转型中的俄罗斯国家能力：政治制度与精英体制的分析（上）＊

费海汀

【内容提要】苏联的解体和20 世纪90 年代的动荡导致了俄罗斯国家权力的流失。在30 年的转型进程中，俄罗斯始终在推行国家重构策略，追求建设一个“强国家”。俄罗斯国家的重构策略可以从政治制度与精英体制两个角度进行考察。在政治制度方面，俄罗斯国家主动塑造了一个以联邦主体首脑为绝对核心的地方政治体系。在当代俄罗斯地方政治中，“州长”合并了苏联时期多个政治机构的权力与职能，“州政府”则成为州长权力体系的延展和辅助。为避免对“州长”的过度依赖，俄罗斯国家进行了复杂的制度设计保证对“州长”的权力进行分化与制约。一方面，俄罗斯国家在联邦主体层面设计了一个多层次的竞争结构，使纵向从联邦到地方层级，横向从政治、经济到社会领域的众多精英都能参与对“州长”职位的竞争。另一方面，俄罗斯国家还通过上级与下属机关等正式机构，以及直管机构、派驻机构、社会组织、市场主体四类非正式机构实现了对“州长”权力的拆分。最终，俄罗斯国家塑造了一个治理者与治理工具相分离的治理模式。通过对治理工具的掌控，联邦政府就能灵活调整联邦主体首脑所拥有的权限和影响力，并对其长期持续性地施加压力。治理者与治理工具相分离的特征实际上正体现了俄罗斯地方政治制度的基本逻辑：稳定、控制而非发展和竞争。

苏联解体以来，俄罗斯开始了漫长的政治转型进程。这一“转型”不仅仅意味着体制变革，更意味着国家权力结构的深刻重塑。俄罗斯国家重新设计了联邦体制，同时积极推动各级政府变更其权力的合法性来源、组织模式、行使规则、内部结构和隶属关系。但是，各级政府的政治实践却与改革者最初的制度设计南辕北辙。“宪法危机”、机构竞争、精英派系、地方利益集团等多重因素的叠加，使得20 世纪90 年代俄罗斯的国家权力出现系统性地大规模流失，国家能力遭到严重削弱。国家不仅无法再将其意志传递给社会与地方，甚至连凝聚共识、制定政策等基本功能也难以执行。为解决自身的生存危机，俄罗斯开始采取各种方式推行国家重构（state rebuilding）的策略，试图回收流失的国家权力、强化虚弱的国家能力，重新建立国家的政治权威。由于这一策略主要表现为强化国家政权，恢复国家对社会群体与地方政权的控制，从赋权转向回收、从分权转向集中，因此俄罗斯的国家重构进程也曾被我国学界归纳为“重建国家的权威和垂直权力体系”①庞大鹏：“‘普京主义’析论”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2016 年第1 期，第17-35 页。、“巩固垂直领导体制”②刘凌旗、关海庭：“再论俄罗斯国家转型中的‘普京主义’：基于国家治理的视角”，《东北亚论坛》，2014 年第5 期，第99-108 页。，或通过“建立垂直权力体系加强国家能力建设”③杨成：“‘第二次转型’的理论向度与原社会主义国家转型的多样性——以普京时代的俄罗斯制度转型为例”，《俄罗斯研究》，2008 年第4 期，第12-26 页。。问题在于，这一系列的国家重构策略是否达成了既定目标？是否真正巩固了国家能力，使国家能够进行强有力的决策和政策执行？是否使俄罗斯国家摆脱了20 世纪90年代的虚弱状态，重新成为一个“强国家”？强化后的国家是否有效地推进了俄罗斯政治现代化进程？基于上述问题，本文将从政治制度与精英体制两个方面，考察30 年来俄联邦主体层面国家统治方式与权力结构的变化逻辑，并以此尝试对当前俄罗斯所面临的国家能力建设困境作一个探索性的解释。

一、联邦主体政治权力的变迁：作为政治机构的州长与州政府

（一）政治权力的形式分化与功能合并

苏联解体意味着政治结构的根本性变革。从政治权力的形式看，“议行合一”的政治体制比较清晰地转变为行政、立法、司法三权分立的政治体制。但从政治权力的功能①古德诺将国家意志的表达和执行定义为权力的政治功能和行政功能，参见[美]弗兰克·古德诺著：《政治与行政：政府之研究》，丰俊功译，北京：北京大学出版社，2012年。即政治和行政二分的角度看，俄罗斯最高权力机构之间却一直存在重大分歧和争议。如果进行类型学的简化概括，那么，从苏联到俄罗斯的体制变革，事实上就是从特殊的议会制向议会制、再（因向总统制转变不成功而妥协）塑造半总统制的过程。整个过程大致可以分为三步：苏联时期的改革，主要是完成苏共与最高苏维埃从双重体制向单一体制、苏共中央第一书记与最高苏维埃主席职务从分立向兼任转变的任务；苏联解体前后的改革，主要是完成从苏共中央第一书记兼最高苏维埃主席向议会（最高苏维埃）选举国家元首（总统）转变的任务；苏联解体后的改革则主要是完成议会间接选举国家元首到直接选举国家元首的任务。从“议行合一”到“议行分置”，最重要也是最困难的问题，是如何处理国家元首、行政首脑与立法机关三者之间的关系。当国家元首与行政首脑合并，则体制会向总统制方向演变；当行政首脑由立法机关即议会及其多数党组阁，则体制会向议会制方向演变；而当直接选举的国家元首和间接选举的立法机关都无法单独掌握行政首脑这一职务，则行政权会由双方共同决定，此时体制会向半总统制演变，而其中行政首脑（政府主席、部长会议主席或总理等）由总统还是议会提名，则决定了本国半总统制的性质是由总统还是议会主导。

问题在于，三者之间的关系演变不仅涉及体制变革，还关系重新在国家权力机关中分配政治-行政功能的需要。在诸多后苏联地区的转型国家中，立法机关（最高苏维埃）与国家元首（总统）都认为自己应掌握更多的政治和行政权力，因此也就经常出现应该向议会制还是总统制转变的路线争论。结果是在许多国家的政治实践中，立法机关与国家元首都没有能力单独掌控局势。此外，许多国家的行政首脑也因苏联时期的“议行合一”制度而具有相当的话语权，因此也会参与博弈。如此一来，就会形成立法机关、国家元首和政府首脑三方博弈的复杂局面。当三方甚至其中两方联合起来也无法完全掌握压倒性优势时，才会在妥协中逐渐形成总统-议会-总理的半总统制，即理论上由议会与总统共同负责实现国家意志的表达功能即掌握政治权力，总理负责实现国家意志的执行功能即掌握行政权力。但在俄罗斯这一案例中，特别是宪法危机之后，由于总统权力大大加强，因此上述体制改革的预设又发生了变化：总统开始掌控更多的政治权力并大幅合并行政权力，除可以主导总理任免外，还逐渐掌握了对副总理及各部部长的主导权，甚至直接领导和改变联邦政府的部、局、署的设置。这样从“议行分置”向“总统主政”的演进，意味着俄罗斯的政治权力虽然从形式上分立了，但是在功能上却出现了一定的合并——总统需要在成为国家意志代表的同时也负责执行与实践国家意志。

而解体后俄罗斯各联邦主体的政治制度变革很大程度上就是对联邦的模仿。俄罗斯联邦主体政治权力的形式和功能改革，体现为“议行分置”向“州长统揽”的演变。苏联解体之前，地区一级是苏共-苏维埃双重权力体系。苏共通过苏维埃实施政治领导，行政事务则由苏共领导苏维埃特别是其执行委员会具体实践。地方元首、立法机关首脑和政府首脑主要体现为苏共地区委员会第一书记、地区苏维埃主席与苏维埃执委会主席三个职务。解体之后，地区权力格局开始发生分化，除苏维埃整体向地区议会演变外，元首与政府首脑间关系也开始出现三条演变路径：其一，只保留地区元首即州长，州长权力体系吸纳合并政府权力体系；①俄罗斯各联邦主体对地方首脑的称谓不同，有的称“州长”（гyбepнaтop），有的称“市长”（мэp），共和国多称“总统”（пpeзидeнт），但近年来改革后统称“元首”（глaвa），为方便读者理解，本文的“州长”为广义的州长，即代指俄罗斯联邦主体首脑（глaвa cyбъeктa Poccийcкoй Фeдepaции）。其二，只保留政府首脑即行政长官，原苏共权力体系主要负责的政治领导功能逐渐转移至地方议会，地方与联邦之间主要体现为行政而非政治关系；其三，同时保留地区元首和政府首脑，即州长（总统、市长等）与政府主席（总理等）并立。可以在一定程度上认为，各联邦主体政治制度之间的差异，主要看从“议会制”向“半总统制”甚至“完全总统制”的方向走了多远。在第一种情况下，地区政治结构接近联邦层面的总统制设计；在第二种情况下，地区政治结构接近议会制设计；第三种情况则接近某种半总统制设计。整体而言，三种情况正在逐渐向第一种情况归并。从这个意义上看，俄罗斯的地区政治不仅仅是国家政治的简化和复制，更可能是一种国家权力结构变革趋势的风向标。

（二）作为政治机构的“州长”与“州政府”

具体而言，苏联解体后俄罗斯联邦主体政治制度的演变可以大致分为两个阶段：第一阶段，地方元首、立法机关与政府首脑三方博弈，决定地方政府独立机构的存废及其隶属关系；第二阶段（多为州长体系与政府体系合并后）由州长自行调整重塑联邦主体权力结构。在第一阶段中，联邦主体政治制度之间的主要差别在于是否保持州长-政府双重权力体系的分置，也就是州长-州政府主席的双重职务设置；在第二阶段中，差异则主要体现为州长如何调整一把手与执行者，即州长与各职能部门负责人之间的关系。如前文所述，对俄罗斯大多数联邦主体而言，第一阶段的持续时间不会太长，通常在解体后数年内就会很快完成州长体系与州政府体系的合并，以州长即地方元首身份任州政府主席即行政首脑。少数地区博弈持续时间较长，但最终也会逐渐向合并、即接近总统制的制度设计过渡。典型案例如斯维尔德洛夫斯克州（Cвepдpoвcкaя oблacть），该州直到2016 年才完成州政府的撤销过程，撤销总理（пpeмьep）职务，将其职能移交给州长。

第二阶段的差异则主要体现为三种情况，如表1 所示。第一，州长设一位第一副州长，由第一副州长协助州长领导多位副州长，每一位副州长再分管数个具体领域。这种情况下，州长通常直接管辖一州政务，第一副州长负责协助执行，其角色接近常务副州长或执行副州长的定位。第二，州长设两位第一副州长，之下再设多位副州长。两位第一副州长各自负责一类事务，各自分管多位副州长。每位副州长则同样会分管多个具体的职能部门。这种情况下，州长通常只是负责统揽一州事务，具体政务交由两位第一副州长管理。第三，州长不设或故意空缺第一副州长，直接领导多位分管具体职能部门副州长。这种情况下，州长通常需要亲力亲为，对本州政务负直接责任。这是地方元首与行政首脑合并程度最高的一种情况，也使州长权力中行政职能的占比最高。第一种情况的典型案例如秋明州（Tюмeнcкaя oблacть），州长之下设1 位第一副州长和9 位副州长，除1 位兼任驻国家权力机构代表处负责人的副州长外，州长、第一副州长与其他州长都是州政府主席团成员。第二种情况的典型案例如诺夫哥罗德州（Hoвгopoдcкaя oблacть），州长之下设两位第一副州长和7 位副州长，其中有一位副州长兼任州长办公厅主任。第三种情况的典型案例如下诺夫哥罗德州（Hижeгopoдcкaя oблacть），州长兼任州政府主席，之下第一副州长兼政府第一副主席职务暂时空缺，州长直接领导6 位副州长，副州长各自兼任州政府副主席。

表1 “州长”与“州政府”关系的演变路径

俄罗斯的联邦主体中，州长与州政府主席并不是“平级”。在州政府单列的联邦主体，州政府主席职务常和第一副州长合并，担任州政府主席者通常也会兼任第一副州长。例如阿尔泰边疆区（Aлтaйcкий кpaй）现任领导人托缅科（Bиктop Toмeнкo），2010—2011 年曾同时担任边疆区副州长及区政府副主席。2011 年底，在接任政府主席时也被任命为代理第一副州长，2012年正式转为第一副州长。而在州长体系与州政府体系合并的联邦主体，州政府主席的职能要么被完全移交给第一副州长，要么被分拆移交给两位第一副州长。只有在极少数地区，州政府主席的职能直接由州长完全接收，实现地区元首和地区政府首脑的合并。应当注意，第一副州长这一职务本身隶属于州长权力体系，是州长权力的衍生。换言之，第一副州长的权能极大程度上取决于州长的意志。例如在设置双第一副州长的联邦主体中，两位第一副州长通常各自分管一部分工作。一般而言一人主管经济、工业、农业、贸易、投资、企业、交通运输工作，另一人则主管建设、能源、住房、信息技术、社会政策、教育文化工作。但具体分管何种工作完全由州长决定。如果州政府主席职务与第一副州长职务绑定，那么在许多情况下，州政府主席甚至州政府的权能也就会完全取决于州长。州长可以任意赋予、收回、拆分、合并、设置和撤销州政府的权能。州政府就不是一个独立行使行政权的机构，而是辅助行使行政权的机构。

这一特征从州政府与州长办公厅间的关系也能得到佐证。俄罗斯联邦主体的许多州长会与联邦总统一样，设州长办公厅或州政府办公厅，其负责人地位不一，但多取决于联邦主体中州长和州政府之间的关系及其职能偏向。如果按政治-行政功能两分，那么一些“政治化”程度高的联邦主体，甚至会让州长办公厅主任兼任政府首脑，其典型案例如萨哈（雅库特）共和国（Pecпyбликa Caxa (Якyтия)）现任领导人尼古拉耶夫（Aйceн Hикoлaeв），就曾在2007—2011 年间同时兼任共和国总统办公厅主任及共和国政府主席。在一些州长“政治-行政”职能相对平衡或“行政化”程度比较高的联邦主体，则通常会令州长办公厅主任列入行政领导团队，但并不会由行政首脑兼任。如部分州长办公厅主任由副州长兼任（如诺夫哥罗德州）；部分州长办公厅主任列入州政府主席团序列，相当于州政府副主席或略低（如秋明州）；部分州则未单设州长办公厅，而是设政府办公厅，且其负责人不兼任政府副主席（如下诺夫哥罗德州）。州长权力中政治职能比重越高，则州长办公厅主任地位可能越高，由副州长甚至政府主席担任；而州长权力中行政职能比重越高，则州长办公厅主任地位可能越低，只相当于政府副主席甚至不再单列。但究竟如何定位州长办公厅的地位则几乎完全由州长本人决定。

（三）“州长”角色与功能变化

需要注意的是，不能简单将苏联解体后的俄罗斯联邦主体的州长权力直接等同于原苏共地区委员会第一书记，也不能以苏联时期苏共的地区委员会第一书记、苏维埃主席和苏维埃执委会主席间的领导关系来类比俄罗斯联邦主体州长、议长和政府主席之间的关系。首先，俄罗斯联邦主体的地区议会议长已对地区政府主席完全没有领导关系，议会整体也更多承担对政府首脑的批准而非提名和具体领导职能。其次，联邦主体内州长在地位、权力、职能上都远高于州政府主席。州长权力应相当于原苏共地区委员会第一书记与苏维埃执委会主席大部分职能的合并甚至加强。从政治权力的行政功能角度，州长理论上不仅能制定地区发展的大政方针，还能独自决定政府各部门首脑的任免、第一副州长设置的废除以及具体权能而不需经过委员会的协商讨论。这就保证了政治权力的行政功能完全由州长主导并负责实现。从政治权力的政治功能角度，联邦主体中理论上应该是州长与议会共同负责地区发展战略的制定和通过，法院负责检验规则和政策是否符合既定规范。但实际上由于俄罗斯的法治建设滞后，并不能确保每一项规则和政策都完全按照立法进行，因此州长能实际占有大部分规则制定的权力。这就意味着，苏联解体后，俄罗斯的州长们基本需要独自为地区政治负责，既负责地区民众意志的代表和表达，也负责其执行与落实。

在俄罗斯各联邦主体中，可以认为，州长是政治权力结构的核心。州长不仅能主导地区政治制度，特别是政府内的制度与机构变革；同时也能左右地区精英流动，特别是政府内的人事任免；还能自行调配一州治理的重点与重心。实际上，在许多联邦主体中，一州治理过程中许多与“政治职能”相关的工作并不归口于州政府，而是直接归口于州长管理。这里的州政府是指更加广义上的州政府，即政府内部的职能部门、副州长甚至于第一副州长。这些部门更多只能负责具体的、一般性的、与“行政职能”相关的发展事务。依然以秋明州为例，州政府内下设20 个司、9 个局、4 个委员会和1 个国家住房监察局，主要负责农工综合体、民防与消防、住房和公共服务、财政、卫生、教育、消费、社会发展等领域的工作。但在州长办公厅内下设的机构中，则包括腐败和其他违法活动预防处、公民上访处、政府活动监管和保障处、行政改革处、干部处、组织处等重要部门。①Cм.Cтpyктypa aппapaтa гyбepнaтopa Tюмeнcкoй oблacти.31 мaя 2023 г.https://a gto.admtyumen.ru/OIGV/agto/about/structure.htm这意味着，人事任免、监督监察、组织活动、行政改革甚至部分地区的反恐活动和秩序维护等职能，都直接由州长而非州政府负责，连州长委任的第一副州长或副州长都无权插手。

上述诸多现象从各个侧面证明，俄罗斯各联邦主体的州长（元首）权力，在经历了地方政治权力的形式分化与功能合并之后，表现出了高度的集中化趋势。原先归属于多个庞大体系（即苏共地区委员会、共青团地区委员会以及苏维埃执委会）的职能被浓缩集中到州长、副州长等少数人手中。这就使州长的权力大大加强。这实际上也意味着，苏联解体之后俄罗斯地方政治出现了显著的人格化现象——抽象的权力概念和具体的权力载体融合。“州长”不再是一个抽象的政治机构，而是表现为一个个具体的政治精英和政治领袖。因而一州的治理绩效也就将在很大程度上取决于州长个人的能力，而非治理机构的整体运转水平。

此外，作为国家行政层级的中间层次，州长通常兼有抗辩者（pleader）与分配者（distributor）双重身份。他需要向上从联邦政府争取资源，并抵制来自联邦的各种汲取要求；他也需要向下对地方政府分配资源，在瓦解下属抵制能力的同时汲取足够的资源并进行重新分配。州长权力的集中化，意味着其双重身份都得到了加强。一方面，州长身上集中了政治与行政职能，获得了对一州政府与精英行为的绝对控制权，不需与他人协商即可自主分配资源，因此对资源的掌控能力和分配能力大大加强。另一方面，苏联时期复杂的央地权力网络中的诸多节点集中到州长一人身上，“条”与“块”都在州长一个点上汇聚。这意味着，中央政府的大量政令都需要通过州长来执行，来自地方和基层的大多数信息都要经过州长向中央传递。因此，州长权力的集中，就意味着他对中央的抗辩能力和抵制能力都得到了加强。换言之，州长有足够的激励形成地方利益集团来对抗联邦政府，而联邦政府将会缺乏有效手段来对州长形成任何制约。这实际上也正是俄罗斯国家在20 世纪90 年代初面临的局面。

二、国家重构与央地关系的调整历程

（一）“州长”产生机制的变迁过程

从上述案例和证明中不难看出，苏联解体之后俄罗斯的地方首脑权力出现了显著的集中化倾向，具体表现为权力形式上的分立与功能上的合并，即形式上的“三权分立”向事实上的“州长统揽”演变。且这一倾向不是暂时性的，而是一直延续至今。但这一倾向中包含一个悖论：州长的权力越大，委托-代理的固有问题就会越明显，联邦政府就越难以节制州长的行动，更遑论对联邦主体实现事实管辖。那么，俄罗斯在20 世纪90 年代初就面临尖锐央地矛盾和强力地方利益集团挑战的情况下，为何会坐视、放任甚至主动促进州长的权力集中？而且与理论预测恰恰相反，转型30 年来，俄罗斯地方利益集团逐渐消弭，即使依然存在地方精英把控政权的情况也无力再对联邦政府构成任何挑战。俄罗斯国家在顺利推进其国家重构进程，联邦政府也基本能实现对联邦主体政务的事实管辖。那么，在“强力州长”和“联邦管辖”之间的张力是如何得到弥合的？有学者指出，俄罗斯的州长选择依赖于多种来源，包括政党、联邦政府、国有企业和地区政府，且没有一种单一来源可以占主导地位。①S.Gulnaz,“Subnational Governance in Russia: How Putin Changed the Contract with His Agents and the Problems It Created for Medvedev”,Publius,2010,Vol.40,No.4,pp.672-696.但这样一种解释并不能令人满意，恰恰需要追问的是，为什么没有一个稳定的精英群体能占据主导地位？这是一种各方博弈的无奈结果，还是一种国家意志的主动塑造？

事实上，30 年来俄罗斯央地关系的调整也并不是一帆风顺的，而是经历了数次策略变化。从任命节点的角度看，俄罗斯各联邦主体（通过选举或任命）产生首脑的时间并不一致。而从任期时长的角度看，最初许多联邦主体还存在4 年任期制，后来则逐渐向5 年任期制统一。此外，由于提前辞职离任和提前就任代理州长等现象的存在，使俄罗斯各联邦主体轮换首脑的节点在时间上存在很大差异。但从1991 年开始，大致可以分为8 个时间节点：1991 年、1993 年、1996 年、1999—2001 年、2005—2007 年、2010—2012年、2015—2017 年、2020—2022 年。1991 年，俄罗斯地方政治开始变革，但以联邦政府任命地方首脑为主。到了1993 年，由于总统与最高苏维埃冲突造成宪法危机，从而使地方首脑的继任和轮换出现波折。1996 年，俄罗斯第一次在联邦主体采取直接选举的方式产生地方首脑。1999—2001 年，实现了第二次州长直选。2005—2007 年，俄罗斯废除了州长直选，采取总统提名、联邦主体议会批准的方式间接产生地方首脑。2012 年，俄罗斯恢复州长直选，已在任的州长待任期届满后重新选举。2015—2017 年，俄罗斯举行了第三次州长直选，参选对象包括2010—2012 年任命的届满州长。2020—2022年，俄罗斯举行了第四次州长直选，自此暂时形成惯例。

总体而言，俄罗斯国家重构与央地关系的调整历程可划分为四个阶段。第一阶段包括第1 个节点（1991 年），第二阶段包括第2、3 两个节点（1993年、1996 年），第三阶段包括第4、5 两个节点（1999—2001 年、2005—2007年），第四阶段包括第6、7、8 三个节点（2010—2012 年、2015—2017 年、2020—2022 年）。因此理论上，在无突然免职或调任、且不考虑未继任州长仅在过渡时期作为代理州长主持工作的情况下，一个俄罗斯的联邦主体在解体以来应该已产生过7 位州长（元首）。但在实践中，大多数联邦主体产生了4～6 位州长（元首），即有1～2 位州长在任期内获得了连任。阿穆尔州产生州长（元首）的数量最多（11 位），其中近半数（5 位）产生于1996 年节点，即第二阶段。鞑靼斯坦共和国与罗斯托夫州产生的州长（元首）数量最少（2 位），前后两任州长（元首）任职都超过10 年（2 届），而新旧州长（元首）的交接时间都在2010 年，即第四阶段开始时。第一阶段主要是指苏联解体前后到宪法危机之前，这一阶段的主要特征是联邦政府对联邦主体的州长（元首或行政长官）实行任命制。第二阶段主要是指宪法危机之后至叶利钦任期结束，这一阶段的主要特征是联邦政府主动介入地方选举，采取各种策略支持联邦推举的候选人。第三阶段主要是指普京执政后延续八年的两个任期，这一阶段的主要特征为联邦政府不再直接介入地方选举，而是采取制度改革的方式塑造新的规则和约束体系，对州长实现分权制衡。第四阶段主要是指梅德韦杰夫任总统以及普京再次任总统之后，一直延续至今，这一阶段的主要特征为联邦政府逐步掌握了对地方的实际控制权。

（二）谁能成为“州长”？地方政治中的多层次竞争结构

曾有学者将俄罗斯国家“驯服”州长的策略归因于话语权（discursive opportunity structure）的转变，即俄罗斯国家掌握了更具合法性的政治话语，使“州长”们原本用于动员的民族主义和民主主义话语失效，从而失去选民的支持。①S.Gulnaz,“Gestalt Switch in Russian Federalism: The Decline in Regional Power under Putin”,Comparative Politics,2013,Vol.45,No.3,pp.357-376.但本文认为，这一观点忽略了俄罗斯国家在制度上的巧妙设计。从俄罗斯的政治实践中可知，“强力州长”与“联邦管辖”之间的确存在着张力，但它不是必然与确定的，而是可以被缓解甚至一定程度上弥合的。

而弥合张力的关键，就在于州长职务的相对开放性和不稳定性。也就是说，让“谁能成为州长”成为一个问题而非确定的答案。开放性是指州长职位不会任由某一个人及其亲信把持，即维持一个开放的状态，任由挑战者竞逐。但相对开放性则是强调州长职位只会向一个范围有限的精英群体开放，并不会真正从广泛动员的竞争性选举中产生。这样的相对开放性也就产生了州长职位的不稳定性，即是指州长权力虽然大且集中，但并不能被稳定地占据。小圈子内的精英都具备挑战者的资格，会自然而然地成为州长潜在的竞争对手。这样的状态，无论对联邦政府或地方精英来说都是有利的。联邦政府能借此在地方精英中划分不同派系，以此形成对地方的分化与制衡；地方精英可以有更多的渠道和可能去竞逐州长职位，而不只是加入现任州长精英团队这一条路径。

如此一来，州长与其他职位之间相差悬殊的权力和利益，以及州长职位本身的开放性，就会使在任州长及其团队更难向其他地方精英派系提供有诱惑力的筹码以换取他们的支持和忠诚。其他地方精英将会更愿意直接竞逐州长职位本身，而不是选择稍次一等的妥协和折中方案。因此，州长及其团队将很难再次吸引并凝聚起一个足以对抗联邦政府的地方精英联盟或地方利益集团。

小范围的竞争和协商是俄罗斯国家重新收回对地方政务管辖权的重要策略。而这一策略的重点和难点就在于竞争者范围的划定。这一范围首先必须确保候选人的性质，确保他们必须具备一定的稳定性，即不会在接任之后因立场转变或经验不足突然造成治理危机，使联邦政府、地方精英陷入被动。例如，将一些既不具备执政甚至管理经验、又不具备深厚地方关系网络或资源支持的个人魅力型挑战者排除在外。其次，这一范围必须具有一定的权威性，既纳入主要精英派系的代表，又必须保证他们具有各方都承认的、足够的影响力。最理想的情况是多位挑战者中无论哪一位当选，各利益相关方都大体能接受。再次，这一范围还需要具有可预测性和稳定性，要形成相对稳定的非正式规则，才能让竞争者具有稳定的预期，否则挑战者在比较风险与收益之后更可能选择放弃参与竞争。此外，长期性和可持续性也是一个重要的因素。大致圈定有资格竞逐州长的挑战者范围及其职务而非作为个体的当期竞争者，实际上有利于降低联邦介入的成本，既不必承担大量倾注资源培养或支持某一个精英的不确定性，又能以更少的资源支持达到更多的目标。

基于上述因素考虑，俄罗斯国家在30 年的政治实践中逐渐塑造出了一个同心圆状的多层次竞争结构。这一结构至少包括核心、中间、外部三个圈层。三者之间关系如图1 所示。

图1 俄罗斯地方政治中的多层次竞争结构

其中，核心圈层人数有限，是州长职位最有力的竞争者。核心圈层基本只包括三个竞争者，即“三大长”：州长、议长与首府市长。州长即在任州长，由于俄罗斯政治精英的水平流动比例和频率远高于垂直流动，且联邦主体往往成为一个隐形的“天花板”，因此尽量谋取连任通常是在任州长的不二选择。州长掌握了地方的行政系统，有治理绩效能为自己背书，还能依靠行政系统的资源进行大量的交换，因此在竞争中通常具有最优势的地位。议长的优势首先在于对地方议会及其议程的影响力。议会是政党博弈与协商的最主要平台，而政党本身是地方实行政治动员、利益表达、政策推广的重要组织化力量，因此能获得议会内各个政党的支持，通常就意味着能在地方精英中达成共识，在选举中占据优势地位。而由于俄罗斯的经济发展特征，使得大城市特别是首府城市往往集中了本州内大比例的产业与人口。这就令首府市长也具有相当的权威和影响力，一定程度上可以将其视为权力稍小、地位稍低、影响范围更有限的另一个州长。“三大长”都有资格、资源和能力对州长职位发起挑战。

中间圈层则人数更多，更重要的是扩大了竞争者的系统来源，使其能成为核心圈层的制约者与挑战者，甚至于逐渐取代核心圈层。中间圈层包括政府主席与副州长（包括第一副州长）、联邦政府派驻机构的官僚、总统权力体系的官僚、强力部门的官僚等。政府主席（或第一副州长）由于长期分管一州行政事务，同样对行政机关有着很大的影响力，同样也会掌握大量的政治与行政资源。但政府主席由于“州长统揽”现象的存在，权力受到许多的制约。通常政府主席或第一副州长都是作为前任州长的继任者而非挑战者参与角逐。副州长与政府主席同理，但有时副州长中也会出现异军突起的政治精英，或特别受到联邦青睐，或特别受到地方利益集团支持，因此仍可能作为挑战者参与州长竞争。联邦政府派驻机构官僚一般是指如税务部、财政部、自然资源部等部委地方分局负责人。这些机构负责人虽不全面掌握联邦主体的各个系统，但常会握有重要甚至命脉资源，且深受联邦的支持和信任，因此会对州长职位构成挑战。总统权力体系的官僚是指联邦总统办公厅各司局负责人、总统驻联邦管区副代表及联邦总监察员（глaвный фeдepaльный инcпeктop）等。他们属于州长的“上级机关”，自带联邦政府的资源与支持，常以直接委派的方式接任州长职位。强力体系官僚则包括军队、联邦内务部、安全局等总部各司局或地方分局负责人。他们有时会以解决处理专门问题（如系统性腐败）的名义接任州长。

外部圈层则是中间圈层的有力补充，防止中间圈层不能在合适的时机推选出合格的候选人，以便持续性地对核心圈层构成压力。外部圈层包括政权党（统俄党或全俄人民阵线等组织）地方机构负责人或核心人物、其他政党中央委员或核心人物、联邦会议（国家杜马及联邦委员会）专门委员会主席或副主席、大型企业负责人、其他联邦主体政治精英（州长、副州长、政府主席）、非首府市政领导人、地区政府副主席以及其他政治精英，如前任或地方精英集团指定的其他代理人。外部圈层的候选人与中间圈层相比，在人数上有所增加，领域和机构归属上则具有比较显著的同质性。如政党、议会中的候选人就可作为“体制外”的后备和补充力量。同样，大型企业负责人与其他地区政治精英的调动需要联邦总统办公厅的选拔、协调和促进，因此实际上也是作为联邦政府和总统权力体系官僚的补充。而非首府市政领导人、地区政府副主席（部长）和其他政治精英则是对应州长与州政府系统，作为“州长”和“市长”的备选。换言之，外部圈层与中间和核心圈层中地方精英的部分其所属系统是一致的，但其中总统、联邦精英部分的系统归属则存在一定的差异化。例如，“三大长”是以更低级别候选人，如副州长、非首府市长、多数党核心人物等，进行递补。但总统和联邦的精英则是以立法、公司等其他系统与地区平级精英进行替代，而非直接以同一机构更低级别（如副司局长甚至处长）候选人进行递补。这证明，外部圈层不是为了向中间圈层施加压力，而是对中间圈层进行补充，与其共同对核心圈层构成压力而塑造的。

三、治理者与治理工具相分离：政治制度变迁的基本逻辑

（一）包围“州长”：地方政治中的正式与非正式机构

观察上述多层次竞争结构不难发现，苏联解体以后，俄罗斯联邦主体的州长（元首）权力虽然得到了集中和加强，州长也因合并权力的部分政治功能与行政功能而成为一州政治结构的核心，但这些特征也在地方精英之间催生了强烈的竞争动机。

州长（元首）的产生过程既不是完全遵循竞争性选举的原则，也不是直接由联邦政府选任委派，而是两种原则兼而有之。换言之，关于州长的政治竞争是一种“有限竞争”，一种对竞争者范围进行了精心设计和圈定的有限竞争。联邦主体内出现了众多有资格、同时也有能力竞逐州长职位的挑战者，这在一定程度上就逆转或者说至少缓和了俄罗斯地方政治的人格化特征：地方最大的政治权力虽然与政治精英个人高度绑定，但精英“个人”却不是恒定的，而是可以甚至会频繁替换的。州长大且集中的权力意味着，谁能成为州长，谁就会更容易成为地方精英集团的领导者，同时掌握更多的资源。于是，州长就被这样一个多层次竞争结构中各圈层的挑战者层层“包围”。实际上，潜在的州长挑战者构成了罗伯特·达尔所描述的“政治阶层”，即“一个由人数极少的个体构成的阶层要比其他人更多地参与政治思考过程、讨论和行动”①[美]罗伯特·达尔著：《谁统治——一个美国城市的民主和权力》，范春辉、张宇译，南京：江苏人民出版社，2019 年，第98 页。，而地方政治围绕着州长则构成了“以行政首长为中心的‘各种同盟的大联盟’（grand coalition of coalitions）”②同上，第205-206 页。。

概括而言，这些挑战者大致来自三类系统，包括正式的上级和下属机关，以及非正式的调控机构。首先是上级机关，主要是指8 个联邦管区。联邦管区不是宪法规定的行政层级，它本身属于联邦总统权力体系的延伸。联邦管区的负责人设总统全权代表1 位，以及副代表、代表助理各3～8 位，另设总监察员和监察员若干。除了正式规则中协调联邦与联邦主体之间的工作之外，联邦管区由于代表总统，能在很大程度上决定联邦对联邦主体的政策倾斜、资源调配、政党支持等行动，因此也能对州长施加相当的影响，进行一定的制约。除此之外，总统代表体系有时还会发挥政治吸纳的功能，将联邦主体内优秀的青年人才提前纳入总统权力体系，再由总统与联邦政府统一在全国的各条块进行调配。这就能从一定程度上削弱地方成体系、组织化的精英后备力量。其次则是下属机关，这主要是指联邦主体内各市政自治机关。从法律意义上看，作为一个联邦制国家，俄罗斯的联邦主体与市政自治机关不存在统属关系。在很长时间内，俄罗斯的市政机构甚至市长产生方式都由各市自行决定。无论直接还是间接选举，市长的产生大都需要经过竞争性选举的考验。虽然近年来俄罗斯通过一系列政策赋予了州长对市长的影响力，但这并不能彻底消除市长、特别是首府市长对州长的潜在挑战。

更重要的是非正式的调控机构。此类别大致包括四类机构：直管机构、派驻机构、社会组织及市场主体。首先，直管机构是指不接受地方领导、只接受垂直领导的机构，如军区、内务部地区总局、安全局地区总局，包括司法机关、检察机关的相关机构等等。此类机构承担了地方安全、秩序、打击违法犯罪活动等众多职能，这实际上就将州长权力中政治功能的很大一部分内容剥离了出来，交由联邦直接管辖。联邦主体的（特别是边疆地区）安全靠军区维护，违法犯罪活动的侦破、查处、打击与秩序维护靠内务部与安全局的地方机构（如联邦管区总局及各州分局）处置，案件的起诉交由司法机关负责，监督监察的职能则由检察机关承担。这就使得州长在处理一州政务时，其“工具箱”中只有人事、政策、资金等“奖励工具”，而严重缺乏处置恶性情况和事件的“惩罚工具”。因此这样的制度设计就使州长权力只具激励性而缺乏威慑性，更多是只能为一般性的发展事务负责，而在发展偏离轨道或出现意外事件时很难作出及时应对。

其次，派驻机构是指受联邦政府管辖、与地区相关部门具有业务往来或直接接受双重管辖的机构。前者如前文所提到的财政部、自然资源部、税务总局等联邦政府部局署的地方分支机构，后者则包括一些类似经济特区管委会之类的机构。此类机构往往与联邦主体政府的某一部门具有职责同构的“对口关系”，相当于绕过州长，直接与州长权力中行政功能的很大一部分内容进行对接。但由于此类部门代表联邦政府，因此能从政策与资源上对地区政府的相应部门施加压力，形成制约。近年来，在特定情况下，联邦政府的地方分支机构甚至能影响地区政府对应部门的人事任免。这就使得州长在处理本州行政事务时，“工具”的数量和质量都在很大程度上取决于联邦政府各部门的态度。由于俄罗斯联邦主体的税收大比例上交联邦政府，因此，如果能争取到政策和经费支持，则本州就能获得很好的发展；而如果不能处理好与联邦政府的关系，则本州发展就会捉襟见肘。这样的制度设计就使得州长必须依赖甚至向上竞逐联邦的资源倾斜，而不是依靠本地区固有资源促进发展。

此外，社会组织是指政权党与一些准政党、类政党组织以及温和反对党，即在重大议题上与政府与政权党保持一致、但在具体政策上可能提出反对意见的政党，如公正俄罗斯党、自由民主党等。此类组织由于覆盖社会各个领域，因此能掌握比州长与州政府更加广泛和强大的动员能力。在俄罗斯各联邦主体，州长常常也是政权党的党员，却并不一定是政权党地方机构的负责人。由于政党并不遵循行政体系的科层制规则，“议长”与“市长”同样有资格成为政党地方机构的领袖。那么政党是否支持、以多大的力度支持，不仅会影响州长政策推行，也会极大影响州长的连任目标。而这样的“支持”却是很难获得的。议长和市长完全有动机与激励直接取代州长，而非给予他竞选连任的必要支持。而至于反对党，其中央委员或核心人物同样可能被纳入行政体系。这虽然可以被视为一种行政资源的分享，但其更重要的目的是使其活动场所从议会转向政府，一方面以行政科层对其进行规训，另一方面将其影响范围从联邦降至地方、从整体降至局部。政党精英特别是反对党精英在地方担任行政职务实际上存在一个“不可能三角”，即州长及其团队不可能都是反对党成员，州长与议长不可能都是反对党成员，州长与首府市长不可能都是反对党成员。①“不可能三角”在绝大多数情况下是成立的，即使存在某些极特殊的案例，也更多应视为暂时性或过渡性的情况，或是联邦管区与政权党的操作失误。这类特殊案例更多出现在2000 年以前。2000 年以后已几乎不再可能发生。这意味着，州长在很多情况下并不能完全自由地组建自己的团队，而是需要综合考虑各派系地方精英甚至竞争对手的利益，让渡一部分资源以求组成执政联盟或联合政府。

最后，市场主体是指能影响地方经济的大型与超大型企业，特别是能源、资源与基建企业，如石油、天然气、矿产、交通、造船、渔业企业等。这类企业大多数是国有企业或国家控股的合资企业。它们依地区经济结构的不同情况而发挥不同的作用；但相同点是，它们不仅管理着大量的劳动力与资本，同时也掌握着众多下游产业链。此类机构由于体量过大，业务和活动经常超出一个联邦主体所在范围。州长并不能完全制约企业，因此企业行为也并不总是会与州长的意志保持一致。这就使得州长无法以行政命令的方式完成资源调度，而是需要花费大量的精力与资源换取企业的配合。这些企业才是实质上的地方社会经济资源的控制者，甚至能左右一部分政治动员的结果。如果州长无法协调好与超大型企业及企业联盟的关系，那么企业就可能采取不配合的态度，甚至可能主动调动资源支持州长的竞争对手。这就使州长不仅无法通过促进经济发展、扩大经济活动的空间、增加手中的资源以增强自身实力，反而可能因对手实力增强而遭到削弱。

上述发挥非正式调控功能的四类机构都不受州长直接管辖，但都掌握特定的重要资源，熟悉地方情况，具有管理的经验和能力，且与联邦有着大量正式或非正式的联系渠道。这意味着来自“四类机构”（即中间和外部圈层的）“包围”州长的挑战者们具有更受中央青睐的优势。第一，“四类机构”候选人的流动与升降不受州长管辖和影响，因此不易与州长结成联盟，进而形成地方利益集团以对抗中央。第二，“四类机构”在地方具有一定的话语权，能迅速在某一个领域找到突破口进而控制整体局势，因此也具备一定的对州长的挑战能力。第三，“四类机构”因为长期耕耘地方事务，与正式的上级和下属机关不同，更加熟悉当地事务，这便于他们寻找支持者以组建竞选联盟或治理团队，例如寻找对州长不满的企业进行游说。第四，“四类机构”都是高度组织化、系统化的机构，候选人具有一定的管理经验，能迅速适应新的角色。第五，“四类机构”相对受困于委托代理难题或由于折中方案选出的州长，更能获得中央的信任，因此也能更容易获得中央的支持和资源倾斜。如此一来，“四类机构”不仅在制度及权力的功能上拆分了州长权力，也对州长形成了一个若有似无的“包围圈”，能对州长行动构成长期性、持续性的压力。

（二）治理者与治理工具的分离

正式的上级和下属机关，以及非正式的“四类机构”对州长的“包围”，不仅意味着外部压力，实际上也意味着俄罗斯联邦主体一级的政治结构存在着内部问题——“州长”的权力虽然大且集中，但“州政”或“州务”却是存在显著缺陷的。一些重要的内容被剥离出来，一些重要的领域无法触及。而且更重要的是，州长缺乏统筹、整合、抵御来自这些重要领域压力和影响的机构与机制。例如，州长虽然模仿联邦总统塑造本州的政治结构，如设置州长办公厅，设置第一副州长与副州长代管州政府，设代表驻其他机构负责联络协调。但有几个关键机构出现了缺位，分别是安全会议、国务委员会和联邦委员会。首先是安全会议。如果从功能上看，类似安全会议的核心与决策精英协商机制或许是存在的，但这些核心精英对州务的协商决策却没有形成制度，也就是形式上不存在。因此地方精英更多只能通过非正式的私人渠道结成联盟，而非在正式会议机制上公开表达观点与倾向，这可能在精英团体内部形成分歧。其次是国务委员会。国务委员会的设立主要是为解决不同系统间精英的协调问题，如不同政党、不同层级、分属不同“条块”的精英。缺乏这一机制就意味着州长只能以代表或联络员的形式维持与各条块精英的联系，而无法在决策前制度化地与各方力量达成基本共识，同时也无法预测决策后各方的反应，容易在横向上造成分歧。最后是联邦委员会。俄罗斯联邦会议采取了两院制设计，其中议会上院即联邦委员会本身就是为地方精英实现国家层面上的政治参与而设计的制度。但在联邦主体层面，大多数地区都采取了一院而非两院制的设计。缺乏这一机构，意味着州长（包括“议长”）与上级和下属之间都不存在机制性的协商机构，决策的落实就容易在纵向上出现阻滞。

但应该认识到，如此“内忧外患”并非偶然，而是符合俄罗斯地方政治发展逻辑的。甚至可以认为，这在一定程度上正是长时间制度塑造的结果。可以将这种现象描述为“治理者与治理工具相分离”的地方政治。如果将“四类机构”所掌握的政治权力都视为特定类型的治理工具，那么它们就分别可以被描述为秩序维护工具、政府治理工具、政治动员工具和资源控制工具。秩序维护工具多为暴力机构，负责规则的硬性实施与约束。如果有力量对机构或制度发起挑战，则可以采取强制性手段对其进行排斥。政府治理工具多为行政机构，负责制定规则并在规则框架内最大程度地对社会力量与社会资源进行合理化组织，促进其相互配合与协作，以创造更多的社会财富。行政机构首先应制定规则以约束各社会力量的行动，如果有力量拒绝加入或不配合这一规则体系，则行政机构可以将社会资源抽离或对此种力量进行排除，以避免耗费本应投入发展的动力。政治动员工具多为政党或社会组织，承担国家与社会间桥梁的职责，既需对各社会群体的意愿与诉求进行综合表达，又需使自己政党纲领与施政方向覆盖尽可能广大的人群。政党与社会组织是一种竞争性的力量，也是排斥挑战者的重要工具，因为它需要直接与挑战者竞争以获取民众支持。特别是对于政权党而言，能将越多的精英与支持者吸纳到自身组织内加以消化，就意味着挑战者的力量越弱小，越难以成体系地或在重大议题与事件上发起挑战。资源控制工具多为市场主体即企业，负责产生社会财富，因此也能在很大程度上决定社会资源的流向。与政党主要凝聚分散的个人利益不同，企业主要代表的是比较集中的群体利益。企业越大，群体利益所覆盖的范围往往也就越大。群体支持可能在绝对数量上不如个体，但其诉求更加明确和集中。秩序、治理、动员、资源四种工具并不总是掌握在州长手中，相反，很少有州长能完全掌握四种工具。一个最理想化的州长履历应该是：出身于地方支柱产业或巨型国企中高层，之后被调任州政府副主席/副州长，随后进入总统权力体系（总统办公厅或联邦管区总统代表办公室），或者也可以上调经济领域或资源领域联邦重要部委，加入政权党，最后再下派原联邦主体成为州长。这样才可能在最大程度上争取“四类机构”的支持，获取必需的治理工具。

治理者与治理工具相分离的特征，实际上也体现了俄罗斯地方政治的基本逻辑：稳定、控制而非发展和竞争。州长最终成了一个强大但脆弱的机构。当州长服从国家意志和联邦指令时，国家就会选择性地将秩序、治理、动员、资源四种工具交予他，使他能真正掌握一个大且集中的权力，补足并完善其权力结构和链条，使其成为一个“强州长”。但当州长不服从甚至想挑战俄罗斯国家时，当州长意图私下结成地方利益集团对抗联邦政策时，那么除了三个圈层的挑战者之外，国家还会通过上级机关对其进行约束，通过下属机关对其力量进行分化，同时还会剥离其治理工具，使州长权力结构出现残缺，无力形成任何实质性的威胁，最终成为一个各种机构与力量都不听其调遣的“弱州长”。换言之，州长这一职务在理论上具有大且集中的权力，但实践中权力的强度完全是由国家掌握的。这也能在很大程度上解释俄罗斯地方首脑的“年轻化”现象。年轻化现象在30 年内的两个时期特别突出，一是苏联刚解体时的20 世纪90 年代初，一是经历了30 年发展之后的21 世纪20年代前后，但两次现象原因不同。20 世纪90 年代初主要是紧急提拔了一批支持激进民主化的年轻官僚。而21 世纪20 年代前后则主要是国家重构的结果——只要给年轻州长赋予“四类工具”，就不需要他在当地重新经营塑造治理所必需的社会网络。年轻的州长不需要考虑复杂的秩序维护等问题，只需要专注地区发展即可。因此忠诚可靠就远比经验和资历更加重要。这同样也能解释为什么近年来产生了越来越多的“空降州长”，但并没有产生严重的“水土不服”或遭遇地方精英集体抵制的现象。相反，许多“空降州长”都能顺利地以高支持率实现连任——州长本质上只需要负责实现权力政治与行政功能中的很小一部分，其他部分都由上下级机构与“四类机构”代行。因此就算是一个政治素人，只要获得中央的信任与支持，都能很快适应角色，成为一个“好州长”。