土地发展权视角下超大城市集体土地租赁房规划建设的思考

居晓婷

摘要：利用集体建设用地发展租赁住房是集体经营性建设用地入市改革的契机和方向之一。引入土地发展权进行理论分析，集体土地租赁住房建设是在不改变所有权的前提下，由集体经济组织行使用途变更、强度提高的权利。在分析超大城市试点经验的基础上，总结当前集体土地租赁房建设的两大核心问题，即收益分配机制的不足和系统性规划体系的缺失。为此，提出要完善收益分配制度，保障农民权益；建立完整规划体系，合理配置土地发展权；进一步深化改革，提供更多元的政策支持。以此为突破口，拓展集体建设用地使用权及地上房屋的权能，赋予完整的土地發展权，显化集体建设用地资产属性，实现多功能复合利用。

关键词：土地发展权；租赁住房；集体经营性建设用地入市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.010

集体经营性建设用地入市已于2020年获得新《土地管理法》的法律确认①，在全面深化改革和乡村振兴的背景下，寻求集体经营性建设用地的合法、合理利用，是建立城乡统一的建设用地市场、增加农民财产性收入、促进农村可持续发展的重要举措。[1]与此同时，为加快培育和发展住房租赁市场，利用集体建设用地建设租赁住房，一方面可以扩大租赁房源供给、完善住房租赁体系，另一方面也是集体经营性建设用地入市的实践方式之一，可以拓宽集体经营性建设用地的利用渠道、积累入市改革经验，并以此为突破口进一步破除城乡二元的制度困境，促进城乡统筹。2017年以来，原国土资源部、住房城乡建设部等国家部委陆续发文支持集体建设用地发展租赁住房的试点；2021年，又提出引导多方参与保障性租赁住房的相关意见，利用集体经营性建设用地便是其中的重要举措之一。尤其是对于人口密度大、城镇化水平高、土地资源相对紧缺的超大城市而言，集体土地建设租赁住房（以下简称“集体租赁房”）为城市住房问题的解决、为中低收入人群居住权的保障提供了契机，也为低效集体土地的再开发与有效利用、为农民财产权的显化提供了可能。

本次研究以土地发展权为理论依据，在总结国内超大城市利用集体土地建设租赁住房的典型案例基础上，对存在的问题予以剖析，提出基于保障集体土地发展权的集体租赁房建设的政策建议，以期为集体租赁房建设政策体系的优化完善、为集体经营性建设用地的全面入市提供参考。

一、理论基础与研究综述

（一）土地发展权、集体土地入市与集体租赁房

土地发展权是包含建设许可权、用途变更权、强度提高权等一系列土地开发权利构成的权利束。[2]土地发展权源于土地所有权，为了约束土地所有权人对土地的无限制开发，空间管制应运而生，从而产生了土地发展权。当前的空间管制已从传统“二维”的用途管制转向“四维”，[3]即涵盖了用途、平面、立体、权益等方面的管制体系。因此，在我国的土地所有制背景下，土地发展权可以分解为四个维度：一是权属维度，即判断发展权归集体所有还是国家所有，对应的是发展权的归属问题；二是建设许可维度，即农用地转变为建设用地的权利；三是用途变更维度，即用地性质改变的权利；四是强度变更维度，通常是强度提高的权利。其中，权属维度是土地发展权产生的基础，只有明确了土地所有权，才能确定发展权的归属及收益分配；建设许可维度是用途变更与强度变更维度的前提，只有将农用地转为建设用地之后，才会产生用途变更与强度变更的需求。

集体建设用地入市改革前，按照原《土地管理法》的相关规定，除了乡镇企业、村民住宅、乡村公益设施外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（第43条），“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（第63条），即只有将集体所有的土地转为国有，才能赋予其发展权，集体土地的发展权受限。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出建立城乡统一的建设用地市场的要求，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此后，集体建设用地入市改革提上日程。集体建设用地的直接入市，打通了土地发展权不经权属变更即可拥有建设许可的权利，可以视作权益的空间管制有所放松，在不改变土地权属的前提下，赋予集体建设用地相应的建设许可权、用途变更权和强度提高权。集体土地直接入市，在不改变所有权的前提下由集体经济组织行使土地发展权，可以将集体土地因发展权带来的相关利益保留在集体经济组织内部，即“涨价”归集体，从而在确保集体土地社会保障功能的同时显化其财产性功能。

利用集体土地建设租赁住房，是集体建设用地入市的途径之一，是农村土地制度改革的产物，也是集体经营性建设用地首次进入住宅领域的突破性探索，[4]意义重大。集体租赁房改变了闲置低效的集体经营性建设用地（乡镇企业用地、村办企业用地等生产经营性质的建设用地）的用途，改变为住宅用地，同时也改变了用地的开发强度（通常是提高开发强度）。由于权属属于集体所有，收益仍然属于集体经济组织所有。

（二）集体土地建设租赁住房的相关研究

2017年，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》发布后，对集体租赁房的研究，多集中于总结试点案例的经验得失，归纳若干建设模式，剖析存在的问题，提出政策改善建议。有宏观层面的模式总结，如郭永沛等从主导主体、土地使用权、运营性质等三个维度总结了北京的三种典型模式，并分析了不同模式在村集体收益与风险、土地增值收益分配、适用性等方面的差异；[5]严金海等分析了地方政府进行集体租赁房试点的动力、机制；[6]闫曼娇等从供给和需求两个角度了针对北京的集体租赁房政策效果进行仿真模拟。[7]也有微观层面的个例分析，如张璋等通过问卷调研的方式对北京具体的两个集体租赁房项目的现状、问题进行了剖析，认为在项目融资、建设审批、利益分配、实际入住等方面仍存在问题；[8]吴克宁等分析了北京市集体租赁房典型案例的实施历程，识别政策风险，并提出了政策建议。[9]

从已有研究来看，针对具体城市的经验总结较多，理论层面的研究较少。本文基于国内超大城市的已有实践，在集体建设用地入市改革的背景下，从土地发展权的角度剖析核心问题：一是收益分配问题，有利于理顺权益归属，确保各参与主体的利益；二是规划响应问题，有利于确保空间管制手段的科学合理。

二、国内超大城市集体土地建设租赁住房的实践特征

（一）实践历程与典型案例

2017年8月，原国土资源部、住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市作为第一批试点，允许村镇集体经济组织突破原来法律政策规定，采用自行开发运营、联营、入股等多种方式利用集体建设用地开展租赁住房建设。随后于2019年新增福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个试点城市，并进一步明确了租赁住房的选址原则，强调公共服务均等化以及监管要求。本文选取北京、上海两个超大城市，总结集体租赁房规划建设的实践特征以及经验与问题。

1．北京的大规模试点

北京早在2011年就开始了集体土租赁住房的探索，先后启动了海淀区西北旺镇唐家岭村、温泉镇太舟坞村等4批5个项目。2017年以后，北京的试点进入稳步推进阶段，将鼓励集体经济组织利用集体建设用地建设租赁住房写入了《北京城市总体规划（2016—2035年）》，从而有了总体层面的规划依据。北京的试点计划在2017—2021年的5年内供应10平方千米的集体土地用于建设租赁住房，截至2021年7月，已累计开工6.3万套，规模居全国之首。[10]北京的试点在全国起步早、建成房源数量多、成效较为显著，在完善租赁住房供应体系、优化国土空间布局、增加集体经济组织与农民收益等方面均起到了重要作用。总体而言，有以下两方面的经验可供参考。

一是规划引领，科学选址。项目选址首先以落实《北京城市总体规划（2016—2035年）》为前提，在统筹城乡发展总体布局的同时，考虑建设用地减量化的要求，推进职住平衡、产城融合。具体而言，首先要符合规划要求，布局在城市开发边界内，并避让永久基本农田、耕地、生态类规划用地；其次是毗邻城镇集中建设区域、就业集中区域、轨道交通站点周边区域。[11]已供应的集体租赁房项目主要位于北京的中心城区和平原地区的新城内。[12]

二是完善政策，简化流程。出台了一系列相关政策文件，保障了集体租赁房建设的稳定性和规范性，包括项目准入条件、申报主体、资金筹措、规划布局、租赁模式、审批程序等多个方面，构建了完整的政策体系。同时，将除立项审批之外的权限下放至区级政府，包括项目预审、规划、用地、建设等审批权限，简化了审批流程，大大缩短了审批时长。全国首个运营的集体土地租赁住房项目——北京丰台泊寓成寿寺社区，从立项到取得工程施工许可证，仅用了5個月时间，比计划提前了2个月。所有集体租赁房项目均纳入了北京市“多规合一”协同平台，与建设项目办事服务相关的13个部门在该平台协同会商，提供“最多跑一次”的服务。

2．上海的点状尝试与自发探索

与北京的全面铺开相比，上海的集体租赁房试点进展相对缓慢，松江是上海唯一的试点区，截至2021年底共有5个项目，其中首个集体租赁房项目于2021年3月投入运营。

松江区首先以土地确权登记为契机，明确了镇村两级集体经济组织的入市主体。全区共有14个镇级、98个村级集体经济组织分别成立了镇联合社、村合作社，并办理了集体经济组织等级证书，确立了法人资格，从而可以作为集体土地入市的主体。[13]同时，为了规范土地交易市场秩序，完善地价管理体系，上海建立了城乡统一的建设用地交易市场。通过编制《上海市城乡建设用地基准地价成果（2020年）》，将集体建设用地纳入基础地价管理体系。结合规划城市开发边界，划分城镇和乡村区域，城镇地区设定6大类12小类用途，乡村地区设定6大类9小类用途，是覆盖全市陆域范围、城乡一体化的建设用地基准地价。

除松江区利用集体土地建设租赁住房的尝试外，上海也进行了使用农村闲置宅基地和闲置农房打造乡村人才公寓的探索。以浦东新区为例，率先在张江镇新丰村将长期闲置的农民住宅改造为长租人才公寓，探索出一条“政府牵头、农民供房、镇企改造”三方合力的路径。在自愿、依法、有偿的基础上，集体经济组织与农民签署协议，统一流转宅基地房屋，实现集中管理，租期10到15年不等。具体运营方面，有村集体经济组织自主经营、镇属集体企业负责经营、村集体经济组织委托第三方企业运营等多种模式。乡村人才公寓的实践得到复制推广，成为上海实施乡村振兴战略的亮点之一。这一方式将集体租赁房建设的范围进一步扩大，从集体经营性建设用地拓展到宅基地，但又不同于农民自发的出租行为，是集体土地租赁房供给的创新之举。

（二）经验总结

对比和总结北京、上海的实践，两个超大城市的集体租赁房建设既有共性，也有差别。

首先，两个城市都以集体租赁房建设作为化解城乡二元矛盾、促进城乡统筹的手段。面对城市住房供给不足和农村土地粗放浪费的矛盾、农村发展动力不足和土地资产大量闲置的矛盾，[14]在人口增长与建设用地总量约束的前提下，超大城市探索利用集体土地建设租赁住房，一方面可以拓宽住房供应渠道，为中低收入者提供稳定、可负担的住房。在存量建设用地有限而增量建设用地受限的困境下，建设租赁住房需要寻找新的低成本供应渠道，集体土地建设租赁住房降低了建设用地的流转成本，增加了土地市场的有效供给，能够最大限度满足城乡居民的基本住房需求和发展性住房需求；另一方面可以盘活农村集体闲置资产，帮助农民增收。在农村集体建设用地入市、国有土地和集体土地“同价、同权”的改革背景下，闲置的农村集体建设用地及其地上房屋对于村集体和农民而言，是巨大的隐形资产，利用集体建设用地建设租赁住房，能显化集体土地资产属性，让集体农民共享土地增值收益，助力乡村振兴。同时，可以建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡融合发展。农村地区的土地价格普遍低于城镇地区，开发成本低，更容易吸引企业参与租赁住房，从而打破长期以来地方政府在土地供给方面的垄断地位，进一步推动集体经济的发展和壮大，有利于形成多主体、多渠道的土地供给模式，达到以城市带动农村、以住房促进发展的目的。

其次，北京和上海在试点政策的供给和响应力度方面有所不同，这也导致了租赁房建设进展和路径的不同。北京的集体租赁房建设在试点城市中处于领先位置，这与北京的集体建设用地减量化目标相吻合有关。通过租赁住房的开发，可在一定程度上促进集体经济组织对于集体经营性建设用地拆补政策的支持，因此北京有积极作为的动力。根据《北京住房和城乡建設发展白皮书（2022）》的统计，2021年北京共建设筹措了1.5万套保障性租赁住房，其中集体租赁房的占比接近80%。上海则长期实行国有企业主导国有建设用地进行租赁房建设的方式，产生了路径依赖，[15]对集体土地的利用往往倾向于自下而上的探索。

三、基于土地发展权的集体租赁房规划建设主要问题

从土地发展权的视角看，北京和上海的实践都缺乏收益分配机制的考量，一定程度上导致集体经济组织和农民的权益缺乏保障。同时空间规划的介入还不够充分，影响集体租赁房总体布局的科学性，也不利于对租赁住房规模、结构供给的合理预测，进而影响整个住房市场。

（一）收益分配机制待完善

尽管对于集体租赁房而言，其发展权属于集体所有，理论上收益也应当归于集体所有。但在实际操作中，集体租赁房建设模式有多种类型，建设和运营主体也较多，利益分配难以形成定论。如在北京的试点过程中，约有半数项目采用农村集体经济组织与国有企业联营、入股的合作模式，即村集体与企业共同成立公司，其中村集体作为土地供应方，实力较强的村集体还可作为租赁住房建设方，企业则主要承担租赁住房的建设或运营。该模式中，虽然规定了农村集体经济组织在新成立企业中的持股比例不得低于51%，但剩余的收益分配没有固定模式，因而在集体租赁房项目的开发建设中，土地一级开发、租赁住房建设和运营等各个环节都面临着复杂的博弈过程，农村集体经济组织和合作企业的利益分配平衡成为租赁住房项目建设的重要挑战和核心问题。[4]

（二）规划体系待建立

北京和上海对集体租赁房建设都从规划上进行了明确，但是从全市层面看，都缺少整体性的规划统筹。集体租赁房专项规划的缺失，也就缺少了空间管制的手段，难以明确实际的供给与需求，从而容易产生集体土地发展权的空间错配问题。例如，北京根据全市可利用的集体土地资源分布和各区上报的情况，将集体租赁房的供地任务分解至各区，其中中心城区和近郊区的供应量约0.25平方千米，远郊各区为0.05平方千米左右。[11]这种政府主导的追求供应量相对均等的做法，与租赁住房的实际需求之间很可能不甚匹配。上海虽然已基本完成全市乡村地区郊野单元规划（详细规划层次）的全覆盖，但未考虑租赁住房的用地需求和空间预留。考虑到上海的集体租赁房项目数量本身就少，仅针对这些个别项目进行规划调整，尚可应对，但若需要全面铺开，则亟需进行全市的专项规划对供给潜力进行梳理，对租赁房需求进行科学预测，对总体的空间布局进行合理安排。

此外，公共服务设施的配套规划也同样重要。集体租赁房项目所在的区域通常远离配套成熟的城市核心区，本身的公共服务资源就有所欠缺。随着租赁房的建设，未来将导入更多的居住人口，对文化、体育、医疗等公共服务设施的需求更显迫切。

四、完善超大城市集体租赁房建设的对策建议

（一）以人为本，保障农民合法权益

充分尊重农民和农村集体经济组织意愿，在明晰产权、村民广泛参与的基础上，在保障农民住房、公共服务等公益性设施空间的前提下，对闲置集体资产进行盘活利用。

鼓励多元主体参与。集体租赁房具有价格优势，因而在一定程度上具有保障性质，故应以政府为主导开展规划建设。同时由于集体建设用地的直接入市，土地发展权掌握在集体手中，集体经济组织和农民应该享有充分的知情权、决策权。考虑到租赁住房开发建设前期投入较大、后期也需要运营维护，社会资本的参与有利于平衡财务成本，提供相对专业的开发、运营服务。因此，集体租赁房的建设应鼓励多元主体的参与。其中，政府作为监督方，可以在规划统筹、开发监管、村企协调、租金监管等方面发挥作用。优先鼓励具有实力的村集体自主开发，对于欠缺实力的村集体，可实行土地使用权租赁、作价入股等联营方式引入房地产开发企业共同开发建设。同时创新运营管理模式，培育属于村集体的运营管理团队，也可以引入专业化、规模化的物业公司进行运营管理。

完善收益分配机制。以集体土地发展权归集体所有、集体所有代表集体经济组织成员所有为前提，兼顾“谁投资，谁受益”的原则，建立完善集体租赁房利益分配机制和相应的实施细则，构建利益共享、多方共赢的机制。对应多元主体参与的开发建设过程，政府不参与收益分配的过程，但可以通过税收的方式调节土地增值收益。如在上海松江的实践中，集体土地增值收益调节金由松江区财政局统一征收，并在全区范围内统筹使用，优先用于经济欠发达地区的低效建设用地减量、基本农田保护、农民集中居住等。[13]集体经济组织按出资比例或股权比例获得收益，并引导其通过收益分红的方式将收益分配给集体经济组织成员；还可经集体经济组织成员同意后按照一定比例作为公益基金，用于农村公共服务设施的建设和管理。对于参与的企业而言，出台激励或优惠政策，如税收优惠、地价优惠等，确保其收回成本、获取收益。

慎重推动宅基地建设租赁房。按照当前的试点政策，集体租赁房应控制在集体经营性建设用地的范畴内。而上海的乡村人才公寓属于“擦边球”式的引入闲置宅基地作为租赁房，有一定的政策风险。建议近期仍然以闲置的集体经营性建设用地为主，不随意扩大土地供给的范围，远期可结合宅基地的有偿退出，谨慎稳妥地利用存量宅基地，防止出现变相的小产权房。

（二）科学规划，合理配置土地发展权

构建从专项规划到详细规划再到实施方案的规划和实施体系，一方面确保集体租赁房项目的全局性考量，另一方面也要有具体的规划设计引导，保障选址布局、开发利用的科学性，符合风貌保护、公共服务配套的要求，合理地配置土地发展权。

专项规划落实规模与布局。首先要确定可供给租赁住房的规模潜力。以现状集体经营性建设用地为基础，衔接各级国土空间规划，在不影响农村宅基地使用、农村公益性设施和乡村产业项目建设的基础上，确定集体租赁房的供应潜力。其次，测算租赁住房的需求规模。以现状调查为依据，借鉴参考国内外产业园区就业人口与租赁住房之间的匹配关系等相关案例，估算產业园区的租赁需求。最后，以匹配需求为准则，考虑租赁住房地块本身条件以及相关布局原则，提出集体租赁房的规划布局建议。布局原则包括：一是优先利用存量建设用地，尤其是闲置的工矿仓储用地，在确保不突破建设用地总规模的基础上，集约节约利用土地，这对资源紧约束的超大城市而言尤为重要。二是满足职住平衡要求，推动产城融合发展。考虑到租赁房的承租对象主要为各产业园区就业人群，为实现职住平衡，在选址时应注意与就业岗位之间的距离和交通联系，尤其是对超大城市而言，能够促进城市空间资源集约利用、降低交通能耗。北京和上海都提出靠近产业园区、交通枢纽周边地区等就业人口集中、交通条件便利的区域进行租赁房建设，从而促进职住平衡。

详细规划落实用地条件，打造乡村社区生活圈。以村庄规划为基础，建议优先考虑规模大、形状方正完整的地块进行开发，尽可能形成一定的社区规模，以便配套公共服务设施。结合乡村社区生活圈建设，在慢行可达的空间范围内，统筹租赁住房和就业岗位布局，结合租赁人群的特征分析，合理配置公共服务设施，满足租客文化交流、科普培训、卫生服务、休闲娱乐等需求。以不破坏乡村风貌为原则，对租赁房的容积率、建筑高度、建筑设计等进行管控引导。

实施方案落实具体操作细节。先期进行村民意愿调查，在满足三分之二村民同意的基础上，制定实施计划，进一步细化租赁房项目建设的操作路径，包括建设模式、时序安排、资金来源、运营计划、收益分配等。

（三）深化改革，提供多元政策支持

完善金融支持政策。一是鼓励国有银行加大信贷资金支持力度，可采取长期低息贷款方式，支持集体经济组织筹措启动资金。二是加大政府财政支持力度，可通过政府承租、预付租金的方式提供项目资金支持，建成后纳入政府保障性租赁房源统一管理；同时给予集体租赁房项目税收优惠及水、电、气等公用事业收费优惠。

简化规划用地手续。对符合专项规划和详细规划的租赁房项目，简化规划调整程序和用地手续，整合精简审批事项和审批流程，逐步实现“多审合一”“多证合一”，简化乡村建设规划许可证办理。

五、结论与讨论

集体租赁房建设之于农村，可以盘活闲置资源，增加农民收入，是乡村振兴战略的有力抓手；之于城市，则可以增加低成本租赁房源，实现“居者有其屋”的目标。更重要的是，架起了农村和城市之间资源要素流通的桥梁，对实现城乡统筹战略目标具有重大意义。本文对北京、上海这一类超大城市的集体租赁房试点进行了梳理总结，发现在我国土地发展权缺失的现实条件下，对于收益分配、规划统筹还有不足之处。因此，建议以集体土地发展权的归属为依据进行收益分配，保障作为弱势一方的农民和集体经济组织的权益；构建完整的规划体系，合理配置土地发展权。

利用集体土地建设租赁住房是集体建设用地的供给侧改革方式之一，可以此为突破口，在未来通过进一步深化土地制度改革，如允许自愿有偿退出的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市后进入住宅市场。[16]在坚持农村土地集体所有的基础上，拓展集体建设用地使用权及地上房屋的权能，赋予完整的土地发展权，显化集体土地资产属性，实现集体建设用地的多功能复合利用。

注释：

①如无特别说明，本文中的“集体土地”“集体建设用地”均指“集体经营性建设用地”。

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Thinking on the Rental Housing Planning and Construction

on Collective Land

Ju Xiaoting

（Shanghai Urban Planning & Design Research Institute， Shanghai 200040， China）

Abstract： The use of collective construction land to develop rental housing is one of the opportunities and directions for the reform of collective commercial construction land entering the market. This paper introduces land development rights for theoretical analysis. The rental housing construction on collective land is the exercise of rights to change the use and increase the intensity of collective economic organizations without changing the ownership. Based on the analysis of the pilot experience in mega-cities， this paper summarizes the two core issues of the current rental housing construction on collective land， namely， the lack of income distribution mechanism and the lack of systematic planning system. Therefore， we should improve the income distribution system and protect the rights and interests of farmers; establish a complete planning system and rationally allocate land development rights; further deepen reform and provide more diversified policy support. Take this as a breakthrough， we can expand the rights of collective construction land and houses on the ground， give complete land development rights， manifest the property of collective construction land assets， and realize multi-functional composite utilization.

Key words： land development rights; rental housing; collective commercial construction land entering the market

■責任编辑：王明洲