多重目标下政策性农业融资担保体系发展：四川例证

高杰　葛雯雯

〔摘要〕 政策性农业融资担保体系是破解现代农业经营资金制约的重要手段，也是提高财政支农效率的创新方式。政策性农业融资担保体系兼具支农公益性与组织持续性、金融机构避险性与分险比例合理性、资金投入精准性与支农政策普惠性等多重目标，一定程度上制约了农业担保业务的开展。四川省以农业融资担保有限公司为载体，通过完善组织治理机制、创新产品体系、优化风险治理机制等，较好兼顾了政策性农担体系发展的多重目标，为我国政策性农业融资担保体系建设提供了可资借鉴的经验，对于破解农业农村高质量发展的资金制约、实现农业农村现代化目标具有重要价值。

〔关键词〕 政策性农业融资担保；困境；四川例证

〔中图分类号〕F832.43；F842.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2023）03-0057-10

〔作者〕 高 杰 研究员 四川省社会科学院农村发展研究所 成都 610071

葛雯雯 硕士研究生 四川省社会科学院农村发展研究所 成都 610071

〔基金项目〕四川省哲学社会科学“十四五”规划年度项目“四川彝区乡村特色经济发展研究”（SC22B096）；四川省社会科学院“中国特色‘三农理论与实践”科研创新团队建设成果。

一、引言

党的二十大强调：“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。”随着农业经营方式的变化，现代农业生产对资金的需求规模、投入方式也发生了重要变化，但是农业资金需求存在周期性波动大、经营主体差异性大、不同类型主体资金需求期限与规模存在显著分化等特征，加之农村产权抵押权价值实现困难，农业融资难、融资贵的问题仍是新型农业经营主体发展的重要制约因素^〔1〕。2015年，中央提出建立全国政策性农业信贷担保体系的要求，有效激发了各类金融机构向农民提供金融服务的积极性，极大缓解了农村金融供给不足的问题^〔2〕。研究表明，政策性农担是破解农业经营资金制约的有效途径（田秀娟等，2010；吕静等，2020）^〔3-4〕。但是，组织多目标运行是制约政策性农担发展的重要问题。政策性农业融资担保体系往往兼具公益性与经营性、盈利性与持续性、精准性与普惠性等多重性质，不同性质带来的目标冲突使农担机构陷入困境。周莎等（2020）指出，农业经营的分散性、担保行业发展的滞后性和金融机构的避险性决定了我国农业融资担保发展的困境^〔5〕；范亚莉等（2018）指出政策性与独立性的矛盾是农业融资担保发展面临的关键阻碍^〔6〕。

为突破发展困境，四川省农业融资担保有限公司（简称“四川省农担公司”）在实践中探索形成了一系列创新做法，有效破解了现代农业发展的融资困境，为财政支农政策提供了更加精准高效的投入方式和施策载体，同步实现了打破农业融资阻碍、提高财政支农效率和担保体系自身稳健持续发展的多重目标^〔7〕。四川省政策性农业融资担保体系建设实践为我国政策性农担体系建设提供了可资借鉴的经验，对于破解农业农村高质量发展的资金制约、实现农业农村现代化目标具有重要价值。

二、政策性农业融资担保体系发展面临的困境

政策性农业融资担保是我国支农惠农政策体系的重要内容和实施载体，承担着与金融机构协同解决农业融资困境、以市场方式提高财政资金使用效率的重要职责，兼具助农公益性与组织持续性、服务精准性与政策普惠性等多重目标，这也使传统农担体系在运行中面临着多重约束下的现实困境。

20231.支农公益性与组织营利性双重约束下的运行困境

政策性农业担保机构是国家以财政投入支持农业发展的重要载体，而农业产业特殊性决定了政策性农担体系必须具备支农惠农的准公共品性和公益性。但是，作为国有资产经营的组织载体，农业担保又以市场化方式经营，其持续发挥支农作用的前提是具有自我生存和持续发展的能力，这就要求农担公司必须具有盈利性。为兼顾农担组织公益性职能和持续性发展的双重目标，国家对政策性农担体系总体要求是坚持政策性支持、市场化运作，各级主管部门对农担公司的原则性要求是保本微利经营。但是，从现实情况看，政策性和市场性、公益性和盈利性的双重要求使农担公司在业务开展过程中面临两难问题：一方面，作为政策性支农公共产品，以支农惠农为经营目标，其担保服务要设置较低的担保费和较为宽泛的反担保物准入，这就使农担机构的盈利性较低而风险性较高。另一方面，作为市场经营主体，遵循市场竞争规律，其存续要以保本和持续盈利为前提，这就使农担机构的惠农支农公益性受到影响。因此，如何平衡支农公益性与组织营利性是政策性农担机构要破解的首要问题^〔8〕。

2.金融机构参与与分险比例合理双重目标下的身份困境

政策性农业担保体系的重要功能是为农业经营者提供融资担保，以解决因抵押物不足、信息成本较高等导致的金融机构惜贷问题。农担机构的分险比例是激励金融机构提供农业信贷积极性的重要因素，合理的分险比例既能增强银行提供信贷的积极性，也能夠合理界定银行与担保机构责任边界。但是由于我国农业担保机构长期处于弱势地位，在银担合作实践中，担保机构要承担的代偿比例往往超过90%，银行还要求农担公司缴存保证金、预留托管资金，导致双方权责严重不对等，银行在获得利息收入的同时，仅承担极为有限的坏账风险，而担保机构在收取较低担保费用的同时却要承担大部分风险^〔9〕。不合理的分险比例使部分农担公司因不愿承担风险而缩小业务范围，部分农担公司甚至“异化”为完成支农任务的行政性机构。

3.资金投入精准性与支农政策普惠性双重要求下的产品困境

相对于传统的财政支农政策投入方式，政策性农业担保能够以更加精准的资金投入解决现代农业发展的资金短板，有效提高财政支农资金的使用效率。但是，在实际运行中，资金投入精准性与支农政策普惠性也往往使农担机构在产品设计上存在两难选择：一方面，投入精准性要求农担产品要瞄准产业特征和主体需求，在担保周期、费率比例、抵押物选择等方面具有较高的适配性。另一方面，农业产业内部不同产品生产方式差异较大，加之不同地区农业经营面临的自然条件、市场环境等千差万别，精准性较高的担保产品往往存在普适性较差的问题，很难满足支农政策普惠性的要求。如何通过产品设计创新突破支持精准性与普适性的矛盾也是农担机构要破解的重要问题^〔10〕。

三、四川省政策性农业融资担保体系的经验成效

针对我国农业融资担保体系发展面临的现实困难，四川省农担公司立足全省农业农村现实问题、瞄准现代农业资金需求特征，在明确自身作为政策性农担“准公共品”定位的基础上，通过改革创新破解了公益性与持续性、行政性与市场性、特惠性与普惠性矛盾，有效实现了惠农范围持续扩大、支持效率不断提高和机构自身良性运营的多重目标。

1.主要做法

（1）以组织治理优化降低管理成本。有效的组织治理结构能够降低组织内部管理成本。四川省农担公司深刻把握公益性与持续性间矛盾的根源在于担保服务的成本问题，而降低成本的重要途径在于提高企业自身运营效率。为此，四川省农担公司对组织内部架构和管理制度作出深度改革：一是以组织架构优化提升决策效率。四川省农担公司通过组织结构优化显著提升了决策效率：一方面，精简机构层级。在党委领导下的董事会、监事会和经理层“一委两会一层”基础上，根据业务特征对职能部门作出合并调整，形成与担保业务流程相配套的9个职能机构，建立了扁平化的组织架构。另一方面，推动机构整合。在全省21个市州设立分支机构，形成“省公司-市州分支机构-县区办事处”一体化组织架构，推动机构、人员和业务下沉。截至2022年3月，公司在全省21个市州均设立了分支机构（19个分公司、2个控股子公司），建立了以省农担为龙头、21个市州机构为纽带、77个县级办事处和178个县（市、区）固定服务点为基础的农业信贷担保服务一体化网络如无特别说明，本文数据均由四川省农业融资担保有限公司提供，特此感谢。。

二是以引导人员向基层倾斜提升业务效率。四川省农担公司在优化部门职能的基础上尽可能减少行政部门人员，让更多职能和人员流向业务一线，通过引进人才向基层倾斜并鼓励人才到基层历练推动人才下沉到基层，通过薪酬分配、评优评先名额、入司定级标准等向基层倾斜实现人才政策倾斜基层。目前，系统内员工共计217人，而公司本部员工仅为67人，有效降低了业务推进成本、提高了担保服务效率。同时，高度重视专业人才队伍的建设，通过思想素质教育、技能培训等激发人才潜能，进一步提升员工业务效率。通过提高组织运行效率，四川省农担公司有效控制了单项业务成本，担保费控制在1%左右，实现了公益性与企业自身持续性的良好平衡。

（2）以业务扩面增量拓展惠农范围。针对农业农村发展的现实问题，四川省农担公司主动拓展业务覆盖的地域范围和主体范围，较好发挥了农担体系支农助农的职能作用：一是拓展业务覆盖的区域范围。受自然地理条件影响，四川仍有大量农村地处深山、高寒等偏远地区，其农业发展面临的资金制约更加严峻。为解决这类地区农业农村发展问题，更好发挥农担体系普惠性支农作用，省农担通过设立分公司、子公司、办事处等方式将业务延伸至全省所有市州及下辖区县，实现了农担业务的省域全覆盖。

二是拓展业务覆盖的主体范围。针对偏远地区农业经营主体和部分小规模经营者存在的风险高、抵押物价值低、信用调查等业务成本高的问题，四川省农担公司积极探索信用反担保方式提供担保，充分利用乡土社会中农户稳定的社会关系和信誉传统，并与地方政府共同推进乡村产业发展，使农担业务深度嵌入乡村，有效降低了当地农业经营风险，以更加低成本的方式获得了客户相关信息，有效解决了新型农业经营主体抵押物不足造成的融资难问题，将原来不具备传统融资资格的经营主体纳入了金融服务范畴。

（3）以合作创新激励多元主体参与。为破解农担机构过度担责和银行等机构被动参与的问题，四川省农担公司积极探索合作机制创新，通过有效的利益聯结方式激励多元主体合作共建、共赢发展：一是以支农政策为联结，构建政担多维合作机制。四川省农担公司充分发挥政策性金融机构优势，以支农政策为联结与各地政府部门建立合作机制。如作为省财政支农政策的重要实施载体，对接财政以奖补方式支持县（市、区）政府出资设立农业担保风险保障金；发挥省农担体系信息、市场等优势，与地方政府共同建立特色农业基地，以产业发展带动新型经营主体发展壮大，既契合了政府发展地方农业的行政目标，又实现了农担业务拓展和风险控制目标。截至2021年底，四川省农担公司已经与167个县（市、区）政府签订了合作协议，建立了多维度合作的政担合作机制。

二是以合作红利共享为激励，构建银担深度合作机制。针对农担体系中长期存在的金融机构缺乏参与动力、银担权责分配不合理问题，四川省农担公司在充分尊重银行作为营利性市场主体的前提下，深度剖析银行缺乏参与和分险动力的根本原因，通过建立农户信用评价体系、引入政府分险基金、培育优质客户等方式降低金融机构贷款的信息成本和风险，同时发挥四川省农担公司谈判优势，以合作红利共享为激励增强了金融机构参与并合理分险的积极性。截至2022年3月，四川省农担公司已经与130余家银行签订了合作协议，形成金融机构、合作第三方（地方政府或农业产业化龙头企业等）、农担公司3∶3∶4的风险分担方式，以及贷款利率不超过7%和取消保证金的合作框架。

三是以产业整体发展为导向，构建企担长效合作机制。为了能够向农业全产业链各环节提供服务，四川省农担公司以龙头企业产业链金融为切入点，与龙头企业签署企担合作协议，由龙头企业与农担公司共同出资设立风险保障金，企业承担30%风险，农担公司为企业上下游经营者提供融资担保服务，进而促进产业链整体协同发展。截至2022年3月，川猪、川竹、川果等多个产业已经建立起企担合作机制，有效推动了四川特色农业全产业链发展。

（4）以产品创新提高支农政策效率。四川省农担公司始终坚持作为政策性农业担保机构的支农公益性，坚定发挥金融支农作用、推进全省农业发展经营目标，针对现代农业产业经营特征和新型经营主体金融服务需求特征积极推进产品创新，在确保财政支农投入精准性的同时不断拓展支农惠农范围：一是围绕农业发展重点任务创新担保产品。针对四川农业发展领域中粮食安全、村集体经济发展等重点任务，四川省农担公司创新研发了系列担保产品：针对粮食安全推出了“惠农担·粮易贷”产品，根据粮油经营主体特征实施了“零抵押、低利率、快审批、随借随还”政策，实现种粮农户“贷得到款、贷得起款、贷得简便、贷得灵活”；针对村集体经济薄弱问题，创新推出“强村贷”产品，为村集体经济组织提供贷款担保，并在宜宾、自贡两地试点推进，取得良好成效。

二是围绕农业发展关键环节创新担保产品。由于不同农产品生产经营周期差异较大，导致银行金融产品信贷周期与农业产业发展周期的不匹配问题。针对这一问题，四川省农担公司根据柠檬、芒果、蓝莓等特色农产品生产周期特点，推出了“柠檬贷”“芒果贷”“蓝莓贷”，通过与合作银行共同针对农业主体需求开发信贷产品，创新性地将流动资金贷款期限直接延长到3-9年，破解了金融机构信贷周期与农产品产出周期不匹配的问题，从根本上解决了特色产业发展全周期的融资问题。

三是围绕农业发展应急任务创新担保产品。为解决突发性风险对农业经营造成的影响，发挥政策性担保助农效应，四川省农担公司建立了针对性应急机制，当风险冲击发生后，迅速组织团队进行产品设计和服务实施，如“6·17”长宁地震第二天，公司就推出“重建贷”产品支持地震灾区恢复生产。

（5）以多重机制创新有效抑制风险。政策性担保机构自身的稳健发展是持续发挥支农惠农作用的前提和基础，而对风险冲击的有效防控和化解是担保机构能否长期存续的重要条件。针对农业担保面临的多元风险冲击，四川省农担公司通过多重机制创新有效化解担保风险，在发挥政策性金融支农职能的同时确保了机构自身持续发展和财政资产的安全：一是以标准化指标体系防控政策风险。为防止担保项目超出政策规定范围，出现因支持偏差诱发的政策性风险，四川省农担公司严格遵守国家关于政策性农担业务范围的规定，把担保范围、服务对象、单户限制额度、融资成本控制、政策性业务占比等要求作为项目标准化的准入条件，确保了担保项目符合政策性定位要求。

二是以全流程追踪反馈机制防范经营风险。为及时了解项目运行情况，防止出现因客户经营问题造成的风险，四川省农担公司建立了担保项目全流程追踪反馈机制，通过抽查、实地调查、银担对账等方式，及时掌握项目基本情况，研判项目总体风险，并与合作方共同研究应对措施。

三是以激励性分险机制防范道德风险。为防止出现偿付风险后，银行向农担公司追偿而不是通过抵押物受偿的“怠于行使抵押权”风险，四川省农担公司与合作银行签订了免责条款，并约定了风险责任分担比例，有效抑制了合作银行转嫁风险的倾向。截至2022年3月，公司累计代偿项目940笔，累计代偿率为1.59%，低于全国平均水平。

2.实践成效

经过多年发展，四川省农担公司融资担保服务延伸到全省各县（市、区），成立至今累计为8.91万户农业经营主体提供担保服务，至2022年3月底，在保余额达195.46亿元，在保户数4.48万户，有效拓展了政策性农担服务范围，破解了现代农业经营主体面临的融资困境。

（1）扩大了农村金融服务覆盖范围。农业担保体系的担保服务和撬动作用为农村金融发展提供了有效路径，虽然农村产权制度改革赋予了土地经营权等农村财产的抵押权能，但是受现实条件制约，土地等资产价值仍较难实现，这就意味着农业经营者的可抵押物较少，很难获得金融服务。四川省农担公司通过内部信息体系建设、项目追踪机制完善和多主体共同分险制度优化等一系列工作创新，实现了项目准入条件由片面注重抵押物向注重抵押与信用并重转变，构建了更加符合我国农业生产经营特征的担保服务体系。同时，针对四川省不同区域、不同产业的农业经营特征设计了灵活多样的担保产品，提高了农业融资担保服务的可得性、扩大了农村金融服务覆盖面。

目前，全省已搭建政担合作渠道127个，可开展政担业务的县（市、区）达167个，实现对全省21个市（州）的全覆盖。通过农业信贷担保体系增信支持，一大批原来难以获得贷款的新型农业经营主体，首次获得了银行信贷资金的支持，如2021年，公司超过90%的客户为“新增新户”。四川省农担公司成立至今已累计为8.91万户农业经营主体提供担保贷款395.56亿元，户均44.40万元。

（2）降低了农业经营主体融资成本。受农业经营风险、贷款人资信条件等限制，农业经营者直接通过商业银行融资往往要承担较高的实际利率。农业担保体系的建立和发展为农业经营者提供了信贷担保，降低了银行贷款风险，有利于降低农户贷款利率。但是，在传统农担运行过程中，由于缺少相应的制度设计，农担机构仅通过风险转移降低农户贷款成本，实际成本并未真正降低。四川省农担公司通过降低公司运营成本、发挥谈判优势等，以组织效率提升和规模经济效益实现项目融资成本总体可控，在取消客户保证金、协调银行下调贷款利率、降低客户直接和间接费用的同时，也降低了公司担保服务费用，破解了贷款成本居高不下的问题。全省农担体系平均担保费率控制在0.8%，远低于市场化商业性担保公司的平均水平，使新型农业经营主体的综合融资成本下降40%以上，从原来的12%-15%普遍下降至5%左右，有效解决了农业经营者“贷不起”的问题。在降低融资货币成本的同时，农担公司还通过流程优化极大地减少了融资时间成本。与合作银行统一准入标准、优化审批流程、简化办贷手续、开辟绿色审批通道，开发信息化系统， 实现网上审批，申请周期从原来30天缩短至7天，破解了办贷周期长、涉农贷款“贷得慢”的问题。

（3）拓展了现代农业发展资金来源。农担体系的建立和发展不仅增强了银行向农业农村提供金融服务的动力，而且也为多元资金进入农村、支持“三农”提供了平台，有效拓展了现代农业发展的资金来源。但是，由于农业产业间、区域间差异较大，传统的被动参与式担保服务很难将资金精准引入所需环节，如长期以来，四川凉山彝区等脱贫地区和部分特色产业很难获得担保服务。面对这一现实问题，四川省农担公司通过产品创新和服务拓展形成了覆盖面广、针对性強的农担支农体系，如“惠农担”“强村贷”“10+3”产业专属贷等产品。通过不断创新，四川农担体系不仅吸引了更多金融资本进入农业、支持农村建设，还集聚并整合了财政资金、工商资本、社会组织资金等，以更加高效的方式进入农业农村，拓展了现代农业发展的资金来源，为农业转型升级和乡村振兴提供了资金支持。

四川农业担保体系的创新发展为全省农业转型升级提供了重要的融资保障，破解了农业发展过程中面临的资金短板制约，有效促进了全省农业现代化进程。截至2022年3月，四川省农担公司在保项目中，种植业71.37亿元，畜牧水产养殖48.37亿元，农资、农机、农技等社会化服务5.13亿元，农田基础设施0.07亿元，与农业生产相关的一二三产业融合发展项目45.67亿元，休闲农业、观光农业4.33亿元，其他20.52亿元。

（4）提高了财政支农资金使用效率。农业融资担保体系是财政支农政策实施方式的转变，是将传统的福利性补贴资金转化为更加精准的发展型投资资金。但是在传统农担体系运行过程中，由于承担公益性与经营性双重职能，许多机构在业务开展中出现了高成本、高风险、高代偿率的问题，机构自身的存续要依靠财政资金的不断投入，不仅难以发挥担保体系的撬动放大作用，反而造成了财政资金的浪费。四川省农担公司充分借鉴历史经验和教训，积极探索以自身业务稳健发展提高财政支农资金效率的可行路径，通过内部治理机制完善降低组织管理成本、通过多方合作控制担保风险、通过精准化的服务供给提高运行效率等，充分发挥了兼具财政与金融性质的双重作用，在财政资金的支持下实现了商业性、政策性、开发性、合作性金融的协调配合，不仅实现了公司持续微利经营和国有资产稳定增值，而且通过撬动更多金融资本放大了财政资金效能。

四、经验启示

政策性农业担保作为连接银行与农业经营主体的纽带，通过优化市场化运作机制、构建基层风控制度，形成了一套系统性的、立体式的农业担保运作体系，正在发展成为解决我国农业融资问题、提高支农政策效率的重要方式。目前，我国农业融资担保体系仍面临一系列现实问题和矛盾制约，而四川省农担体系的发展不仅为全省农业转型升级提供了重要支撑，其探索创新也为全国农担体系建设提供了重要经验。

1.坚持政策性定位、市场化运行是破解农担机构经营矛盾的关键路径

政策性农业担保具有“财政+金融”“政府+市场”属性特征，其根本功能是通过提供“准公共产品”发挥财政支农惠农作用。但是同时政策性农担以企业法人形式运营，虽然由财政资金持续补助农业担保业务代偿风险、担保费来支持农担公司可持续运营，但是在自身存续需求和国有资本管理要求下，担保机构也需要平衡政策性与市场性的关系，否则可能出现业务偏離或者停滞等问题。

在实际运行中，四川省农担公司没有完全依赖财政资金对企业运营的补贴，而是在明确农担体系准公共品属性的前提下尊重并适应市场机制，主动探索以市场化方式实现助农公益性目标的可行路径。如推进公司管理制度改革，根据市场竞争原则降低机构运行成本；尊重商业性金融机构的营利性质，以合作红利共享作为吸引银行进入的重要激励等。四川省农担公司的实践探索证明，公益与效率、政策与市场具有内在统一性，政策性农担正是沟通公平与效率、市场与政府、农业与金融之间的桥梁，通过机制创新实现政策性定位下的市场化运行是破解农担机构公益性与经营性矛盾的关键路径。

2.形成多主体利益联结机制是发挥农担体系资源集聚功能的有效方式

现代农业担保体系作用的发展需要银行、龙头企业、地方政府等多元主体的积极参与和合力发展。但是，由于政策性农担的性质与银行、企业和政府均存在差异，导致在合作过程中存在因利益偏差造成的合作困境。四川省农担公司深刻认识到，尊重并满足不同主体的利益诉求方可提高其参与积极性，探索构建了激励多元主体长效深度合作的利益联结机制，如通过合作收益共享激励银行参与并承担相应风险，通过政策目标一致激励政府合作，通过支持产业链延伸吸引企业参与共建^〔11〕。四川省农担体系建设实践表明，发挥农担体系资源集聚功能、发挥支持农业发展的作用需要多元主体持续深度参与，而合作共赢是多元主体共同参与的必要条件。因此，需要根据不同主体的性质和利益诉求创新利益联结机制，寻找到能够吸引不同主体参与的有效方式。

3.开发适应现代农业特征的产品体系是释放农担支农效益的重要载体

农业生产方式由小农户分散经营向适度规模经营转变的背景下，家庭农场、种养大户、合作社等新型经营主体也成为现代农业经营的重要主体。与小农户相比，各类新型农业经营主体市场化程度更高，经营产品更加多样，对资金的需求量更大，周期性更长，但同时，也面临抵押物不足等融资阻碍，更加需要农担体系帮助其破解融资困境。为此，国家加快推进政策性农担体系建设，在各地建立省级农业信贷担保机构，并组建国家农业信贷担保联盟有限责任公司，为省级机构分险增信。政策性农担体系的建立能够为新型农业经营主体提供信贷担保服务，但是在现实运行过程中，一些农担机构未能根据地区农业经营特征和新型经营主体需求进行产品设计和服务方式的创新，仅固守传统以小农户为对象的担保方式，部分产品担保方式和周期固化，缺乏针对性和灵活性，导致部分地区出现了新型经营主体需求不足、年度担保业务指标难以完成的现象。

为了有效发挥作为政策性农担机构的支农惠农作用，四川省农担公司积极推进担保产品创新，根据全省农业发展重点任务、区域差异和产品特征设计了灵活多样的产品体系。如针对帮助农村集体经济发展壮大设计的“整村贷”等，以及根据特色农产品经营周期推出的超长周期抵押产品等。通过设计并推广更加适应现代农业特征的担保产品，四川省农担公司业务逐步覆盖全省全部市州，产品类型能够基本满足现代农业经营需求，切实发挥了政策性农担的支农效益。

4.建立担保成本控制机制是政策性农担发挥准公共品职能的创新举措

政策性担保体系的重要目标是解决农业融资成本高的问题，但是在农业经营风险和抵押物不足风险客观存在的条件下，许多机构为完成行政性指标采取了由农担机构承担风险以降低银行贷款利率的方式，但是简单的风险转移不仅使担保机构积累了大量风险，也对银行和贷款者形成逆向激励，出现了“银行怠于行使抵押权”、经营者盲目投资等问题，使许多机构陷入经营困境，造成了财政资金的极大浪费。

四川省农担公司充分吸取前期部分农担机构教训，坚持以实际成本控制降低融资综合成本，为此，专门采取了以管理标准化和业务规模化为主的担保项目成本控制和以长期深度合作为主的贷款成本控制两类方法降低农户的综合融资成本：一方面，推进管理标准化和业务规模化。通过设立标准化业务流程，便于业务人员和各类合作伙伴照章操作，大幅降低单笔业务的可变成本。业务规模化主要是通过构建批量业务模式，增加业务人员人均在保业务量，摊薄开展担保业务投入的固定成本。另一方面，积极推进长期深度合作。通过与地方政府共同设立风险保障金等方式，不仅分散了代偿风险，而且使农担机构能够嵌入当地农业经营，迅速掌握经营者状况并提出应对方案^〔12〕。

5.构建全过程的风险防范制度是政策性农担体系持续运营的核心保证

风险防范是农担机构业务开展的关键内容之一，是抑制代偿风险、提高经营效率的重要环节。由于农业经营面临的风险冲击较为复杂，加之农户分散性、经营差异性造成的授信成本较高，因而风险防范一直是担保机构面临的经营难点。为了有效抑制担保风险，四川省农担公司探索创新了风险防范机制，发挥基层农担信息优势和现代技术手段，构建了包括项目审核、经营追踪、信息反馈在内的全过程风险防范机制，如以规范化的准入条件控制保前风险，以项目追踪及时掌握并化解经营风险，通过与银行、政府、龙头企业建立合理的分险机制分散代偿风险等。实践证明，有效的风险控制机制能够降低政策性农担面临的风险威胁，对政策性担保机构而言，要发挥扎根农业的信息优势和国有企业的规模优势，充分运用多种方式、汇聚多方信息，构筑覆盖保前、保中、保后全过程的风险防范机制，最大化降低机构代偿率，从而提高国有资产安全性。

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（责任编辑 肖华堂）