其瞻望[J].求是学刊，2022（4）：38.

[4] 梁立基.政协委员参与基层治理的路径探析[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2022（2）：63.

[5] 丁德光.混合式协商：一种基层协商民主机制创新的解释框架[J].湖南行政学院学报，2022（4）：46.

責任编辑：鲍跃华

收稿日期：2023-03-12

作者简介：朱毅民，江苏省政协副秘书长、民进江苏省委专职副主委；陈松林，江苏大学法学院副教授；许昆峰，民进江苏省委宣传处处长。

注①：所谓“六步议事程序”，是指政协委员参与基层协商的协商程序分为六步：议题收集、议题确定、议前调研、协商议事、公开公示、跟踪落实。所谓“7+X”工作法，是指建立由七人组成的协商议事会（其中包括一名政协委员）作为协商议事主体，但协商议事会在具体协商时，可根据协商议题吸收相关利益攸关方代表、基层政府部门代表、乡村老党员、致富带头人、相关专业人员等加入协商，从而形成七名固定成员加若干名非固定成员参与议事协商的格局。

注①：定西市政协委员有序参与基层协商制度中，相关文件将协商结果的运用与执行作为基本的协商程序环节予以详细规定，同时还规定了政协委员参与基层协商评价制度，以此督促和巩固政协委员参与基层协商的协商结论的运用和执行。