税收营商环境评估标准及中国借鉴分析

刘珞

摘要：税收营商环境作为营商环境的重要组成部分，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要保障。建立科学、客观的税收营商环境评估标准，有利于进一步优化我国营商环境，实现税收现代化服务于中国式现代化。本文分析了世界银行最新出台的纳税指标体系和中国税收营商环境现状，研究未来中国对税收营商环境评估标准借鉴。

关键词：税收营商环境 纳税指标 评估标准

Tax Business Environment Assessment Standards and Chinas Reference Analysis

Liu Luo [Tax Cadre College of the State Administration of Taxation （Dalian）]

Abstract：  As an important part of the business environment， the tax business environment is an important guarantee for building a high-level socialist market economic system. The establishment of scientific and objective tax business environment assessment standards is conducive to further optimizing Chinas business environment and realizing tax modernization to serve Chinese-style modernization. This paper analyzes the latest tax index system issued by the World Bank and the current situation of Chinas tax and business environment， and studies the future reference of Chinas tax and business environment assessment standards.

Key words：  tax business environment， tax indicators， evaluation criteria

0 引言

近年来，新冠肺炎疫情反复对世界经济冲击明显，2022年始地缘政治冲突突然加剧，美联储加息和全球滞胀风险上升给各国经济发展带来不确定因素。从2020年至2022年的宏观经济状况来看，新冠肺炎疫情爆发以来，我国消费受疫情冲击影响明显，消费者更倾向于储蓄，需求复苏缓慢，传统制造业增速放缓、动能减弱，国内外双重压力下构建高水平社会主义市场经济体制和推进高水平对外开放要求进一步优化营商环境，以激发各类市场活力、促进经济高质量发展。税收营商环境作为营商环境的重要组成部分，对促进产业结构优化、推动经济向高质量发展转变、吸引境外直接投资具有举足轻重的作用。只有建立更加科学化的评估税收营商环境标准体系，借鉴国际先进经验，进一步构建符合中国式现代化发展实际的税收营商环境，加强优化税收营商环境各领域制度建设，才能更好地实现税收职能作用服务中国式现代化。

1 世界银行税收营商环境评估标准实践

就目前国际国内实践来看，税收营商环境评估标准可以分为两大类：一类是国际通行的评估标准，一类是联系税收现代化服务于中国式现代化的评估标准。

目前，国际上对营商环境评估的标准多为独立的非营利性组织或者跨国援助机构的附属部门作为主体制定，世界银行发布的系列“营商环境评估体系”，因其涵盖国家和地区较为广泛，发布营商环境报告周期稳定，并且评估的指标体系相对客观、能够量化，成为各界认可度极高的评估标准。2022年2月4日，世界银行发布新一轮宜商环境评估指标体系（Business Enabling Environment，以下简称“BEE”）草案并于2022年4月和7月进一步修改和完善，运行17年的原营商环境评估体系（Doing Business，以下简称“DB”）项目于2021年9月停止。至2022年12月9日，发布正式概念书。根据概念书的计划，世界银行将于2024年、2025年、2026年开展三轮评估，并发布参加评估的所有经济体的营商环境评估结果，预计每年都会有新的参评经济体加入，BEE的覆盖面将会越来越广泛。新的营商环境评估指标体系与原有相比优势明显：第一，评估的视角更加广泛，更多的企业被纳入评估范围；第二，数据收集更加科学客观，除了从行业专家和有代表性的企业两个角度收集相关数据以外，还使用案头分析和官方数据对所收集整理的数据进行验证，以确保数据的客观真实性；第三，所有的指标从三个维度进行设计，即监管框架、公共服务和实践效率三方面，意味着税收营商环境的评估将更多关注税收法规和税务机关的服务质量，有利于全方位地反映纳税营商环境状况。

“BEE概念书（Pre-Concept Note）”修订后的指标框架中，“纳税指标”作为十个指标体系之一，由 3组二级指标、10個三级指标构成，所有的指标都从监管框架、公共服务、实践效率三方面进行评估，考虑税务监管制度的透明度、清晰度和可预期性的同时，还要考察政府提供公共服务的机制设置、服务效率和基础设施支持等。在纳税一级指标项下，世界银行认为税收制度对经济结果和投资决策产生的影响主要源于四个关键性因素，即税收制度的复杂性、税收征管体系的效率、税收合规成本、税收争议解决机制，因此设有“税收法律法规的质量”“税务机关提供的公共服务水平”“税务部门办事的便利度和效率”3组二级指标。

纳税指标框架体系如表1所示。

如表1所示，其中“税收法律法规的质量”是BEE比照原有营商环境评估体系纳税指标新增设的内容，下设有4个三级指标，包括“解释税收条款的明确性”“税收监管的稳定性”“记录保存和归档的复杂性”和“税收法规制定的透明度”，通过专家咨询，向税收管理人员、涉税从业人员、会计师、税务师、律师收集信息，并由税务机关提供的行政数据进行指标验证，同时参考已经颁布实施的税务法律法规、司法解释和可比或者相关的已有案件判例。税收法律法规的质量更多来自于纳税人的切身体验，比如法律法规条款本身是否存在不明确性，是否存在模糊不清的表述，对于模糊条款是否有公共的和私人裁定、手册、税务说明和新闻刊物等形式作出解释和明确，是否有多个获取官方税务信息的便利渠道，即公开的呼叫中心、咨询服务中心等；税法通常在多长周期内修改，频繁修改的法律条款会给纳税人带来税务的不确定性；涉税文档和记录过于繁琐或者难度高、复杂、反复记录保存也会给纳税人带来不好的体验；引入新的税收法规的过程是否透明，法律公布实施前是否公开征询意见和建议等。

“税务机关提供的公共服务水平”也是BEE新增的指标，用4个三级指标进行标准化评估，包括“税务申报、缴纳和评估的电子系统”“基于风险的审计”“争议解决机制”和“税务管理的透明度”，考察税收申报和税款缴纳电子系统质量和部门间数据交换的质量；税务机关否根据不同风险程度进行案例的选择和审计，采用有效风险管理策略和税务征管程序运营透明有益于企业生产率的提高和经济的增长；是否建立及时有效的争议解决机制；税务机关是否及时向公众告知可能对企业产生影响的活动和未来战略方面的内容。这一指标项下数据的收集方法与“税收法律法规的质量”收集方法一致，税务机关提供服务的相关数据也将通过专家咨询收集，并能通过税务机关的行政数据加以验证。

“税务部门办事的便利度和效率”这一指标经过最终修改，确立4个三级指标：“遵从税收政策时间”“电子申报和缴纳系统”“增值税现金退税机制”“一般税务审计的持续时长”，从指标的设置上可以看出，这一组评估标准是从纳税人视角，针对企业在本税制地区内承担的实际税负和税务机关在实践中提供公共服务的效率，依据企业的经验和涉税从业人员的专业知识，对税收营商环境进行评估。评估企业所得税、增值税和社保费这三个核心税费的办理时间、是否可以通过信息化系统办理申报和缴纳税费、是否设立增值税现金退税机制以及这种机制的实际运行情况、企业接受一般性税务审计的情况。由于4个三级指标都是实践类指标，数据收集方面采用对企业的实际调查收集指标数据，使其更具代表性。

2 税收营商环境评估标准的中国实践和探索

营商环境是市场主体从进入、经营到退出的生命周期中所涉及的外部环境的总和，包括政治、经济、法治、市场、税收等因素。

世界营商环境呈现整体改善趋势，我国亦十分重视世界银行的评估结果并一直积极配合其对国内的营商环境进行量化评估，连续两年成为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一，这得益于近年来国家重视优化执法、改善营商环境的政策改革。2019年10月8日，国务院常务会议审核通过了《优化营商环境条例（草案）》，从国家层面夯实了营商环境优化的法治基础，提升营商环境成为全社会的共识和国家级战略。税收是政府一个强有力的政策工具，一方面充足的税金可以提供更好的基础设施，公共管理和服务；另一方面，税收征管的缺陷会增加纳税人成本，过度的税收会扭曲市场。近年我国在优化税务执法方式、改善税收营商环境方面做出巨大努力，以期更好发挥税收职能作用服务于中国式现代化。

在“税收法律法规的质量”方面，2022年7月1日《中华人民共和国印花税法》出台，目前18个税种中已有13个完成立法，尚未立法的税种包括增值税、消费税、土地增值税、房地产税和关税，增值税作为最主要的流转税税种，在国家税收收入中占据重要地位，未来必将继续推进税收立法工作，增值税法、消费税法、土地增值税法已经向全社会公布征求意见稿，最大范围内征求各界意见和建议。众所周知，明确、简单、详尽、稳定的立法更容易被纳税人遵守，也更容易吸引外国直接投资。在税务法律法规公布的同时，纳税人可以通过税务机关官方网站、12366纳税服务平台、微信、“互联网+税务”等多个线上渠道，也可以通过办税服务厅、走访、座谈等线下多种渠道获取详尽的信息，目前多地的12366纳税服务平台还设置多个语种互动服务，比如上海设置国际12366纳税服务中心、大连市税务局12366纳税服务平台设置日语、韩语服务，为非居民纳税人提供便利的渠道明确相关税收规则。一直以来我国各级税务机关逐渐简化增值税申报手续和申报随附资料，增值税出口退（免）税试点无纸化退税系统，2022年4月国家税务总局出台《国家税务总局关于进一步便利出口退税办理 促进外贸平衡发展有关事项的公告》（国家税务总局公告2022年第9号），精简出口退（免）税报送资料，应对出口环节无纸化申报的发展，出台更加精简和精准的出口退（免）税备案制度，拓展了提醒服务，对于纳税人最为关注的退税进度、政策更新、出口退税率文库升级、报关单信息异常等提供免费提醒服务。

在“税务机关提供的公共服务水平”方面，根据国家税务总局数据，至2022年已实现96%的税费事项、99%的纳税申报可通过网上办理，企业社保缴费全面实现“网上办”，个人社保缴费基本实现“掌上办”。新冠肺炎疫情爆发之后，税务部门会同有关部门出台一系列征管服务便利化措施，精简报送资料、简化办理流程，积极拓展“非接触式”办税缴费事项。国家税务总局制定《税务稽查案件办理程序规定》，建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，通过大数据建立高中低风险管理模型，并进行分类分级的管理。我國连续9年部署开展“便民办税春风行动”，推动办税缴费优服务增效率，累计推出54类197项539条创新服务举措。税务部门与其他部门之间建立了有效的数据交换机制，以确保部门间数据交换的质量。增值税的出口退（免）税管理将出口企业分为一至四个类别，实施明确具体的分类管理办法，对于纳税遵从度高、合法守信的企业提供更加便利迅速的退税服务，目前一类企业先退后核正常可以在两个工作日内完成，对于有过税收违法违规行为的出口企业，需要申报更加详尽的资料以佐证业务的真实性，也要经历更加严格的审核程序和评估程序。

在“税务部门办事的便利度和效率”方面，目前我国已经建立电子税务系统，实现增值税、企业所得税、个人所得税、社保费等税费的线上办理申报和缴纳税费款的功能，在进行申报、纳税方面纳税人可以通过电子税务局实现全流程的线上申报和缴纳税费，已经启动金税工程四期建设，面向纳税人实行全面数字化的增值税电子发票试点，办税信息化管理、电子税务局和电子支付系统有效降低了纳税人的合规成本。国家税务总局官方税收数据显示，截至2022年11月10日，全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费3.7万亿元，其中已退到纳税人账户的增值税留抵退税款达23 097亿元，超过2021年全年退税规模的3.5倍；新增减税降费7 896亿元；累计办理缓税缓费6 797亿元。全国税务系统在减税降费的同时，优化执法方式，严厉打击虚开增值税发票、骗取留抵退税和出口退稅违法犯罪行为，实行宽严相济的税务执法。公正、便捷和高效的税务争议解决机制对保护纳税人的权利至关重要，我国在修订《中华人民共和国税收征收管理法》中将税务审计和税务争议解决程序写入法条。根据已经颁布实施的《税务稽查案件办理程序规定》，税务稽查部门被要求在立案之日起确定的时间内需作出行政处理、处罚决定或者无税收违法行为的结论。

我国优化税务执法、改善税收营商环境的多措并举获得更多纳税人的好评。以中国国际贸易促进委员会发布的《2022年第一季度中国外资营商环境调研报告》为例，纳税评价主要涉及税务申报、支付和评估的电子系统，风险审计，争端解决机制，税收征管透明度，总税率和社会缴纳费率，税收政策法规的遵从时间等。本次外资企业调研显示：43.0%的外资企业对纳税评价“非常满意”，45.1%的外资企业评价“较为满意”，10.3%的外资企业评价“一般”，仅有1.6%的外资企业评价“较差”或“很差”。

3 结语

我国税收营商环境的改善和评估标准的制定，既要参考国际上认可度较高的世界银行标准，也需适应中国式现代化的进程，符合中国特色社会主义经济建设，不能全盘照搬。无论境内私营企业或是境外投资者，所关注的重点第一是税收负担，第二是税收制度的其他方面，如税收法律法规的复杂性和税务机关税收征管的效率等税收合规性成本，申报缴纳税费的时间和方便程度，获得退税的时间和税务审计的公开公正程度和时间。此外，电子税务、信息公开、税务争议、减税措施等也会影响税务质量。我国的市场有其特殊性，大陆地区实施统一的税制，在一些特定地区试点自由贸易区特殊的税收优惠政策，政府有较高的公信力和执行力，但也不应该完全照本宣科，例如单纯为了追求税收信息化管理评估数据值域高，就绝对不接受纳税人个别情况的纸质申报等。以增值税出口退（免）税为例，目前无纸化申报属于企业自选项目，以企业完全自愿为前提，受到较高的评价。

参考文献

[1]国家税务总局官网. 助企纾困稳发展！全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元[R].

[2]普华永道新知. 世界银行新一轮营商环境评估指标系列解读（一）—纳税[A].

[3]中国国际贸易促进委员会贸易投资促进部/中国国际贸易促进委员会研究院. 2022年第一季度中国外资营商环境调研报告[R].