健全粮食主产区利益补偿机制研究

李铜山,李嘉明

（河南工业大学经济贸易学院）

对粮食主产区给予利益补偿，健全粮食主产区利益补偿机制，是我国保障粮食安全的重要环节。为此，党和政府近几年来持续强调要加快健全粮食主产区利益补偿机制。本文对此从理论和实践两个层面进行初步探讨。

一、粮食主产区利益补偿的内涵和原因

（一）粮食主产区利益补偿的内涵

粮食主产区利益补偿，是指对粮食主产区由于放弃其他高利润产业、主产低盈利的粮食进而造成的经济利益减损给予适当适度的补偿，保障粮食主产区利益上不受损，粮食生产者经济上不吃亏，持续保持粮食主产区的粮食生产积极性，以确保国家粮食安全的制度安排。

（二）粮食主产区利益补偿的原因

一是粮食主产区的经济普遍欠发达。从表1 可以看出，2015—2021 年，粮食主产区居民人均可支配收入低于全国平均水平，而粮食主销区大大超过全国平均水平；粮食主产区的人均可支配收入与粮食主销区相比，从绝对数看呈逐年扩大的态势，从相对数看粮食主产区一直占粮食主销区的60%左右，差距比较明显，且没有缓和迹象，粮食主产区经济上的“洼地效应”持续显现。

表1 粮食主产区主销区人均可支配收入对比（元）

二是粮食主产区的种粮收益普遍不高。从表2可以看出，2015—2021 年，种植水稻、小麦、玉米等3 种粮食作物，与种植油菜、芝麻、棉花等8 种经济作物相比，每公顷净收益明显偏低。

表2 2015—2021 年粮食作物与经济作物每公顷净收益（元/公顷）

二、粮食主产区利益补偿中面临的问题

（一）财政转移支付不够充足

现阶段我国粮食主产区的利益补偿经费主要来源于中央政府的财政转移支付，非粮食主产区如粮食主销区享受的财政转移支付待遇几乎与粮食主产区一样，存在“搭便车”现象。国家为了确保粮食安全投资巨大，但是在粮食外调的同时，这些财政转移支付反而流入了主销区，导致粮食主产区的财政转移支付“不解渴”，直接影响到粮食主产区的社会经济发展。

（二）增粮与增收的关系不够协调

当前，我国近800 个产粮大县粮食产量占全国总产量70%以上，是我国粮食生产的主力军，但这些产粮大县的发展普遍相对滞后，一些产粮大县还属于财政穷县，仍然存在“粮食贡献越大—地方财政收入越少—农民收入越低—经济越落后”的怪圈，在一定程度上影响了地方政府抓农业生产和农民种粮的积极性，给国家粮食安全和社会经济可持续发展造成了一定隐患。

（三）产地销地的粮食安全责任不够明确

一方面，中央明确了粮食生产目标，要确保全国粮食产量保持在1.3 万亿斤以上，但对主产区只是强调粮食生产职能，而对主产区的经济利益补偿却缺少完备的机制体制。另一方面，当前部分主销区一味地发展二、三产业，而忽视了应当承担的粮食安全责任，对主产区的反哺存在缺位。

（四）粮农收益的保障度不够高

一是现行粮食补贴标准仍有待提高，如2022 年国家每亩地平均补贴只有60 元。二是自然因素和市场因素不稳定，导致农民种粮风险加大，极端降雨、暴雪、风暴灾害以及市场上信息不对称等问题给粮食生产带来更为严峻的挑战。三是农业保险保障力度不够，存在定损和赔付不够精准、覆盖面不足等问题，导致农民种粮难以形成充足的资金积累，影响进一步实现良性循环。

（五）粮食产业经济尚未振兴

一是粮食产业主体不够壮大，农民参与程度较低；二是粮食产业发展模式普遍较为老旧，发展路径缺乏创新；三是粮食产业科技研发存在困难，科技创新缺乏有力人才支撑；四是粮食产业链延伸较短，粮食加工环节发展相对滞后。

（六）粮食产业联盟尚不健全

一方面，产业联盟这一农业领域中崭新的合作经济组织模式，虽将产供销、种养加、农工商各环节有效衔接起来，形成利益共同体，但不管是在生产环节还是加工、销售的过程中，其参与主体都是以企业为主，且大多数是行业中的龙头企业，农民对联盟参与程度较低，获益并不显著，对于农民共同富裕的拉动十分有限。另一方面，产业联盟较为松散。成员间虽然存在产品供给、利益分配和其他有关约定，但部分为无法律效力之协议，体制和机制不够健全，稳定性不够高。

三、健全粮食主产区利益补偿机制的途径

（一）健全财政转移倾斜机制

财政转移倾斜机制是指在粮食主产区利益补偿中所采取的一种财政资金转移或财政平衡机制。健全财政转移倾斜机制，旨在推动粮食主销区大力发展二、三产业的同时，也要引导其承担起一定的粮食安全责任，以财政补贴和责任匹配为前提，寻求以横向补偿为特征的财政转移支付方式。

健全财政转移倾斜机制，可建立产销区帮扶机制，将主销区按其实际受益的份额，设立专项基金，对主产区的基础设施和农田改造方面提供资金和技术支持，减轻主产区的生产成本和投入压力。同时，粮食主销区为了发展本地经济，占用了一定土地，没有承担足够的粮食安全共同责任，可对应未参与农业生产而进行其他利润更高的生产活动的土地支付一定的土地出让费，并以转移支付的方式向粮食主产区转移，对主产区种粮农民给予补助。

（二）健全增粮增收协调机制

增粮增收协调机制是指在粮食主产区利益补偿中促使粮食产量和农民收入保持步调一致的机制。健全增粮增收协调机制，旨在统筹考虑国家与农民、中央与地方的利益关系，构建长效机制，使粮食主产区在保障国家粮食生产和粮食安全的同时，又能加快本地经济发展，促进农民持续增收。

健全增粮增收协调机制，一要建立依据市场行情变化灵活的粮食价格调控体系，在目前粮食市场价格高位运行情况下，上调国有粮企收购价格，加强对私营粮企等非国有粮食购销企业的管理，杜绝压价、囤粮等现象的发生；二要增加粮食直补金额，目前农业生产成本居高不下，提高直补金额有利于持续恢复粮农信心和促进粮食安全；三要调整粮食直补方式，从简单的按照粮食面积补贴，改为根据种粮面积和向国家出售的商品粮数量和质量相结合的补贴方式，体现鼓励多产量、多调粮、产好粮的政策导向。

（三）健全产地销地分责机制

产地销地分责机制是指在粮食主产区利益补偿中对产销区的粮食安全责任进行补偿与细分的机制。健全产地销地分责机制，旨在弥补主产区因从事粮食生产而损失的经济利益的基础上，令主销区承担相应保障国家粮食安全的责任。

健全产地销地分责机制，一要进一步完善现有粮食主产区支持政策，在经济上对主产区进行合理的、精准的政策补贴；二要明确粮食主销区除了发展二、三产业，还要承担起限定的粮食生产责任，分担粮食主产区粮食生产压力，同时承担起对粮食主产区的利益补偿义务。

（四）健全粮农收益保障机制

粮农收益保障机制是指在粮食主产区利益补偿中保护粮农收益不受侵害的机制。健全粮农收益保障机制，旨在确保种粮能给农民带来确切的收益，让农民种粮更有利可图，让主产区抓粮食生产更有积极性。

健全粮农收益保障机制，一要建立钱粮补贴挂钩机制，即补贴金额同粮食产量挂钩，对现有各种补贴进行集中办理，建立与粮食产量的联系，从而进一步激发农民的种粮积极性，坚定他们的种粮信心；二要构建自然、市场风险防范体系，持续加强基础设施建设和提高防灾能力，不断推进中低产田改造和高标准农田建设，提高农产品的抗逆性和农业生产的抗风险能力，进一步完善主要农产品生产、供求、价格监测与预警体系，加强农产品市场供求与价格走势的分析预测，建立农产品信息发布制度，及时提供农产品市场分析和预测报告，为农业生产的合理安排提供更有力的信息支撑；三要完善农业保险制度，发挥好农业保险的政策属性，逐步扩大农业保险覆盖范围，在规范运行、严格监管、控制风险的前提下，鼓励保险公司多开发自然灾害保险产品，变事后灾害赔偿为事前灾害预防，给种粮农民提供更好的保障。

（五）健全粮食经济振兴机制

粮食经济振兴机制是指在粮食主产区利益补偿中增强粮食经济活力的机制。健全粮食经济振兴机制，旨在加快推进农业供给侧结构性改革，大力发展粮食产业经济，促进农业提质增效、农民就业增收和经济社会发展。

健全粮食经济振兴机制，一要培育壮大粮食产业化龙头企业，加强对大型龙头企业的政策引导，在税收、质检、物流、用地等方面给予重点保障或者优先安排，引导支持龙头企业与新型农业经营主体和农户构建稳固的利益联结机制，引导优质粮食品种种植，带动农民增收致富；二要促进全产业链发展，引导粮食企业积极参与粮食生产功能区建设，构建从田间到餐桌的全产业链，鼓励发展新业态，推进“互联网+粮食”行动，积极发展粮食电子商务，推广“网上粮店”等新型粮食零售业态，促进线上线下融合发展；三要加快推动粮食科技创新突破，鼓励科研机构、高校与企业采取共同设立研发基金、实验室、成果推广工作站等方式，聚焦农业科技创新需求，加大对营养健康、节粮减损、加工转化等领域关键技术研发的支持力度，大力实施“人才兴粮工程”，发展粮食高等教育和职业教育，支持高等院校和职业学校开设粮食产业相关专业和课程，加快培养行业短缺的实用型人才；四要推动粮食向精深加工转化，鼓励粮食加工企业进行多品种产品研发，指导粮食精深加工向绿色食品、医药卫生及其他附加值高的领域拓展，提高粮食副产物综合利用率，增强发展后劲，提升核心竞争力。

（六）健全粮食产业联盟建构机制

粮食产业联盟建构机制是指在粮食主产区利益补偿中促使粮食产业各群体为了共同利益而结合的机制。健全粮食产业联盟建构机制，旨在通过农业生产将科研机构、农业推广机构、农业生产者、农产品经营者和农产品消费者有机地联系起来，形成利益共同体，共享农业成果带来的经济社会效益。

健全粮食产业联盟建构机制，一方面，可抓住粮食产业发展需求，采取目标导向的纵向联盟模式，在产业链视角下采用垂直方向的分工与合作，共同推进粮食产业要素集聚，共同破解粮食产业的共性难题，实现粮食产业规模化、集约化稳步发展。另一方面，可对联盟成员进行合理筛选，形成一种共富的向心力。可由政府机关、中介组织分别担任联盟的领导者和推动者；选择具有较强实力的技术研发单位、产业龙头企业、行业协会作为核心技术的研发者、技术标准的制定者、产业的连接者，组成联盟的核心；寻找发展目标一致、信任度高、合作意愿强、优势互补的金融、生产、加工、物流、互联网等单位，作为资金的提供者、生产的组织者、加工能力的提高者、运输的保障者、销售的推广者。